关于村委会直选若干问题的思考

关于村委会直选若干问题的思考 班次：安庆市“十一五”第六期中青年干部培训班 作者：储 刚 指导老师： 完稿日期：2010 年 11 月 5 日 2 关于村委会直选若干问题的思考 摘要: 村委会直选已经在我国广大的农村地区普遍实行，在许 多地方也取得了很大的成效。村委会直选作为一种崭新的民主选举 形式,是农村民主政治建设的一大进步。但是, 自推行村委会直选 制度以来, 一些地方实行村委会直选后也出现了一些较为普遍的新 问题，如准确选人难保证、宗族势力干扰难控制、两委关系难协调、 后备村干部难培养等等，这些问题关系到民主自治制度能否顺利推 进、关系到农村的发展稳定。本文通过分析这些问题产生的原因， 有针对性地提出了解决这些问题的对策，以期能使基层民主政治得 到更好的发展，社会主义新农村建设能更顺利推进。 关键词: 村委会直选 问题 对策 一、 村委会直选的实践与成效 据统计，自 1998 年 11 月村民委员会组织法正式颁布实施以来，全 国 95%以上的村委会依法实行了直接选举。通过直选主要取得了以下几个方 面的成效：一是强化了村民的民主法制意识，推进了农村基层民主政治建设。 在村委会选举活动中，农民群众自己推选选举委员会，自己提名确定候选人， 自己组织竞选演讲，自己到现场参加投票，自己监督评议村干部。在一次次 的民主实践中，广大选民对直选的公正规范性和严肃神圣感有了亲身的经历 和体验，民主和法律意识有了明显增强，参选积极性普遍提高。由此可见， 村委会直接选举是我们党扩大农村基层民主，带领亿万农民建设有中国特色 社会主义民主政治的伟大创造，是建设我国农村政治文明的重要举措。二是 拓宽了选贤任能的渠道。直选既是一种民意的量化表达机制，也是一种优胜 3 劣汰的精英选择机制。直选不仅使许多有才能的人看到了希望，增强了信心， 而且也为优秀人才提供了展示才能的舞台和机会，一批年富力强、有文化、 懂管理、受到群众拥护的农村“小能人”从直选中脱颖而出，成为农村经济 社会发展的带头人，为促进农村各项事业发展进步提供了重要的人才支撑。 三是化解了干群之间的矛盾，密切了党群干群关系，促进了农村社会稳定。 村委会选举的制度化、规范化、程序化，有力促进了村级工作规范化；通过 直选，让村民自己决定信得过的人来管理村务，能有效化解干群之间的矛盾， 促进农村和谐稳定。 二、村委会直选存在的问题及原因分析 虽然村委会直选促进了村民自治、民主管理，加快了我国农村基层的民 主政治进程，使一大批农村群众信得过的优秀人才被选进村干部队伍，推动 了农村经济社会的发展，对新农村建设产生了深远影响，但同时，村委会直 选作为一项新的制度实施，使村级运行体制发生了深刻变化，村民自治的民 主政治架构改变了原有的组织形式、权力结构与工作方式，因此出现了一些 新情况、新问题。据查相关资料显示，有些问题不仅仅是在某个农村或某个 县区出现，而是带有普遍性。如何正确处理好村委直选带来的问题，是农村 基层组织建设中一个急需研究和解决的课题。 （一）基层党组织对村委会换届选举工作的领导力逐渐弱化。中华人 民共和国村民委员会组织法规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照 中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使 职权。”这就要求基层党组织在村委会换届选举中也应当发挥领导作用。但 是村民委员会组织法同时又规定：“村民委员会的选举，由村民选举委 员会主持。”“村民委员会的主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。 任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”所以从村委 会直选的实际情况看，基层党组织领导作用没有得到体现。因为人们普遍认 4 为：选举工作由村民选举委员会主持，那么党组织就不能插手选举工作。因 此，许多农村基层党组织在换届选举中无从下手，其领导作用自然弱化了。 基层党组织对村委会换届选举工作的领导弱化，会导致一些不良现象的产生： 一是有时难免会造成选人不准。村委直选能够比较充分地体现民意、反映民 情，但由于村民民主和法制意识不强，在推荐候选人和正式选举中容易受他 人干扰，往往不能自主、正确地行使自己的民主权力；由于受自身素质限制， 村民对候选人的综合素质不能准确评价，凭好恶选人使直选工作就带有一定 的盲目性、随意性，选举的结果就可能出现称职的人落选、不称职的人当选 的情况。二是加大了二次选举的机率。由于缺乏基层党组织的有力领导和组 织，对群众推荐的候选人人选缺乏充分的酝酿和讨论，在正式选举中往往会 出现候选人得票未超过半数而另行选举，有时另行选举一直进行到深夜，如 再选不出来，所有的选举工作一切都要从来，既耗费大量的人力、物力和精 力，主持选举工作人员和广大选民也都会滋生厌烦心理，有时难免会草草了 事。三是缺乏对选举工作的有效监督。在村委会选举期间，乡镇党委派出指 导组驻村指导选举工作。但指导组往往只是指导选举工作的程序是否合法、 每个环节是否到位，而对候选人人选和选举的细节往往关注不够，有时也不 便或不能关注，这也使得直选中存在的问题由于掩盖而没有得到及时发现和 有效解决。 （二）宗族势力和区域观念、派系斗争和贿赂选举等不良现象干扰选举 公正。一是宗族势力选“亲官”。在农村，谁的家族大，同宗同姓人口多， 谁的实力就大，这在直选中，表现尤为突出。一方面，有些人想借助宗族亲 缘关系当选；另一方面，一些宗族势力也想推举宗族的人当选代表他们的利 益。二是受区域观念影响选“近”官。这在撤村并村中表现尤为明显，村民 总想选原村的人当村干部，熟人容易办事，路近方便办事。由于撤并的小村 选民少，投票少，小村选不出候选人，出现了小村没有村干部，而党的路线 5 方针政策在小村也难以顺利贯彻落实，不利于开展农村工作问题。这种现象 在我县并村初期也有明显表现，经过近几年来的磨合，加之选上来的村干部 综合素质较高，办事较规范，情况有了明显好转。三是为求致富选“富官”。 有不少群众和领导干部认为，选一个已经致富的经济能人当村级组织带头人， 可以使其带领群众共同致富。也有不少在外面创业致富的人想方便回乡创业 而参与竞选，少数人在竞选时承诺义务为村里修桥筑路、建屋盖房等，对村 民来说极具诱惑力。其中部分富人当选后也确实帮村民走上致富路，但有些 人自己做生意尚可，但领导村级事务能力欠缺，还有少数人出于个人目的参 与竞选，最终会带来隐患。四是派系斗争时有发生，贿赂选举现象苗头显现。 少数村在选举形成帮派，为选举而相互吵闹殴斗，也曾经出现某帮派力举的 人未选上，另一派系放鞭炮“庆祝”的事，这些都严重影响了村级的稳定。 另外，贿赂选举的现象在少数地方不同程度的存在。有些别有用心的人想当 村主任获取不正当利益，通过直接或间接方式以送烟送酒，请客吃饭等不正 当手段拉票竞选。相当一部分村民的民主和法制观念不强，存在“选谁也不 选我，谁上都一样”的思想，受小恩小惠的利诱，谁给好处就选谁。 （三）村“两委”关系难协调。村“两委”关系不协调、村班子不团结 的原因是多方面的，但往往集中于村党组织书记与村委会主任之间。原因主 要有以下几个方面：一是在换届选举中结下怨。有些村书记、村主任在直选 前就拉帮结派，为拉选票诋毁对方，造成矛盾，为日后新一届班子共事埋下 不和谐的因子，在以后的工作中，自然就没有团结协作可言了。二是在争权 夺利中闹矛盾。有些村党支部书记认为自己是领导核心，所以村里的大小事 情都必须由自己说了算，村委只有执行的权力；而村主任却觉自己是大多数 村民选出来的，而且无特殊情况上级组织还无法罢免他，少数有宗族势力支 持的人更是为房头家族、亲戚朋友作保护、谋利益，有恃无恐，双方互不相 6 让，甚至互相拆台。三是少数村干部处事不公道，办事不规范，作风不民主， 爱钻营、谋私利，造成村班子成员有怨气，不团结。 （四）农村年轻优秀人才难留住、难培养，后备村干部队伍建设遇人才 “瓶颈”。村级组织虽处最基层，但作用最重要。有句俚语说：“村里不撑， 乡里不香”。大量事实证明，村级工作搞不好，群众上访、闹事的现象就不 断发生。现今村级虽实行村民自治，但村级工作行政化趋势仍在加剧。村干 部肩负着带领一方村民发展致富、实施村村务管理、承担计生、安全、涉农 事务等行政重任。而村干部的工资待遇普遍较低，尤其是在经济较落后的村， 工作条件差，压力大、报酬低。村干部岗位吸引力不大，许多有本事的年轻 人纷纷外出打工、经商，农村大量有文化的年轻人涌向发达地区和城市，而 急需优秀人才的农村却留不住优秀人才。同时，部分乡镇党委对村后备干部 队伍建设认识上有偏颇，少数乡镇领导干部认为在普遍实行村委会直选的形 势下，培养村级后备干部与村级直选的现实不吻合，培养了也不一定选上， 费力大而成效小，既没有长期规划，也缺少短期打算，放弃了抓发展关键、 抓农村人才的主动权；部分在任村干部出于自身利益考虑，又不愿意花精力 去培养年轻干部；不少群众认为年轻人“嘴上无毛，办事不牢”，不能及早 推选年轻人进入村班子，从而使得很多村村干部年龄偏大，年轻村干部后继 乏人，村后备干部队伍建设遭遇人才“瓶颈”制约。若长此下去，社会主义 新农村建设就难寻优秀带头人。 三、解决问题的对策和措施 （一）强化乡村党组织对村委会换届选举工作的领导。笔者认为，村民 委员会虽然是村民自治组织，村委会的选举由村民直选，由村民选举委员会 主持，但是村委会选举工作作为我们党推进基层民主政治建设、加强农村工 作的一部分，应当置于农村基层党组织的坚强领导之下。基层党组织一方面 要按照宪法和法律，支持保障村民直接行使民主权利；另一方面决不能对村 7 委会换届选举放任自流，必须要加强领导。乡镇党组织特别是在候选人产生 环节要把好“关口”，通过制定相关细则，如加入理论知识测试、组织公开 竞职演讲，必要时可增加考察环节等，确保候选人的综合素质；建立村委会 候选人资格审查制度，重点审查候选人在道德品质、遵纪守法、社会影响等 方面的表现情况。要进一步强化村党支部对村委会换届选举的领导作用，如 我县实行“两推直选”（党员推荐、群众推荐，直接选举）村党组织书记的 做法，就取得到了较好的成效，这种做法可以借鉴到村委会选举工作中。同 时，候选人资格审查工作由村民选举委员会和村党支部共同把关，凡在道德 品质、遵纪守法、社会形象等方面有不良表现、社会影响恶劣的，一律取消 候选人资格，报乡镇政府备案，以保证农村民主选举政治建设在党的领导下 健康顺利地发展。 （二）加大宣传和教育力度，进一步增强村民的民主和法制意识，树立 正确的选举观念。要加强社会主义民主宣传教育，不断提高村民的民主素质。 要把社会主义民主宣传教育工作作为一项长期任务来抓。现今，农村村民的 民主观念还较落后，社会主义民主的实现与完善需要一个长期的过程，因些 不能靠搞换届选举时挂几条横幅、贴几张标语来增强村民的民主意识，只能 通过踏踏实实、坚持不懈的努力，通过建设性的工作逐步创造条件去实现。 要把宣传教育工作贯穿于换届选举的全过程。坚持宣传教育工作的针对性、 广泛性、多样性，激发人民群众参与管理国家事务、参加民主选举的政治热 情，使村民能自觉破除宗族、区域等错误观念，自觉抵制拉票贿等不正当行 为，独立行使民主权力，保障换届选举始终沿着法制的轨道有序进行。 （三）针对影响选举公正、拉票贿选等不正当行为，制定相应的法律法 规，采取制约措施。在村委会直选中出现的一些新情况和新问题，显露出有 关法规的不健全或在执行中出一些不够完善的地方。最明显的是关于处置性 的规定太原则，操作性不强，显得刚性不足。建议要尽快出台村民委员会 8 选举法，清晰界定贿选、拉票等违法行为，明确处罚措施，使有关部门监 督查处有据、打击有力，尽量避免动机目的不正的候选人当选村干部，着力 打造风清气正的换届环境。 （四）提倡村党组织书记和村委会主任“一人兼”，制定完善村“两委” 工作规则，协调“两委”关系。为了加强党对农村工作的领导，理顺党支部 与村委会之间的协调关系，应当加强党对村民自治的领导。提倡并大力推行 村党支部书记和村委会主任“一人兼”做法。例如，岳西县在村“两委”换 届中，大力推行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”做法，有效避免了村 “两委”班子的摩擦，提高了班子战斗力。目前全县 182 个行政村，有 70% 的村实现了“一人兼”。同时，该县制定出比较完善的村“两委”工作规则， 成立村务监督小组，推行“四议两公开”工作法，建立起一套行之有效的监 督机制和“阳光”规范工作机制，最大程度上对“一肩挑”的村级负责人实 行监督，规范权力运行。事实证明，成功实现“一肩挑”的村，村班子成员 之间的关系相对和谐稳定，村级各项事业发展也较顺利。 （五）加强村级后备干部队伍建设，优化村班子结构。面对新的形势和 加快发展的任务，要着眼于农村发展和稳定的大局，从确保党在农村的各项 事业后继有人的战略高度出发，努力造就一支素质优良、数量充足的村级后 备干部队伍。一要落实工作责任。明确乡镇党委书记是直接责任人，村党组 织书记是具体责任人，切实把这项工作抓紧抓好。二要制定培养规划。乡镇 党委要按照村干部一职一备的要求和年轻干部“四化”标准，把后备干部队 伍建设作为“三级联创”活动的重要内容列入党建工作规划，有部署、有检 查、有落实。三要从吸引、培养、选用等环节完善工作措施，保证农村优秀 人才能留得住、培养好、选得上。建立完善村干部报酬保障机制，增强村干 部岗位吸引力，留住农村人才；大力实施农村党员、干部“素质提升”工程， 重点加强对村后备干部的培养；实行村级后备干部选聘制度，着力改善村班 9