关于小康社会法治建设目标体系的初探

关于小康社会法治建设目标体系的初探 江海洋 （中共南京市委党校 210001） 党的十六大确立的全面建设小康社会的四大目标，是 一个集宏观与微观，城市与农村，政治、经济、文化与生态 环境以及人的全面发展在内的综合性、系统性目标，目标 覆盖了物质文明、精神文明、政治文明和生态文明，是一 个具有多重属性的综合目标，不再是一个单纯的经济概念、 经济目标。民主政治、法治建设等目标，也是全面建设小 康社会不可或缺的重要目标。而对法治建设等目标，党的 代表大会只能提出原则意见，明确一个发展方向，需要我 们在工作实践中进一步具体化，深入探索大目标的实施细 则。 对于小康目标实现的标准，90 年代中期，国家统计局 会同原国家计委和农业部共同制定出了全国人民小康生 活的基本标准，由经济水平、物质生活、人口素质、精神 生活和生活环境五个方面共 16 项指标组成。同时还制定 了城镇标准、 农村标准。这是衡量我国本世纪末总体 达小康的指标体系，是一种低水平的小康标准，也是不全 面的小康指标。党的十六大提出全面建设小康社会之后， 有的同志提出了全面小康社会评价指标体系包括经济发 展水平、文教卫生发展水平和社会发展水平三个子系统， 26 项指标（注），应该说这较前要求更高，也更全面。但 是，由于政治文明很难量化，因而只提出用“公民对政府的 满意程度”这一单纯 指标来衡量显然过于简单，尤其与其 他方面指标相比，更显得过于失衡。全面小康是一个全方 位的目标，不仅强调经济的因素、文化的因素，也要强调 社会转型、法治化、民主化进程的提高和文明层次的提升。 因此，对法治建设等项目标，虽然不能完全量化，但仍要 细化目标，强化措施，硬化考核。否则，经济、生活方面是 硬指标，而法治建设、民主政治的目标却淡化、弱化、软化， 甚至化为乌有，就容易引起错误的导向，违背十六大关于 全面建设小康社会的战略部署。 小康社会，也是法治社会。全面建设小康社会应当而 且必须有法治建设的目标体系。这一目标体系要力求便于 考核、评价，利于推动法治建设，有益于实现全面小康社 会的宏伟目标。 全面小康社会法治建设的目标体系，既有总体目标， 又有具体目标。总体目标是：依法治国基本方略得到全面 落实，政治昌明有制，经济健康有序，社会大局安定， 人民安居乐业。具体目标，又分依法立法、依法行政、公 正司法、依法监督、法制教育、法律服务、民主法制化 等七个子目标，具体如下： 3 一是门类齐全、结构严谨、内部和谐、体例科学的 完备的法律体系真正形成。 健全、完备的社会主义法律体系，是全面小康社会实 行法治的基本前提。为此将其列为小康社会法治建设的首 要子目标。 所谓“门类齐 全” ，是指国家的政治、 经济 、社会的活 动以及公民生活各个领域的活动，凡是需要法律作出规范 和调整的，都制定了相应的法律、法规和规章，形成了统 一的，以宪法为基础，以法律为骨干，包括行政法规、地方 性法规、自治条例和单行条例等在内的十分齐全的法律体 系，编织成一个疏而不漏的法网。 所谓“结构 严谨” ，是指法律部 门彼此之 间、法律效力 等级之间、实体法与程序法之间，做到成龙配套，界限分 明，彼此衔接。 所谓“内部和 谐” ，是指法的各个部 门，各种 规范之间 和谐一致，前后左右没有彼此重复和相互矛盾现象。 所谓“体例科学 ”，是指法的名称 规范，法的用 语、法 的公布与生效等也都十分规范。 二是有严格、严密的行政执法制度，从国家到地方 行政执法水平有极大的提高。 一切政府机关均建立健全了行政执法责任制、行政管 理公示制、行政评议考核制、行政损害赔偿制。行政执法 的权力、目标、任务、要求和责任制真正落实到具体的执 法机关、执法岗位、执法人员；凡直接涉及群众利益的工 作，坚持公开办事制度，公开办事程序，公布办事结果；行 政机关依法行政情况受到严格的考核、评议、奖惩；凡侵 犯公民、法人和其他社会组织合法权益造成损害时，受害 者的损失得以依法赔偿；越权行政、消极行政、滥用职权、 行政侵权、徇私枉法等现象减少到最低限度，各级政府机 关的行政执法水平有了极大的提高。 依法行政是法治社会的基本特征，依法行政水平的高 低，在一定程度上决定着法治建设的进程和小康社会目标 的实现。因此这是一项关键性的子目标。 三是司法制度的改革完全到位，公正司法得到真正 的维护和保障。 司法制度从机构设置、职权划分到管理体制、财政、 人事管理体制、诉讼制度等都进行了全面的完善和改革， 并实施到位；司法人员办案责任制、冤假错案责任追究制、 司法赔偿制完全落实；司法腐败现象得以根治，权大于法、 钱重于法、情过于法的现象显著减少，地方保护主义和部 门保护主义没有市场；司法机关的行风根本好转，市场经 济秩序根本好转，社会治安状况根本好转。 司法公正是一个法治社会的基本要求，是全面小康的 重要标志之一，也是法治建设的关键性措施，因此这也是 5 一项非列入不可的子目标。 四是法律监督机制十分健全，各类监督机构正常有 效地发挥作用。 实行小康社会法治建设的目标，立法是前提，执法是 关键，监督则是保证。因此，必须把健全和完善监督机制， 增强监督力度和实效也列为法治社会的子目标。具体内容 应当包括： 党内监督、人大监督、行政机关内部监督、社会群众 监督、新闻舆论监督和司法监督等严密有序的法律监督体 系真正形成；监督的渠道、层次、形式特别是监督机制十 分健全；各类监督手段以及监督对象、范围、程序均有统 一的法律来调整，监督工作走上规范化、法制化的轨道； 监督的力度很大，带强制性的监督方式如特定问题的调查、 质询、罢免等，也能积极依法进行；监督和制约的作用十 分显著，特别是对权力的监督和对领导干部的约束高效、 有力。 五是公民法律意识和法治观念十分强烈，领导干部 和执法人员的执法水平很高。 普法工作提高到与立法、司法、执法一样重要的位置， 法制宣传教育日常化、制度化、法制化；全国范围内的法 盲已经扫除，全体公民知法、懂法、守法，依法办事，依法 律己，依法维权，敢于同违法行为作斗争；领导干部带头 学法、用法，法律知识丰富、法治观念强烈，法律素质符合 任职的要求；执法人员通晓相关法律知识，依法执行公务 的水平和能力普遍很高；青少年的法制教育系统化、制度 化，从小养成遵纪守法的行为规范；知法犯法、执法犯法、 徇私枉法的现象显著减少，青少年犯罪率下降到最低限度。 六是法律服务体系健全、完善，法律服务业兴旺发 达。 律师、公正、仲裁等各种法律服务机构遍及城乡、布 局合理、协调发展，法律服务体系十分健全；法律服务业 成为热门的新兴行业，为社会提供强有力的知识化、专业 化的中介服务，弱势群体和特殊人群也能依法享受到应有 的法律援助；法律服务的管理和监督也十分规范，资格考 试、执业证管理、考核奖惩、公平竞争等一系列制度十分 健全，法律服务市场健康发展。 七是政治体制改革全面完成，社会主义民主真正法 制化。 政治体制改革积极稳妥，全面完成，彻底到位，党的 领导、人民当家作主和依法治国形成有机的统一体；公民 有序地政治参与的范围明显扩大，民主选举、民主决策、 民主管理和民主监督真正实现，人民群众依照宪法和法律 规定，管理国家事务、社会事务和经济文化事务的权利得 7 到真正的保证，人权也得到完全的尊重和保障；基层民主 得到进一步的扩大，基层自治组织和民主管理制度十分健 全、高效运行。 上述七项子目标虽然一般都难以量化成指标考核，但 人民群众心中“有杆秤 ”，只要将每一项 子目标作进一步细 化，通过抽样调查，用特尔菲方法进行民意测评，再结合 “专 家法 ”等 综合考评 ，完全可以运用小康社会的法治目 标 体系进行有效的监测，也可以防止一些经济发达地区由于 经济、生活指标达小康，就匆匆忙忙宣布进入全面小康社 会，过早地实施现代化进程。 小康社会的目标体系还可以从时间和区域上作不同 的划分。从时间上来划分，既有长远目标，又有阶段性目 标。因为建设社会主义法治国家，实现全面小康，是一个 渐进的历史过程。为此，就全国而言，可将小康社会的法 治建设目标大体分为 2010、2020 年前后十年，并与国民 经济发展计划相衔接，根据上述小康社会有关法治的七项 子目标，远粗近细，每五年制定一个法制建设规划目标。 由于我国是一个经济、政治、文化以及自然状况、地缘状 况等都极不平衡的大国，地区差异性很大，全面小康的实 现程度有高有低，实现全面小康目标有先有后。为此，可 按区域不同制定相应的五年法治规划目标，能快则快，有 条件的地方可以提前实现法治化目标。同时，还可以根据 全国统一的法治建设目标，研究制定全面小康社会的法治 合格省、合格市、合格县，以及合格乡镇、村的目标细则， 以增加目标的亲和度和激励力，形成国标、省标、市标、县 标等衔接配套的目标体系，但不