关于浦东新区对外来流动人口综合管理的研究

关于浦东新区对外来流动人口综合管理的研究 摘 要:上海市是流动人口比较多的城市之一，根据第六次人口普查数据显示，上海登记 在册的人口总数达到 2300 万人，其中包括流动人口 900 多万人。在城市化进程中的上海 市浦东新区，人口综合管理工作是城市管理的一项最基础的工作，如何加强城市流动人口 的综合管理，发挥城市流动人口的巨大潜力成为全社会关注的焦点。一直以来，浦东新区 外来流动人口的许多权益得不到保障，政府对外来流动人口的管理模式仍然存在思想上不 够重视；管理格局条块化，忽视基层民主利益，政府在管理中的职能定位与法制不够健全 等问题。由于以上矛盾导致了近年来浦东新区在外来流动人口综合管理工作效能不明显， 产生了一些影响经济社会发展和城市化进程的负面效应。本文拟对浦东新区外来流动人口 的管理现状、存在的问题及内在原因进行分析，理清政府自身职能范围，明确管理的必要 性，完善对外来人口综合管理的对策建议。 关键词：浦东新区 外来流动人口 综合管理 人口综合管理 目 录 一、加强浦东新区外来流动人口管理的必要性 .1 （一）外来流动人口的快速增长加大了城市服务和管理难度 .1 （二） 、外来流动人口无序的控制力给城市的治安造成较大的压力 1 （三） 、外来流动人口的增加给浦东新区计划生育带来的新课题 1 二、浦东新区外来流动人口管理面临的挑战 .1 （一）工资低、工作时间长 .2 （二）经济收入低、生活条件差 .2 （三）应有的合法权益得不到保障 .2 （四）情绪多激进，很难融入城市社会 .2 三、目前浦东新区外来流动人口管理的措施 .2 （一） 、专设外来流动人员管理机构，各部门齐抓共管 2 （二） 、明确政府自身职责，创新管理模式 3 （三） 、结合教育与管理工作，提高外来流动人员的社会保障 3 四、浦东新区外来流动人员管理中的问题 .3 （一） 、管理人员思想认识上欠缺重视，管理弱化现象明显 3 （二） 、管理机制采用条块格局，不利于统一管理 3 （三） 、管理信息化程度仍低，信息更新不及时 4 （四） 、法律体制构建不完善，容易滋生不公平感 4 五、完善外来流动人口综合管理的对策建议 .4 （一） 、加强管理人员思想认识培养，强化管理体制建设 4 （二） 、改革管理机制，加强各部门统一管理 4 （三） 、组织建设信息化工作网络，及时更新信息 5 （四） 、建立健全保障监管体制建设，加强公平性建设。 5 五、小结 .5 参考文献 .6 2 外来流动人口的出现改变了原有的社会秩序和习惯，使城市的交通、治安、住房和就 业等压力都急剧加大。与此同时这些流动人口的自身社会保障和权力也得不到保障，他们 的生活质量引起了社会各界的关注。可以说，流动人口管理问题解决得好，就能够不断为 经济社会注入极大活力，既能成为流入地发展的合力，也能引领流出地前行的动力。反之， 则极有可能演变成社会的巨大压力。所以加强城市流动人口的综合管理，有利于保持社会 稳定，促进城市经济和社会的发展。 一、加强浦东新区外来流动人口管理的必要性 （一）外来流动人口的快速增长加大了城市服务和管理难度 目前，浦东新区近一半的外来人员工作于各类产业，其中第三产业占到外来人口就业 比例的 32.77%。浦东有部分地区处于城郊结合部，而城郊结合部由于相对便宜的房租聚集 了许多流动人口在此居住。浦东共有 23 个街道/镇。外来人口最多的前五名是三林镇、川 沙镇、北蔡镇、张江镇和金桥镇合计达 685925 人，占外来人口总数 50.32%。环境脏乱不 堪，加大了城市服务和管理的难度，对浦东整体上造成了很大影响。随着浦东新区的外来 流动人口增加，城市公交、卫生、教育、税务、工商等都面临着较大的压力。外来流动人 口的增长和消费水平的提高，也使得消耗资源的速度大大超过了人口增长速度，生产和生 活垃圾也随之大量增加，使得自然环境超负荷运载。 （二） 、外来流动人口无序的控制力给城市的治安造成较大的压力 总体而言，浦东的新区的流动人口中大多数人只能依靠其自身人力资本的低竞争力获 得工作，由于受其流动人口身份的限制，盲目无序的人口流动给浦东新区的社会稳定造成 了不利的因素。外来流动人口在催动浦东新区社会经济发展的同时，也造成了城市犯罪率 的上升。据了解，近些年浦东新区发生的盗窃、抢劫案件都与流动人口有关；由于流动人 口的自身素质相对较差，普遍从事强度大、待遇差的低层次职业，在谋求生存的驱动下， 往往采取非法手段获取金钱和物质收入。流动人口的违法犯罪问题已成为影响社会秩序和 社会治安稳定的重要因素。 （三） 、外来流动人口的增加给浦东新区计划生育带来的新课题 外来流动人口的复杂结构时刻冲击的浦东新区计划生育政策管理上的盲点和死角，以 浦东新区现有的经济处罚手段和计划生育管理体制对外来流动人口的计划生育难以奏效， 使得浦东新区的计划生育管理显得捉襟见肘大量的外来人口为流动人口登记、婚育证明查 验、计划生育实施合同签订及信息通报等工作的开展提出了更高的要求。 由于部分城乡结合部房屋出租户管理混乱，难以对租住户内违法生育的外来流动人口 实行联合执法；公安、工商、劳动等部门对流动人员暂住证、个体工商户和私营企业劳务 用工手续的检查核准十分困难，流动人口信息来源的动态管理难以贯彻实施，流动人口计 划生育的管理服务工作面临很大挑战。 二、浦东新区外来流动人口管理面临的挑战 根据最新一期的浦东新区外来流动人口调查报告显示，浦东新区外来流动人口是 一个有活力和巨大能量的人口群体。以青壮年为主体，大部分都具有一定的文化知识和技 术技能，且政治素质比较好。他们是农村人口中的佼佼者，在文化、思想、身体等方面的 素质与城市居民相差不多。他们从小生活在艰苦的环境中，所以他们吃苦耐劳，他们中的 很多人还走南闯北，具有丰富的社会经验，这一点是城市居民所没有的。他们生机勃勃， 活跃在浦东新区各个领域，并且为浦东新区的建设作出了巨大的贡献。外来流动人口是是 浦东经济、社会发展的重要劳动力资源。目前浦东新区外来流动人口的工作、生活、思想 基本稳定，能与上海居民和睦相处，大多数人心态表现正常。但他们也面临着巨大的挑战。 （一）工资低、工作时间长 对浦东新区外来人员就业行业进行调查发现，从事制造业的外来人员所占比例最大， 接近 49.3%；其次就是批发和零售业，约占 15.7%；有 7.9%左右的外来人员从事建筑行业。 .对他们的周工作时间进行调查发现，有 56.7%的外来人员周工作时间超过 50 个小时。外 来工作人员的工作总体上还是以制药业为主。这些行业主要从事体力劳动，工作时间长， 工资低，长期处在机器和有害物质的工厂中，对身体危害极大。 （二）经济收入低、生活条件差 外来工作人员的经济收入一般较低，他们除了自己的日常起居，一般还有抚养子女和 老人的负担，所以他们的生活一般都会过的很拮据。他们通常都居住在集体宿舍或条件简 陋的出租屋里。这些地方的生活和卫生条件都很差。加上流动人口的营养、卫生保健知识 不健全，常常容易引发传染病和流行性疾病。 （三）应有的合法权益得不到保障 现在浦东新区的的户籍制度相当严格，使得外来流动人口进入城市后，没有正式的身 份，他们的住房、子女教育、医疗卫生、社会保障等方面的合法权益都得不到应有的保障。 （四）情绪多激进，很难融入城市社会 外来流动人员的文化程度很专业技能普遍低于城市人口，所以他们主要从事一般城市 居民不远从事的工资低、工作时间长且危害度大的工作，他们一般都生活在城市的边缘。 社会背景和生活环境会使外来流动人员的自身缺乏道德约束，很难与别人建立信任和尊重。 这些因素都导致了外来流动人员经济和精神方面的双重压力。使得他们思想情绪过于激进， 很难融入社会，有时会做出危害社会的行为。 三、目前浦东新区外来流动人口管理的措施 （一） 、专设外来流动人员管理机构，各部门齐抓共管 浦东新区组建了针对外来流动人口的管理机构，成立外来人口管理领导小组。主要有 政府部门统一指导，由下设的公安、劳动、民政、城市建设、计划生育等部门协助管理工 作。这些主要的执行部门设立外来人口管理办公室，通常情况下将办公室设在公安局。外 来人员管理办公室的人员主要是公安干警、治安管理员和基层调查监管人员。这些人员平 常工作在一线，方便了解外来工作人员的具体情况。 同时贯彻“政府主导，公安指导，社区实施”的原则，由各镇人口办、基层派出所、 居（村）委干部齐抓共管，采取跟踪管理措施，掌握流动人员的详细地址；二是梳理流动 人口管理系统。将每年的进出流动人口做好分类管理，可以利用计算机网路系统对流动人 口进行统一分类管理，这样既有利于系统数据的整理，也使以后的查找工作能方便快捷的 展开。 4 （二） 、明确政府自身职责，创新管理模式 到目前为止，浦东新区大部分基层管理机构还是采用传统的户籍型、防范式的管理模 式，对户口和人口分开进行管理，这种户籍管理模式是建立在而原户籍的基础上的。所谓 二元户籍就是把户口分为农业户口和非农业户口两类，管理部门对外来流动人口的管理实 行分割管理。 但是考虑到浦东现实的人口结构特点，一些社区已经看到了二元户籍管理的弊端，容 易造成外来流动人口的不公正对待，引发更深层次的社会矛盾，管理也不够全面。由此， 张江镇实行了“以房管人”的新举措，从源头上抓起，以居住地为标准，建立房屋（人口） 基础信息采集系统，把常住人口、流动人口、社区矫正人员、刑释解教人员等作为服务管 理对象，以各网格和社区为单位，把楼院实有住户、实有人口的基本信息及服务管理模式 全部录入信息库，确保各类位人口信息的及时性、准确性和完整性。 高桥镇还创新了全新的管理模式，由镇政府、外来流动人口当地的劳动服务公司和非 政府组织共同组建了“来沪务工人员人民调节委员会” 。高桥镇政府的此项创新模式旨在 使当地外来人员能够融入高桥，让他们有归属感、安全感、认同感。政府则在调节委员会 中扮演着监督者的角色。这是对外来流动人员的一种全新管理模式。 （三） 、结合教育与管理工作，提高外来流动人员的社会保障 针对外来流动人口成份复杂、文化素质低的特点，庆南居委把教育渗透到各项管理工 作中，把教育与管理向基层延伸，向家庭延伸。做好外来流动人口思想政治工作的同时， 对外来流动人员进行专业技能的培训，这样不仅有利于外来流动人口的就业，还有利于他 们对社会生活的希望，可以更好地融入城市生活，对社会的安定发展也起到至关重要的作 用。 浦东新区针对外来流动人员较低社会保障的现状，联合劳动、医疗卫生、教育等多个 部门对外来流动人员的社会保障进行提高。例如：建设民工公寓，解决外来流动人口的住 房困难；定期组织外来流动人员体检，并建立医疗卫生档案，定期了解外来流动人员的医 疗卫生和疾病防治方面的情况；建立计划生育统一档案，解决流动人口子女的教育问题， 并将外来流动人员子女的教育纳入年度政府工作重点中，将具备条件的中小学校向外来流 动人员开放，并设立专门的财政基金资助外来流动人员子女的教育。已经取得了很大的成 效。 四、浦东新区外来流动人员管理中的问题 （一） 、管理人员思想认识上欠缺重视，管理弱化现象明显 浦东新区外来人口管理中存在着工作思路不对的问题，部分管理人员在思想上没有引 起足够的重视，有些管理人员存在害怕工作量大的畏惧心理和消极应付心理，没有将对外 来流动人员的社会保障落到实处。 据资料显示，浦东新区某镇的居（村）委有几十个，由于缺乏流动人口管理的专职人 员，只能配一名协管员来应付，没有时间和精力下去走访、调查，掌握第一手情况。由于 其素质参差不一，思想上难以达到要求，导致流动人口管理工作的弱化。 （二） 、管理机制采用条块格局，不利于统一管理 现在的浦东新区对外来流动人口的管理模式还停留在条条块块模式。所谓条条块块模 式就是对城市管理划分管理权限，对市区的管理权限比较集中，对街道的管理力量就相对 薄弱。且管理外来流动人口的劳动、计划生育、医疗卫生、城市建设等的各个部门对分工 划分太过明确，每个部门只行使自己职能范围的责任，对其他部门的责任不予理睬，构不 成统一的管理链条。导致个别部门的管理范围过大。管理力量不足，使对外来流动人员的 管理不到位、服务不到位，当追求责任的时候又相互推嚷。最终导致管理外来流动人员的 基层服务站起不到应有的作用。 例如，浦东新区的流动人口占据相当大的比例，外来流动人口具有不确定性，有些是 来沪打工的学生，几个月就会离开，有的是工作流动性强，经常地搬迁换地方工作，由于 流动人口的流动性较大，人员结构复杂，街道工作人员就不会及时将他们登记入册。根据 统计，浦东新区流动人口办证率只达到 50%，目前来看有法不依，执法不严的现象也比较 突出。 另外，公安、计生、社保等多个政府部门都建立了各自的人口信息库，但各自为政， 缺少信息交流和共享，也很少向社会公开。 （四） 、法律体制构建不完善，容易滋生不公平感 浦东新区对外来流动人员实行的户籍型、防范式的管理模式使行使部门对外来人员的 管理重限制、轻保护、重管理而轻服务，这种以打击为主的管理模式势必会引起一系列的 问题，比如：违规收费现象严重；对外来流动人员的劳动力保障也没有落实到法律保障的 层面，使得有些不法企业主为了减少成本，没有给外来流动人员投上必要的保险，当发生 工作事故时，又不给员工相应的赔偿，让员工自己支付高额的医疗费。有些激进的外来劳 工人员还有可能做出报复社会的行为，将危害社会的安定团结，这些法律上的不健最后全 都直接导致外来劳动人员的管理受到障碍。 五、完善外来流动人口综合管理的对策建议 （一） 、加强管理人员思想认识培养，强化管理体制建设 1、加强基层人员建设。对外来流动人员的具体管理者就是这些基层的管理人员,必须 加强基层管理者的综合素质的培养。要定期的对这些基层人员进行思想认识教育，要让他 们认识到流动人口管理问题是关乎浦东新区稳定团结的大事，要拿出百分之百的热情和激 情去干好这份责任重大工作。浦东新区的各乡镇政府部门应该加大对管理人才的吸收引进。 招聘一些高素质的大学生或管理人员，对他们的专业素养进行培训。 2、强化管理体制建设。针对浦东新区近几年出现的重限制、轻保护、重管理、轻服 务的管理弱化现象，各级政府部门应该出台相应的强化管理体制政策，先要从上到下加强 思想认识，从根本上纠正管理弱化之风。其次可以再各级乡镇政府之间开展创先争优评比， 充分调动各级部门的积极性。并向社会征集优秀管理建设建议。全民行动加强管理体制建 设。 （二） 、改革管理机制，加强各部门统一管理 1、改革管理模式，加强责任管理。对现有的管理模式进行改革，要摒弃条条块块的 陈旧管理模式。根据自身具体流动人员分布情况，大胆启用新的管理模式。好的管理模式 可以既节约管理成本，又易于操作。在改革管理模式的同时，还要对各部门加强责任管理， 将责任具体落实到人，加强短期流动人口的管理，对拒不办理暂住证的流动人口交由公安 6 机关协助处理。 2、加大政府职能部门的合作力度。对外来流动人员的管理要充分利用政府各部门的 力量，做到完善分工，整体联动。借助基层组织的力量，成分利用社会资源，对外来流动 人员的管理实行无缝管理。通过劳动、社会保障、城市建设、医疗卫生、计划生育等部门 的协调统一对外来流动人员实行统一的管理。这样有利于加强管理力度，最大程度的利用 资源，节约运行资本。 （三） 、组织建设信息化工作网络，及时更新信息 1、建立流动人口信息平台。在信息技术飞速发展的今天，信息化已经是不可阻挡的 大浪潮，在流动人口的管理中，信息化管理无疑使提高流动人口管理的最直接有效地办法。 建立流动的人口信息网，由公安部牵头，统一入口，统一标准，统一规范，依托现有的流 动人口信息库，建立起浦东新区的流动人信息网。从社区到街道，再到乡镇逐级做好流动 人口基本户籍资料收集、整理，由公安部门统一入库。劳动、卫生医疗、社会保障等部门 协同工作展开。最后建立查询终端，使辖区内的流动人口信息网能服务于多个领域，实现 管理的需要。 2、对流动人口信息实时共享。流动人口信息平台建立后，要充分利用科技化、信息 化的优势，将各级采集来的流动人口信息转化成有效信息。通过有效的整合、处理传递到 流动人口基础信息共享平台。有利于公安、劳动、计划生育、社会保障、教育等部门的随 时掌握实时有效信息，也可以避免重复采集和数据标准不一的现象。可以大大提高流动人 口的管理效率。 （四） 、建立健全保障监管体制建设，加强公平性建设。 1、建立健全现有保障监管体制建设，保障流动人口的合法权益。流动人口是浦东新 区的重要经济建设队伍，为浦东的经济建设和社会繁荣做出了积极的贡献，是浦东社会财 富的创造者，我们应该客观公平的看待流动人口，尊重和维护他们的合法权益。流动人员 工资低、拖欠工资、没有社会保障金、无劳工保险等等待遇都严重违反了我国的劳动法 ，损害了流动人口的合法权益，必须建立一套严格的社会保障监管体制，严厉打击各类危 害流动人口合法权益的行为。从根本上杜绝此类行为的发生。 2、提倡公平性建设。在对外来流动人口的管理政策要在价值理念方面对其公平建设， 不能单纯的把他们