关于道路交通管理体制改革的思考

改革开放以来，我国公路建设迅猛发展，机动车辆成倍增长，道路交通管理愈来愈显得滞 后和不相适应，诸多问题难以有效解决，大凡与交通管理部门打过交道的人，总有一种说不出 的困惑和抱怨，而又找不到合适的答案，政府部门出台种种管理办法，试图理顺和规范道路交 通管理，如进行行风评议、治理公路“三乱”等，往往收效甚微，治标不治本，行风没有明显好 转，公路“三乱 ”仍在“乱” 。马克思主义教导我们，要透过现象看本质，笔者从事交通管理工作 多年，现就交通管理体制改革谈一点粗浅的看法。 一、现行道路交通管理存在的问题 一管理机构多 机动车要合法地上路行驶须接受以下部门的管理。 （1）公安部门：车辆及驾驶员业务管理，交通安全管理及交通事故处理； （2）交通部门：交通规费征收与稽查、通行费征收、路政管理、运政管理； （3）农机部门：农用车及拖拉机业务管理；工商部门征收营运车辆工商管理费； （4）税务部门征收车船税及车辆购置附加税； （5）林业部门可以上路检查拉运木材车，检疫木材； （6）煤焦管理部门可以设站检查煤焦拉运车； （7）城市客运办检查管理出租车并征收出租车管理费，乡镇交管部门可在辖区范围内上路检查 等等，在此不一一例举。这些机构或部门行使的职责不同，管辖的范围不同，使用的法律法规 侧重面不同，因而又不能也不可能相互密切配合，这就形成了政出多门，多头管理道路交通的 格局。 其次，交通部门内部各单位职能交叉，机构职能也不统一。名称也不统一，交通部门履行行 政执法职能的有公路、路政、运政、征稽、航运、港监、航检等众多不同称谓的部门，这些部 门在全国各地设置情况也不同，仅征稽部门就有隶属省交通厅的，有隶属于公路部门的，也有 隶属于市政城建部门的，其称谓有的叫交通征稽的，有的叫交通稽查的，有的叫公路养路费征 稽等，有的地方把征稽运政合为一体，有的征稽与运政各自独立，也有的是把征稽与运政综合 为一个执法机构。各省情况不一，有条条管理的，有块块管理的，还有条块结合的。而且国家 交通部没有一个专门机构来管理。 二税费种类多 税费种类繁多，车主不堪重负。目前针对征收车辆的各种税费主要有：公路养路费、车辆购置 税、车船税、车辆通行费、车辆年度检验费、交安委管理费、工商管理费、营运管理费、运输 管理费、货运附加费、客运附加费、车辆保险费、暂扣车辆保管费、场地停车费、交通违章行 政处罚、交通征稽行政处罚、交通运管行政处罚、公路规费滞纳金、仪表检测计量费、民工建 勤费等等，举不胜举，各行各业都视车辆为唐僧肉，都想分一块，除此之外，针对收费处罚的 还有环保、路政、超限处罚等，各部门对其税费征收处罚项目均有充分的法律政策依据和理由， 当然可以堂而皇之地执法了， ，据统计调查，一台 5 吨的大货车，每年平均各种税费在 6-8 万元 之间，占营运收入总额的 70%多，车主一年辛苦所剩无几，有的一旦经营不善或运输业务不好 或偶发交通事故则血本无归甚至负债累累。 三交通事故多 我国交通事故居所有意外事故之首，其死亡人数和直接经济损失远远大于煤矿、铁路、航空、 水运等其它危险行业，交通事故四项指标呈逐年上升趋势，详见“交通事故统计表。 ” 交 通 事 故 统 计 表 年份 次数（万） 死亡（万人） 伤（万人） 经济损失（亿元） 2000 61. 79. 441. 926.7 2001 75. 510. 654. 530.9 2002 77 10. 95 633 2003 年平均每日约 300 人死于汽车轮子下，其经济损失预计高达 36 亿人民币。 我国的汽车保有量仅占世界汽车保有量的 1.1%,可道路交通事故的死亡人数却占世界交通事 故死亡人数的 17。我国的万车死亡率是美国的 35 倍，日本的 22 倍。 四规费流失多 交通规费是公路建设和养护的重要资金来源，搞好交通规费征收对加快我国公路建设，促进 经济建设至关重要。根据统计，太原地区每年由于执法体制不顺和执法手段不力，而造成交通 规费流失近 2000 万元人民币，据估算全国每年流失交通规费不下 50 亿人民币，2000 年到 2002 年逃漏欠费率平均达 9.5%，且每年以 10%的速度递增。 五矛盾纠纷多 公安、交通、农机部门的矛盾。据“中国道路交通管理体制改革研究” 课题组的调查，近年来我 国存在公安、交通、农机部门在道路交通管理中的“依法打架” 现象。一是车辆管理及驾驶员管 理权之争， 道路交通安全法审议遇阻，此权归公安部门管理，这就剥夺了交通、农机部门对 车辆管理的权力，使之无法完成自身的任务，两部门反应强烈。二是上路检查权之争，公安部 门强调只有公安交警部门才能合法上路，并且强调只有公安交警部门可以扣留驾驶证、行驶证， 其它任何部门无权扣证。三是管理职责交叉矛盾：行业管理界线很难划分，如公安交警核定车 辆吨位与交通征稽核定征费吨位不一致，公路路政限定载重吨位也与两部门不尽一致，公安交 警核定三轮车与农机部门核定三轮车载重吨位也不一致。核定吨位不一致，损害了车主的利益， 显现了管理部门之间管理不严肃、不配合，相互冲突现象。公安部门与交通路政部门也存在着 矛盾。今年 5 月 31 日，京珠国道主干线湖南汀潭未阳段，一辆收费站工作车撞在护栏上不能行 走，交通部门前往救援，与闻讯赶来的高速公路交警支队未阳中队施救队发生冲突。双方为争 夺施救权和 800 元的拖车费发生争斗，各有十多名工作人员受伤。几个小时后，交警队的几辆 拖救车和巡逻车堵住潭未高速公路与 107 国道交叉口，车辆只得改行 107 国道，几百辆被堵。 无独有偶，7 月 30 日，在合肥至徐州的高速公路上，安徽定远县交警大队与安徽高速公路总公 司发生了冲突，数名路政人员受伤。事件的原因也是为了争夺一起交通事故的施救权而引起的。 据说，这是此高速公路南段自 6 月 30 日通车仅仅一个月以来，两家为争夺施救权而发生的第 7 次冲突！ 车主与管理部门的矛盾。管理部门之多，手续之繁琐，税费负担之重，引发车主与管理部门 之间的矛盾，车主要办完车辆的手续往往要跑十多个部门，部门之间的不协调、推诿、扯皮现 象，引起车主的极大反感，不服管理，逃费、抗费现象与此关系甚大，由此引发的暴力抗费、 抗法现象时有发生。核定载质吨位的不确定，不一致，引发了车主与管理部门的矛盾日益增多。 一辆大货车，公安部门核发的行车证载质量为 5 吨，而征稽部门依据公路汽车征费计量标准核 定征费吨位为 8 吨，如果拉运 5 吨货物车主必然亏本，拉运 8 吨公安、路政部门又要按超载、 超限规定罚款、扣车，按 5 吨征收交通规费，又违反交通征费部门征费计量标准，部门多头管 理，执法依据不一致，最终搞得车户一头雾水，不知所措，牢骚满腹。近几年因核定载质吨位 不一致，引发车主与管理部门的矛盾愈来愈突出，上访闹事者日益增多。仅 2002 年太原清徐县 因核定载质吨位和当地征稽部门发生争执，围攻堵塞清徐征稽所大门达三次，人数 100 多人， 上访 240 余人次。 其它矛盾。交通、工商、税务等部门没有车辆业务管理权限，必然借助公安交警部门的权力， 实行合署办公或者叫搭车收费，这些部门要付给公安部门一定的配合费用，也有工商税务部门 借助交通征稽部门的缴费柜台合署办公的。形成了给钱就配合，不给钱就不配合的工作惯例， 一旦经费短缺，工作自然受损，规费自然流失，且因把关不严，配合费用多少，管理部门之间 也存在互不满意现象。人民群众也误认为是乱收费或越权收费。 以上几方面的问题存在，人民群众不理解，管理部门也不理解，损害了人民群众的利益，影 响了政府的形象。 二、我国现行道路交通管理体制与西方先进国家的管理体制之对比分析 我国道路交通管理体制现状是：由公安机关负责统一管理全国城乡道路交通安全管理，车辆及 驾驶员业务管理；道路规划、道路建设、路政管理、运政管理、征稽管理等职责属于交通部门； 农机部门享有拖拉机、农用车的“委托”管理权，从 1986 年执行至今。其它部门如工商、税务、 城建等部门只管理其某一部分。 公安部门的主要职责历来是维护社会安定，保证人民生命财产安全，近年来刑事案件多发的 原因之一是警力不足。而公安部门将相当一部分警力用于交通管理，相对削弱了治安管理。车 辆及驾驶员业务管理，诸如车辆入户、年审、驾驶员考试、安全教育、交通事故处理等均属行 政管理或机械工程、交通工程技术范畴由技术员、工程师具体操作管理即可，这种业务不存在 打砸抢，无需“保护” ，不需要专门的公安干警去管理。因此公安部门管理车辆及驾驶员业务犹 如“荒了自家的田，种了别人的地。 ”应当明确公安部门的职责。 交通部门主要管理职责是交通征稽、运政管理、路政管理其管理对象无疑是车辆。如交通征 稽要征收交通规费，无法对车辆实施管理，则等于如无本之木，无源之水。事实上交通征稽失 去了对车辆业务的管理，要征收规费真是困难重重：一是没有管理权力与手段，不能在车辆业 务环节查堵漏费；二是不能掌握详尽车辆资料，无法进行科学的征费预测分析；三是不能统筹 管理。公安部门因征费并非其职责，往往车辆转籍、过户、年检等环节中不予把关，造成不缴 费车辆蒙混过关，在日常交通执勤时，对于未缴公路养路费车辆，公安交警也不予管理，致使 国家交通规费流失。而交通征稽部门由于无权管理车辆，对漏费车辆只能在有限路段靠单一原 始的上路稽查手段进行，这远远不能杜绝多种渠道造成的车辆漏费现象。 路政管理中，对于损坏公路设施及运政管理中的问题也类同交通征稽所存在的问题一样，有 心无力。往往道路损坏、公路设施破坏因无权管理车辆得不到应有赔偿，可见公安部门应当退 出业务管理的“怪圈” ，做好维护社会治安的本职工作为宜。交通部门则应涉足道路交通管理， 实现全方位的综合交通管理，方可理顺复杂的矛盾与关系。 与西方先进国家道路管理体制相比较看，我国现行的道路交通管理体制应予改革。美国在国 家一级设有交通部，各州有交通厅（以及车辆管理局） ，各市县设有交通局。交通部门的主要职 责是：运输基础设施规划、产业政策、市场准入、运输行业管理、公路设施管理、交通安全、 车辆管理（包括新车认证、车辆注册、发牌发证、车辆检测） ，驾驶员管理（包括驾驶员考试、 驾驶标准、驾照发放） 、驾培行业管理、交通监控、交通信号、道路标志线管理。警察部门参与 协作主要体现在三个方面：首先，美国的警察部门不参与制定道路交通管理法规，是纯粹的现 场执法部门。其次，交通运输部门与车辆管理部门的车辆管理、驾驶员管理以及相关的行政执 法，离不开警察部门的协助。三是交通部门负责建设、管理信息系统并有接口提供给警察部门 使用，这是警察参与道路交通管理的重要条件。英国现行的交通管理主要职责主要由英国环境、 运输和地方事务部（即运输部）负责。在近年来的政府行政改革中，英国普遍实行了“大部制” 机构模式，将业务相近或相关性强的的部门尽可能进行合并，以利于部门之间的协调和政府资 源的有效利用。运输部即是以前的环境保护、交通运输管理以及地方事务三个部合并组成的。 德国道路交通管理体制与英国的“大部制”改革类似，德国将原来的联邦运输部与联邦土地规划 和建设部、联邦房屋部合并为运输部，主要职责是管理全国整个运输行业。综合西方先进国家 交通管理体制的共性特点：一是道路交通管理在本质上是一项综合管理，这种本质要求国家把 设计交通管理的各项职责总体划定，总体协调；二是道路交通管理由交通部（或运输部）负责， 这是科学的划分职责，警察只负责道路交通安全方面的执法。三是随着计算机自动控制系统的 不断发展和完善，公路管理部门对道路交通管理参与程度愈来愈深。公路管理部门依靠科技优 势，承担了大量交通技术设施、交通流量控制、交通状况预测等工作，这些都必须靠交通部门 才能做到，同时警察参与交通管理的作用愈来愈弱。四是行政法制体系完善，分工合理，执法 程序规范，降低了政府的管理成本。 从以上分析看出，我国现行的道路交通管理体制弊端重重，亟待改革，西方先进国家成熟的 管理体制和模式，给了我们很好的启示，有极强的参考价值。 三、建立统一的道路交通管理体制 伴随着车辆的持续不断增加，车速的不断提高，道路的不断拥挤，交通事故的重要诱发因素 已从“人的行为” 这个单一要素发展为“ 人、车辆、道路、环境” 等多种要素。这客观上对道路交 通安全管理的方法与手段提出了更高的要求。为适应这一变化，必须改变原来的道路交通安全 观念，采取新的管理方式。 首先完璧归赵。1986 年以前，车辆业务管理、驾驶员业务管理和交通安全管理属交通部门， 1987 年划归公安部门。10 余年的交通管理实践证明，公安部门管理交通弊大于利。将应属交通 管理部门管理的现由公安部门管理的纯技术业务性质车辆和驾驶员管理业务以及交通安全管理 三项职责划归交通行政部门，公安部门依法维护交通秩序纠正违章，实施行政处罚，着力维护 社会治安，保护人民生命财产安全，协助交通部门实施交通强制管理，不参与车辆业务管理与 驾驶员业务管理，发挥其应发挥的职能。 其次，设立科学的、统一的、规范的专门道路交通管理机构。撤消合并现有的交通管理相关 机构，国家交通部设道路交通管理局，各省、自治区、直辖市，二级市设立道路交通管理局或 综合执法局（二级局或一级局） ，人财物隶属省交通厅或独立，省道路交通管理局下设：车辆及 驾驶员管理处，运输管理处，路政管理处，交通规费征收管理处，航运管理处，交通信息处等； 各地市设立道路交通管理局和相应科室，县设道路交通管理所，从上到下垂直管理。道路交通 管理局的主要职责是：运输管理、征收交通规费（包括公路养路费、货运附加费、运输管理费、 客运附加费、通行费以上费用可以合并）代征工商管理费、车辆购置附加税、车辆及驾驶员业 务管理、交通安全管理（安全教育、事故处理等）路政设施管理、交通监控、交通信号、道路 标志管理等。 第三、改革不要拘泥于现行的法律法规。现行的法律法规是在现行的管理体制上制定的，修 修补补，成不了大器，要大刀阔斧地实施体制改革，法律是国家和人民意志的体现，法律法规 是可以重新制定和修改的。要以法制的手段解决体制的冲突。公安、交通、农机等部门发生冲 突的一个直接原因就是政出多门，法规“打架”。从良好的初衷出发，政府为各部门设定了行政 权力的边界，交通部门负责公路的建、养、管、征，公安部门负责交通安全。各方各司其职、 各尽其责，路上倒也平安无事，问题是路和车之间，车和人之间，有许多事儿没法划清边界 这就为政出多门提供了可能，我国的现行立法体制和立法程序又把这种可能变为现实。因为 我国的许多行政法规、规章都是由政府各部门负责起草的，在起草过程中各部门尽可能多地考 虑自己部门的利益。在前面公安、交通部门争夺“施救权”中，公安部门的依据是道路交通事 故处理办法和道路交通事故处理程序规定 ，交通部门依据的是公路法 、 公路管理条例 。因此，应尽快建立立法审查机制，对违反立法法的法律法规进行彻底清理，防止执法中 的互相推诿或争先恐后的局面。 第四、合并税费种类。可将公路养路费、货运附加费、客运附加费、车辆购置税、建勤费等 多种税费合而为一，统一征收一种交通规费，所征各种费用按比例分配，如公路养路费占百分 之几，运输管理费占百分之几等进行分割。 通过以上改革后有以下好处，一是管理机构减少，原来的交通征稽、公安交警、车管、运政、 路政统统不存在了，只有一家交通管理部门，车主无需到处奔波，办了这家手续又去找另外一 家办手续；只需在一个部门办理一两种手续就可以了。节省了时间，减少了麻烦，也降低了办 事成本，提高了办事效率。交通管理部门也可利用综合的交通管理手段减少交通规费流失，利 用