农村妇女土地 权益维护调研报告

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 农村妇女土地权益维护调研报告 农村妇女土地权益维护调研报告 市妇联 一、前言 2013 年 12 月 18 日，全国妇联党 组书记、副主席、书记处第一书记宋秀 岩到益阳就确权颁证过程中农村妇女土 地权益状况进行调研，并鼓励我市在这 个问题上深入探索、先行先试、在一些 领域上取得突破。市政府于 12 月 24 日 召开了专题协调会进行了专题部署。我 们通过采取调查问卷、电话随机抽查、 赴各区县市实地调研、个案分析等，了 解了我市农村土地确权颁证中妇女权益 现状及相关情况，针对主要的侵权现象， 分析产生原因，探索解决办法，整理形 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 成了调研报告。 二、现状与分析 本次调查问卷共有 7 个区县市， 13 个乡镇，1300 个村组，2424 名农村 妇女参加，从调查数据来看，年轻的或 外出或没有参与，2030 岁人员只占到 9.8%，真正在家的或愿意配合调查的农 村妇女则以 4050 岁人员居多，占到 44.2%；初中及以下学历占 74.6%，高 中及以上学历的仅 614 人，占 25.4%。 通过对调查问卷进行面上分析， 我们认为： 1.土地依然是妇女赖以生存的基 本生活资料。随着社会经济的发展和城 市化进程的加快，越来越多的农村男性 外出务工，使得大批农村妇女承担起了 家庭生活和农业生产的重任。被调查的 2424 人中，家庭妇女人数 1873 人，占 到 77.3%；无固定收入来源的 1800 人， 占 74.3%，月收入 5003000 元的 336 人，占 13.9%，而 3000 以上的 8 人， 仅占 0.3%；土地收益占家庭收入的比 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 重 30%以上的占 50.9%，所以，土地收 益仍是农村妇女生活的主要来源之一。 2.对农村妇女享有的土地权益认 知率低。调查显示， “村民大会或者村民 代表大会多数通过剥夺或者限制出嫁女 及其配偶、子女的权利的做法，您认为” 来看， “认为不合理且不合法” 的占到了 73.2%，这就说明，绝大多数还是有正 义感的、有法律意识的，但是，对于实 际操作中执行的有关政策并不了解。比 如表 22.1、2.2，对于出嫁女或出嫁女 离婚后在土地权益方面的了解，分别有 33.7%、 24.2%的人根本就不清楚。甚至 还有 15.5%的人不希望将妇女的姓名加 入到共有人栏目中。从调查结果来看， 对妇女的普法教育依旧任重而道远。 表 22.1 您是否了解本村出 嫁女土地权益的规定或惯例 略懂 非常清楚 不清楚 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 人 数 980 628 816 百分比 40.4% 25.9% 33.7% 表 22.2 就您 所知出嫁女离婚后土地权益受到何种影 响 完全丧失 部分丧失 没有受到侵害 不清楚 人 数 902 202 734 586 百分比 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 37.2% 8.3% 30.3% 24.2% 表 22.3 在农村 土地确权颁证过程中您是否希望妇女享 有共有权益，将妇女的姓名加入到共有 人栏目 是 否 人 数 2049 375 百分比 84.5% 15.5% 3. 农村妇女对土地 权益期望值较高。虽然“ 在被告知、参 加过关于土地分配问题的村民大会”一 栏中，被告知的 78.7%中就有 34.5%的 未参加，还有 21.3%的没有被告知，主 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 动或被动放弃了自己的权益；但从表 23.1、3.2 来看，对于被告知的权益， 绝大多数妇女期望值还是很高，89.2% 的期望将自己的姓名加入到土地承包经 营、宅基地权证共有人栏目，户名明确 为夫妻双方；89.4%的认为在土地收益 归属和处置应实现夫妻共享，期望集体 土地收益权、分配权实现男女同权。 表 23.1 您是否期望将妇女的 姓名加入到土地承包经营、宅基地权证 共有人栏目，户名明确为夫妻双方 是 否 人 数 2162 262 百分比 89.2% 10.8% 表 23.2 土地收 益归属和处置应实现夫妻共享，您是否 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 期望集体土地收益权、分配权实现男女 同权 是 否 人 数 2167 257 百分比 89.4% 10.6% 4. 村规民约在土地 权益分配中起决定性作用。近十年来， 随着城市建设和城镇开发的加快，大量 农村集体所有的土地被国家征用，在处 理与征拆相关问题时，村规民约的执行 很大程度上保证了此项工作的顺利开展。 但是，也还有一些地方的村规民约因世 俗观念的偏差，导致“ 出嫁女 ”、 “农嫁非”、 离婚或丧偶妇女等特殊群体分不到土地 或无法获得相关权益。数据显示，72.4%的 在婚前原户口所在地没有或虽然有但已 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 经丧失相关权益的，而对于出嫁女离婚 后的土地权益，参与调查的妇女认为， 45.5%的完全或部分丧失；另外，从表 24.1 来看，80.8%能享受到土地及相 关收益的原因，也是因为户口已经迁入， 还有 19.2%或因离婚被收回、或因当地 风俗、或因户口性质或其他原因没有享 受到。而且，正如表 24.2，即使户口 已经迁入，也仍有 26.5%的人与本村人 在土地分红时有差异或没有分红。 表 24.1 表现在有无土地及 相关受益、原因 有，迁户口至此 无，因离婚已 被收回 无，当地风俗 不分给外嫁女土地 无，违反村规、 政策 无， 本人为 非农户口或其他原因 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 人 数 1958 68 72 119 207 百分比 80.8% 2.8% 3.0% 4.9% 8.5% 表 24.2 和本村 人土地分红有无差异 有，比他们少 有，没有分红 无差异 人 数 560 82 1782 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 百分比 23.1% 3.4% 73.5% 5.农村土地确权颁 证中妇女权益受到侵害的主要方面。农 村妇女在出生或婚姻变动时，往往会在 土地承包权、宅基地分配、征地补偿款、 集体经济收益等分配时权益受到侵害。 从数据来看，有 23.6%认为其土地承包 权得不到落实，11.8%的认为其宅基地 分配权上受到了侵害，分别有 16.3%、 18.5%、3.7%、26.1%在征地补 偿款分配、集体福利、股份分红、其他 等方面不同程度地受到了侵害；而当家 庭成员发生变化或婚姻状况变化后， 44.3%的妇女及子女土地权益有影响或 被剥夺情况。 表 25.1 以下五种权益中您 自己在哪些方面受到了侵害 土地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 承包权 征地补偿款分 配权 宅基地 分配权 股份 分红权 集体 福利 其他 人 数 573 394 285 91 448 633 百分比 23.6% 16.3% 11.8% 3.7% -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 18.5% 26.1% 6.农村妇女土地权 益受到侵害后的维权途径。尽管农村妇 女土地权益遭受侵害后有一定的自我维 权意识，大多数会选择一种或多种方式 进行维权。但是，由于妇女主要是通过 村委会宣传知晓相关法律法规，获得信 息的渠道较窄，而且一旦发生侵权行为 时，因为没有或不清楚专门的调解、仲 裁机构，许多土地权益受侵害的农村妇 女求助的主要方式还是村委会来解决。 调查显示，知晓出嫁女权益相关法律、 政策规定的途径，52.4%来自于村委会 宣传，法制宣传仅占 7.1%；62.6%的没 有或不清楚当地村委会或政府有没有提 供调解机构以处理出嫁女土地争议问题； 而 85.7%的在土地权受到侵害后选择村 委会解决，也有 3.0%的不予理会。 表 26.1 知晓出嫁女权益相 关法律、政策规定途径 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 乡里乡亲口头相传 村委会宣传 电视、报纸、 网络、书籍等 法制宣传 其他 人 数 439 1270 472 173 70 百分比 18.1% 52.4% 19.5% 7.1% 2.9% 表 26.3 土地 权受侵害后寻求帮助方式 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 找村委会解决 向政府部分反 映，如上访 利用法律手段 解决，如向法院起诉 寻求社会救济， 如向新闻媒体、妇联投诉 不予理会 人 数 2077 215 37 23 72 百分比 85.7% 8.9% 1.5% 0.9% 3.0% 三、困境和原因 根据市政府统一安排，市妇联与 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 市经管局、民政局组成的联合调研组， 分两组深入赫山区、资阳区、桃江县、 沅江市对我市第二轮土地确权颁证中农 村妇女权益现状进行了实地调研，并对 个案进行了分析。同时，在收回的调查 问卷的基础上，对每个区县市随机抽取 2 名对象进行了电话深入访谈，每名访 谈对象访谈时间约 10 分钟左右。根据 各方情况综合，我市农村妇女土地权益 的维护工作还存在诸多客观困难和原因： 1.农村妇女自身土地权益意识淡 薄。从调查问卷及电话抽查中发现，对 于土地的权益，农村妇女自身并没有得 到重视。比如，在对南县问卷调查的电 话抽查中，就有这么一情况。该对象属 男到女家，户主为男方，她明确表示在 土地确权颁证时没必要将妻子的名字一 并写上，只要有户主的就行了。在其他 区县市电话抽查中，也存在这样的回答。 在桃江座谈调研中，灰山港镇种粮大户 刘峥嵘说，老家原在安化县，由于当地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 的村规民约规定“ 土地承包政策 30 年不 变”，她出生时和嫁到桃江后均没有赶 上土地调整，所以，在娘家和婆家也就 都没有分到过土地，直到今天座谈会才 意识到，虽然自己是种粮大户、土地流 转的大户，但却没有真正属于自己的一 份土地。 分析原因，主要有这么几点：一 是受传统观念的影响。在农村，男尊女 卑思想依然严重，有些甚至根深蒂固。 按照传统的“ 男主外，女主内 ”思想，目 前中国农村家庭中一般丈夫是户主，家 中的大小事宜都是户主当家，所以对于 自身应该享受的土地权益不甚了解或根 本没想过要去了解。二是对权益知晓途 径和程度的有限性。从我们的调查问卷 及电话抽查中不难发现，农村妇女对于 土地权益的知晓途径主要是村委会，在 实际中也是如此，除非涉及到自身利益， 否则一般情况下，没有人愿意主动地更 多地关注，大部分农村妇女不了解本村 或本组的村规民约。三是忽视婚姻可变 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 性。当家庭基本稳定时，土地及由此衍 生的相关权益不会受到影响，而一旦离 婚时，很多妇女往往并不把土地视为自 己的财产权益，在分割财产时也很少提 出对土地的要求。离婚以后，大部分农 村女性也就自动放弃了这部分土地，很 少知道依法保护自己的合法权益。四是 土地价值凸显过程的渐进性。早些年， 一些土地不值钱的地方，土地根本没有 人想要，但随着现代社会的发展和城镇 化进程的加速，大量农村集体所有的土 地被国家征用，土地价值也日渐显现出 来。五是对自身维权能力及获得支持的 不自信。因为目前绝大多数的妇女土地 权益侵害来自于其所在的村庄或家庭内 部的行为，所以她们无论是向村集体还 是家庭要权，都将得罪村里或家庭其他 成员，也必然势单力薄缺乏社会支持。 因此，一般情况下，大多数妇女只能选 择沉默，而且，从权益流失到主张权益， 通常有一定的时间间隔，大多数认为时 间、精力上耗不起，被迫放弃了维护自 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 身权益的权利。 2.农村妇女土地权益获得的障碍。 村规民约的过于强大和不规范、不统一。 在参加座谈调研的所有人中，无一不认 为村规民约是当前农村妇女权益受到侵 害的根源，因村规民约就土地分配等方 面各地没有统一的标准，执行不一，往 往导致农村妇女因婚姻变动时，本人或 及其子女享受不到应有的权益。如南县 南洲镇长兴桥村熊某 1983 年 7 口人分 得责任田 13 亩，现 5 个儿子均结婚生 子，新增人口中不但孙子没有分到田土， 5 个儿媳妇也没有分到 1 分土地。该村 组就是以村规民约规定， “土地已按原人 口数平均分配完毕，国家有政策：增人 不增地，减人不减地，而且外地媳妇土 地不可能随人口带来” 为由拒分田土。 并且在确权时，她们也没有作为共有人 进行登记。农村大姓、大族势力的干预。 在沅江调研时，沅江市经管局副局长彭 正良结合多年的工作经验谈到， “村民自 治制度是保障村民民主权利的一项政治 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 制度，但是在现在的“ 熟人社会 ”、 “人情 社会”的环境下，村民自治很容易异化 为侵害妇女权益的合法载体，村委会决 策的执行和生存很大程度上依赖于村内 大族、强人或能人的参与和支持，在一 些少数人或弱势群体的利益等问题上， 往往牺牲少数人或弱势群体的利益，或 者以少数服从多数、村规民约为借口来 决定事务”。 2013 年桃江县沾溪镇杉木 村有一案例，该村殷某与丈夫离婚后， 自已及两个子女三份田土林都在丈夫名 下，离婚时也没有就田土林进行分割， 现在想要将这三份属于自已及子女的田 土林要回。经多部门协商，可是还是因 前夫家族势力较大致使调解一直未成。 村级“四位一体 ”权力体系中话语权的微 弱。正如赫山妇联调研后提出，当前农 村，女性参政比例偏低，妇女进村支两 委、村民代表会、村民议事会的很少， 有的甚至没有。沅江组织部的同志发言 时也指出，村级议事会、监事会一般为 15 人左右，但女性可能就只有 1 人，在 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 成员的结构上，虽然要求有女性代表， 但是没有具体比例要求。女性的话语权、 妇女的利益和诉求难以表达，妇女在利 益分配中处于不利地位。 3.农村妇女土地权益体现不到位、 不规范。 农村土地承包法第六条规 定，农村土地承包，妇女与男子享有平 等的权利，承包中应当保护妇女的合法 权益。桃江法院在建议中就提出，如果 夫妻双方能各持一份权证的话，在处理 此类案件时就不会因为没有证据而无法 裁定，从而能从源头上更好地确保农村 妇女的土地权益。 在土地经营权流转时妇女权益基 本没有体现。桃江两型区负责人介绍说， 在土地流转合同中，设有受益人信息一 栏，但实际操作过程中，受益人信息全 部填写了的不到一半，而正式签订流转 合同时，往往是家庭成员中一人签字即 可，并没有要求夫妻双方签字方有效。 4.农村妇女土地权益极不稳定。 当前农村人口的流动性已大大增强，农 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 村家庭的稳定性也在减弱，所以农村妇 女土地权益也随之不稳定。主要体现在 “出嫁女”、 “离婚、丧偶或改嫁”、 “外出务 工后返回”、 “农嫁非”、 “倒插门”等，她们 或因婚姻或户籍或人员流动的变化，权 益也在随之受到变化。在土地延包过程 中各地执行标准不一，有的地方实行 35 年或 510 年一次“小调整” ，有的 地方执行的“ 保持土地承包关系三十年 不变”、 “增人不增地、减人不减地 ”的政 策，且大多数村民小组没有预留机动地， 一部分婚变的妇女及子女土地权益因此 而得不到保障。例如资阳区长春镇东香 村的廖某，户口一直在娘家。现南丰村 土地征收补偿费用分配，就没有她的份， 而她在夫家并未享受分配田土。 那些弃耕抛荒外出务工后返回的， 也因为有的是村组已重新分配，有的是 代耕者新增了人口应当进田，土地没法 收回，这种情形在南县十分普遍。据南 县经管部门统计，该部门和乡镇司法部 门每年接待类似纠纷和上访达 1000 余 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 起，这些矛盾大都无法解决，有的在兄 弟姐妹之间土地纠纷也难达成协议。 5.农村妇女土地权益维权艰难。 乡镇基层组织不作为、难作为。农村妇 女土地权益问题属于村民自治范围内的 事项，在处理农村妇女土地被侵权时， 乡镇基层组织也很棘手，一般是将问题 交由村委会自行处理或司法组织协商处 理，如遇村规民约条款与宪法、法律、 法规和国家的政策相抵触，乡镇也只能 是向群众宣传解释，主张要求依法办事， 做村民思想工作，如做不通，也不能要 求村组强制执行。信访进入“死循环” 。 信访部门接到此类问题上访时，一般的 处理方式是通知所在乡镇处理，乡镇则 通知所在村委会处理或组织协调处理， 但是不能强制执行，而一旦协调不成， 土地权益受到侵害的妇女又会再次上访。 这样，也就形成了“ 死循环 ”。仲裁机构 的缺失。 中华人民共和国妇女权益保 障法第五十五条规定， “受害人也可以 依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁” -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 ，然而，到目前为止，全市还没有一个 规范运行的土地仲裁机构，沅江市已率 先成立了土地争议仲裁机构，但人员尚 未到位因而尚未运行。诉讼的受理难、 审理难、执行难。据调研了解，人民法 院一般依据最高人民法院关于审理涉 及农村土地承包纠纷案件适用法律问题 的解释第一条第二款规定不受理。且 座谈中法院的同志认为：对于土地是物 权还是债权，目前法律没有明确界定， 法院处理离婚案件时，对土地也没有作 为一项财产权益提出进行分割；再加上 近几年的土地纠纷呈现出群体性、复杂 性、多样性的特点,一案涉及到人员少则 几户到十几户，多则几十户甚至上百户， 社会影响极大，处理时稍有不慎，就会 引起群体性上访，引发农村的不稳定。 且在案件审理过程中，受害者往往也难 提供诸如权证或分配方案等原始证据； 在执行时，也往往因为被执行人是村组 集体非个人，若强制执行，势然要求每 个承包户退出一部分田地，这在实践中 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 24 根本行不通也无法操作。沅江法院最近 审理的李某诉某村委会承包经营权纠纷 一案就是如此。 四、对策及建议 近年来，随着经济的发展，我市 工业化和城镇化进程加快，农村妇女在 土地承包权、土地流转、土地补偿金以 及宅基地、房屋拆迁补偿中的权益问题 更为突显。 2014 年中央一号文件关于全面 深化农村改革加快推进农业现代化的若 干意见指出：“ 在坚持和完善最为严 格的耕地保护制度前提下，赋予农民对 承包地占有、使用、收益流转及承包经 营权抵押、担保权能。稳定农户承包权、 放活土地经营权，允许承包土地的经营 权向金融机构抵押融资。 ”这赋予了包括 妇女在内的农民更多的财产权益，因此 由土地承包经营权衍生的各项经济权益 将不断凸显，各类农村妇女土地权益矛 盾与纠纷也将不断涌现。由此导致的一 系列后果是：妇女平等的村民待遇被剥 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 25 夺，严重影响妇女在家庭和村组中的地 位，妇女侵权问题得不到解决，又严重 影响法律权威和政府公信力，涉及较大 群体的案件甚至会影响到社会的稳定和 和谐。努力使我市农村妇女与男性一样 平等地享有土地权益，是推进一项关系 面广的系统工程，需要市委、市政府的 高度重视，需要各有关部门的共同参与、 大胆创新、探索前行。 建议建立切实可行的政策机制 建议我市尽快研究出台农村集体 经济组织成员资格认定的相关意见或制 定出台村级集体福利分配的实施细则， 明确集体经济组织成员资格的获取条件、 程序和申诉途径，使基层政府和组织在 集体经济组织成员资格认定上有所遵循， 确保村级组织在法律、政策许可的范围 内行使自治权，从源头上保障农村妇女 应有的权益；加强对村规民约的规范和 督查，依法监督、审查村民自治的具体 内容，对于与国家法律相抵触的村规民 约、村民委员会决议及时责令其纠正， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 26 逐村修订完善男女平等的村规民约，对 重点侵权案件进行调研督查。同时调研 中不少同志反映，在实际维权中遇到不 少问题涉及法律、法规和制度，有些需 要在宏观层面和国家层面进行完善和推 动，或至少需要在省级层面完善和细化， 建议市委、市政府在推动我市农村妇女 土地权益维护工作的同时，推动更高层 面对现有散乱的有关农村妇女土地权益 保护的法律规定进行整合和系统化，形 成较为完整的法律法规政策体系。 建议建立齐抓共管的合作机制 农村妇女土地权益问题原因复杂， 涉及多部门、多环节，只有建立政府统 筹协调、职能部门合作、上下联动的工 作机制，才能确保农村妇女土地权益的 确认、赋予和实现。各级妇联组织要加 大对妇女土地权益知识的宣传普及，利 用电视、网络、宣传栏、手机短信、微 信等载体让妇女群众知晓自身权益，让 基层组织尊重维护妇女权益。要加强与 公、检、法、司、民政、经管等部门之 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 27 间的联系与协作，将面向妇女儿童的法 律服务、法律援助、法律支持及民政救 助等贯穿到司法、执法全过程。要依托 “妇女之家”在各乡镇村设立妇女维权工 作站，及时帮助处理妇女纠纷。各级农 村工作部门要尽快建立完善农村土地权 益纠纷的仲裁机构，安排指定专门的妇 女农村土地权益纠纷调解员。进行农村 妇女土地权益纠纷仲裁典型成功案例的 宣传、推广和统一参照，探索家庭成员 土地权益份额的流转形式，探索建立农 村土地纠纷货币化补偿标准和调解机制。 各级组织部门要加强对乡、村“两委” 换 届的领导、换届方案的审查、备案和监 督力度，确保乡镇妇联主席进班子和每 个乡镇有一个以上村支两委主职由女性 担任。明确在村议事会、监事会班子中 女性代表比例达 30%左右，在“四位一 体”中扩大女性话语权。各级经管部门 要规范确权颁证程序，设立固定工作环 节进行妇女土地权益提示和征求意见， 采取有力措施提高共有人中妇女登记的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 28 比例。要完善信息采集，在土地承包经 营权证发放时，探索向女性当事人发放 相关权证资料。设立固定工作环节进行 土地流转妇女权益提示和征求意见，提 高受益人中妇女登记比例，明确必须由 夫妻双方共同签字生效。探索离婚、丧 偶、改嫁妇女权益份额分割、流转形式， 变更登记的流程和权证确定。各级国土 部门要在房地两证确权颁证中，设立固 定工作环节进行妇女土地权益提示和征 求意见，将夫妻双方设定为共有权益人， 并探索向女性当事人发放相关权证。探 索离婚、丧偶、改嫁妇女土地权益变更 登记的流程和权益分割的权证确定，建 立当事人在家庭成员变化时土地权益变 更事项的规