我国目前城市社区管理模式存在的问题

我国目前城市社区管理模式存在的问题 摘 要：通过社区建设,我国以街道管理体制为主的现行社区 管理体制在一定程度上强化了政府对公民的治理职能，城市基层 政权和群众自治组织建设得到加强,社区服务设施大为改善，社区 管理水平有了较大提高。但就总体而言，在社会转型过程中的这 种模式尚存在许多问题，影响了社区功能的充分发挥。 关键词：城市社区；社区管理；管理模式 一、社区组织结构不合理 城市基层社区的组织构架由相互联系的区、街、居三级组织构 成。其中区政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是区政 府的派出机构.居民委员会是街道办事处指导下的基层群众自治组 织。这种形成于 19 世纪 50 年代前期的组织体制是我国城市基层 社区组织建设的一大创举，然而这种组织结构具有明显的不合理 性。首先是街、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区、 街道三级管理层次上，机构设置与权限呈”倒金字塔”型，大大 降低了街道办事处的工作效率，使街道辖区内的不少单位对街道 办事处布置的社区性工作推脱、敷衍，相当一部分居民群众明显 轻视街道、居委会组织。其次是社会团体和中介性社会组织发育 不足。在我国城市基层社区，除了街道办事处和居委会以外，其 他社会团体和中介性社会组织不仅数量有限，而且缺乏独立性。 比如，在许多居民小区，不管是社区服务志愿者协会、计划生育 协会，还是老年人协会的主要工作，大多由居委会干部兼任。一 些企事业单位，虽然同属一个社区，但由于各自隶属于不同行业 和系统，由其上级主管行政部门管理，横向之间不发生联系，形 成一种“条块分割”的局面。 二、社区管理职能不明确 首先是社区内条块分离，职责不清。随着社区的发展，政府职 能部门的延伸机构不断进驻社区，但缺乏一个权威性的社区事务 管理机构，对社区事务实施全面监督、指导。导致社区去牵头开 展与居民密切相关的卫生、服务、治安等工作，而职能部门仅是 参与、协助。本来是社区去督促、检查职能部门的工作，却变成 了职能部门来检查、监督社区；其次是街道办事处在社区管理中 的职能不明确。街道办事处原本只履行一部分行政职能，但在社 区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道 办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政 管理、社区管理与服务的综合性机构。市、区的各专业管理部门 也存在职能混淆的情况，他们还往往各自为政，工作布置繁杂和 重复交叉，使街道难于应付。街道在难以承受如此之多的社会管 理事务的情况下，往往把自己的部分职能转移到受其“指导”的 居民委员会身上，久而久之，原本作为一种群众自治性组织的居 民委员会，在承担了一部分行政职能后，与街道办事处之间实际 上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治管理功能 却日益萎缩。这一方面使街道应当发挥的综合管理功能得不到很 好发挥，加大了管理成本，降低了管理效能；另一方面，使社区 其他组织的职能错位和扭曲，社会性组织作为一个相对独立的实 体丧失了独立意识和活动能力。简言之，就管理的协调性而言， 城市基层社区内没有形成系统的、职能明确的管理体制。 三、社区服务体系尚不健全 当前，社区服务的体系尚不健全，服务功能尚不完善。在社区 内部完善社区运行管理机制、社区干部达到职业化、专业化水平 等方面还需要一个渐进的过程，使得社区服务功能尚未完善，社 区干部管理水平与工作能力都需要进一步提高。一些问题也渐渐 暴露出来，如社区低保工作还没有完全做到“应保尽保” 、 “不应 保必不保” ，安置下岗失业人员工作抓得不实，提供就业信息却不 关心是否真正就业；社区公益性岗位没有使真正符合条件的人上 岗；除了在重大事件如“非典期间”外，一般情况下对于租房户、 流动人口还没有做到登记清、情况明；一些社区中居民参与社区 建设的制度流于形式；社区调解乏力等等。就全国社区服务发展 现状而言，不少地方对社区服务的发展方向、规模、速度缺乏宏 观把握，社区中介组织和民间组织发展缓慢；社区服务资源尚未 有效整合，条块分割问题比较突出；服务内容多为福利性、事业 性服务，而且项目比较单一，服务范围有限，服务水平和服务质 量也不高。 四、社区居民参与机制不完善 社区居民参与不足是一个全国性的问题。其主要原因在于政府、 社区、居民三者对社区治理的理解和要求不同：政府基于为整个 城市发展服务的目的及政绩考虑，希望推进社区治理，但这与社 区居民的具体要求并不能总是完全吻合；社区机构由于并不是真 正的居民自治组织，因而很难保证切实为居民着想，社区治理的 推进往往在很大程度上是基于上级压力、干部政绩及自身利益的 考虑；居民接受社区治理的直接动力在于“发展经济、促进民主 参与、改善社区居民生活、提高居民生活水平是社区发展的核心” ， 这一点与政府和社区的目标之间有一定距离。这种状况的存在使 得三种力量中最弱的一方居民常常处于被动位置上，因而出 现居民参与不足的现象也就不足为奇了。 五、社区管理目标设定不科学 社区管理的工作目标是社区发展、人的发展以及城市化、文化 与教育水准的提高等。而过去我国城市社区工作却把社区发展等 同于经济发展来规划，过分注重社区物质与设施的建设，特别是 街道经济的发展。许多组织的社区服务工作，都带有扶助经济的 性质，而忽略了社区的精神文明建设，忽略了人的建设。一方面， 社区内管理人员整体素质偏低，社区内人力资源的开发不够。街 道办事处的人员编制、财政能力和干部素质都难以与所要承担的 职能匹配，而居委会干部的年龄老化和学历、能力、效率问题更 为突出。社区组织力量比较薄弱，办事处、居委会还缺少年富力 强，文化层次高，懂得现代社区管理，熟悉市场经济条件下的基 层政权运作与广大居民之间互动规律的干部；相反，干部年龄老 化，专业、文化知识结构不合理、业务素质不高相当突出，在很 大程度上也制约着社区管理和服务作用的发挥。另一方面，社区 居民的自助、互助和自治不够，社区的凝聚力不够。社区居民对 社区的认同感、归属感、参与感不强，自然无法实现对社区发展 的支持、协助与合作。这样的后果是居民几乎不参与社区的活动。 居委会的选举，虽然有法律明文规定，但由于可以实行居民代表 选举，许多地方都把居民代表选举居委会作为普遍通行的制度。 这样，组织选举者可以随意确定居民代表因而省掉许多麻烦，选 举有时成了走过场，居民对居委会缺乏认同。 六、社区服务资金匮乏 社区服务的正常开展，有赖于服务资源的供给和利用。我国正 处于现代化发展阶段，在社区服务事业的发展进程中，资金短缺 的矛盾显得尤其突出。在我国，社区服务资金的供给渠道主要来 源于三个方面：一是政府的资金投入，二是各种社会捐助，三是 社区服务部分项目收入的再投入。 社区服务的内容相当大的部分属于社会保障和社会福利的体系， 属于政府的责任范围，因此，政府的投入是社区服务的重要资金 来源。但我国政府投入在整个社区服务资金供给中的比重偏低。 国家资助社区服务的经费十分有限，大多数经费都来自社会力量。 现阶段社区服务的社会化需要大量的资金，在国家尚无很大财力 的情况下，如何筹措资金是当前社区服务在市场经济条件下面临 的重大问题。 七、社区建设发展不平衡 社区服务的发展不平衡，大城市发展较好，中小城市重视不够， 集镇或农村的社区服务非常薄弱。以最能体现社区服务发展水平 的指标“社区服务综合指数”(由“社区服务覆盖率”和“每百万 城镇人口拥有社区服务设施数”加权平均所得)的数据来观察目前 发展状况较好的城市在 70 分左右，而一些落后的城市则在 30 分 以下。在一些中小城镇，这一指标甚至几乎为零。这种状况的存 在，是有多方面原因的，一是不同地区的党政领导对社区建设的 认识程度和重视程度有高有低；二是不同地区的政府财政对社区 建设的投入力度差别很大，由此致使不同地方乃至同一城市、同 一城区的不同社区的硬件设施、居委会待遇也有明显差距。例如， 河南省郑州市居委会主任的工资待遇大约在每月 850 元左右，但 相距只有半小时车程的开封市居委会主任的月补贴仅为 200-300 元，而当地的最低工资标准为每月 300 元；又如，在长沙市芙蓉 区，由政府财政拨款的社区工作经费已经增至每个社区平均全年 19.6 万元，但在该市其他城区，只有 6 万多元。同样是在芙蓉区， 尽管社区办公活动用房平均达到了 350 平方米，但是，地处老城 区的一部分社区的办公活动用房还不足 100 平方米，而且解决的 难度较大，主要是难以列入城市用地规划。 八、社区硬件和软件难以适应工作需要 目前，全国的社区组织工作用房和居民公益性服务设施的状况 依然不甚理想，尚有 18%的社区无工作用房，还有 18%的社区工作 用房面积不足 50 平方米，居民开展公益性活动没有场所，没有配 套的生活服务设施，基础设施的匮乏已成为制约社区管理和服务 的瓶颈。基础建设、配套设施、经费保障、社区工作者队伍现状 等硬件和软件难以适应工作要求。社区工作者队伍中，老龄化现 象比较普遍、专业化程度不高，月工资（补贴）平均水平较低， 也是一个突出问题，并直接影响和制约了社区的发展。硬件设施 和人员待遇的差别自然会影响社区建设的水平。凡是那些硬件设 施较好，工作人员收入待遇较高的社区，社区服务内容就比较丰 富，成效就比较突出。反之，在那些硬件设施较差，工作人员收 入待遇较低的社区，社区工作内容则相对比较单一，成效也不明 显。 总之，旧有城市社区管理体制模式存在的上述缺陷，与城市社 会转轨变型的趋势以及社区建设模式创新的要求格格不入，必须 进行改革。