农村社会养老保障改革及对策分析

农村社会养老保障改革及对策分析 社会保障是社会发展的“安全网”、 “稳定器”,事关改革、稳定、发展的重大课题。随着社 会主义市场经济体制的初步建立,我国城市养老保障也逐步建立了一系列政策、法规,并取得 了明显成效。但是占人口70%以上的农民的社会保障问题至今还没有得到解决。农村社会 保障特别是农村社会养老保障进展缓慢,与社会老龄化迅猛形成鲜明对比,如不妥善处理将影 响到农村的发展、社会的进步、国家的稳定。因此,建立与市场经济相适应的、与可持续发 展战略相配套的、适应农村生产力发展水平的农村养老保障新体制刻不容缓。 一、农村社会养老保障制度改革的必要性 1人口老龄化的威胁。人口老龄化是世界性的重大社会问题。65岁以上人口占全总人 口的比例为7.0%,60岁以上人口占社会总人口的比例为 10%以上,被称为老龄化社会。截止到 1990年底,中国的老年人已达近亿人,并且每年以3%的速度继续递增;到2000年,60岁以上人口 达到了1.34亿,占总人口的10.84%;据有关预测到2020年,这个比例升至16.84%,到2050年,老年 人口达到4.69亿,占总人口的27.77%, 而农村就已占其中的3/4强。随着农村老年人口数的不 断增加,我国农村原有水平低、覆盖面小的社会保障制度就越显得与广大老年人口的需求不 相适应,人口老龄化带来的社会问题,在农村表现得更加突出。 2农村社会养老保障制度改革是稳定农村的需要。我国人口众多,其中73% 为农民,农民 是否安居乐业,农村是否稳定,农业是否发展,直接关系到整个国家的稳定。因此,适应市场经 济的要求,改革原有的农村社会养老保障制度,让农民老有所养,病有所医,有助于缓解社会矛 盾,减轻家庭负担,有利于社会稳定。因此,改革原有的农村社会养老保障制度,是稳定农村乃 至稳定全国的重要课题。 3改革农村社会养老保障制度是贯彻实施计划生育法的需要。我国是世界上人口 最多的国家,必须控制人口数量,实行计划生育政策。随着计划生育政策的推行,农村正出现 “4-2-1”和“4-2-2” 的代际人口模式,这种家庭结构,将使家庭赡养老人出现极大的困难。同时, 原有社会养老保障制度,只强调家庭养老,这将影响计划生育法的贯彻执行。在农村,家 庭养老要有保障,就要“多子” 才能“ 多福”,强调多生育,这与计划生育政策相违背。如果不贯彻 执行计划生育法,必将产生更多的人口,影响社会经济的发展,社会养老保障难以进行,这 就使社会陷于恶性循环之中。因此,改革农村原有的社会保障制度,有利于农民破除“养儿防 老”、 “多子多福” 的旧观念,有利于 计划生育法的贯彻实施。 二、我国农村社会养老保障的 现状及存在问题分析 新中国成立以来,我国的养老保障是在城乡两类社区两种思路发展的,城市的养老保障已 取得一定的成效,但时至今日还没有一个行之有效的涉及面较宽的农村养老保障制度。虽然 农村开展了一些社会保障项目,如对农村革命烈士家属和军人家属的优待优抚工作,对受灾农 民的救济工作,对老、幼、孤、寡、残疾农民的救济和福利工作等。但对占总人口70%的农 民来说,把他们接纳入社会养老保障体系里,仍然是我国养老体制改革中必须面对的最艰巨的 课题。 改革开放以后,农村实行家庭联产承包责任制,集体经济实力被削弱,农村基层组织的权 威被大大降低了,原来基于人民公社集体经济之上的农村社会保障制度逐步弱化,农村社会养 老保障由集体养老转为依靠土地以家庭保障为主。这家庭养老作为我国农村养老保障的主 代写论文要形式,为前期农村改革、社会经济的发展稳定提供保证。但由于农村整体经济欠 发达,因此这种依靠土地以家庭保障为主的农村养老保障形式也存在严重问题。 1家庭养老保障功能弱化。农村经济体制改革,深刻地改变了农民传统的生产、生活、 文化和观念,农民从单纯的农业生产者向亦农、亦工、亦商转变,农民消费也从自给自足向商 品化转变。同时由于计划生育政策的推行使得人口出生率下降,人口年龄结构趋于老年化,家 庭结构趋于小型化,根据第五次人口普查资料分析,我国农村家庭平均人口3.65人,已有近200 个县的户均人口在3.44人以下。农村核心家庭的比重已超过70%,农村老年人口的赡养和照 顾问题突出。同时,家庭既是生产单位,又是养老的“避风港”,随着科学技术的进步,农村生产 力的提高,目前这种以一家一户为单位的生产方式,必将为更高层次的集体经济经营和规范经 营所取代,届时家庭的赡养功能会随之弱化。同时农村家庭经济收入与劳动力多少成正比,而 老年人劳动能力减弱,成了家庭负担,这使得老人在家庭中受到的虐待和被遗弃的问题层出不 穷,农村的家庭养老功能面临严峻的挑战。 据湖北省麻城市农工部对某村的调查,在全村352位老人中有141在家中受到虐待和遗弃; 1据山东省司法厅和高级人民法院提供的资料,近十年来农村赡养纠纷和赡养案件数倍乃至 于数十倍增长。2 2农村土地养老保障功能削弱。随着农村产业结构的调整,就业结构也发生了变化,大量 农村剩余劳动力转移到二、三产业中去,还有最近几年,农产品价格下跌和我国加入 WTO 后, 国外农产品进入对我国农业冲击,农民从土地上获得的实际收入越来越少。据国家统计局统 计,当前我国农村直接从土地上获得的收入,只占全部收入的40%。土地保障功能的削弱,使 家庭养老保障雪上加霜,一旦遇到意外事故,农民就无后路可走。 3农村社会养老保障覆盖面小、水平低。农村社会养老保障一般只覆盖农村中无法定 扶养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人,对他们吃、穿、住、医、葬方面给予 照顾和物质帮助,而绝大部分老人是由家庭赡养。在广大农村地区,敬老院、光荣院等养老保 障设施已基本消失。笔者对邕宁县进行细查发现,除了县城有一家规模很小,设施落后的敬老 院外,其余乡镇均没有一家敬老院,这与一个有90多万人口的大县是不相符的。农村养老保障 水平也较低,如全国有“五保户”260多万人,大部分的生活费较低,甚至有一些人处在贫困线上, 每人每月只有15元钱左右和20斤大米供给,低于当地农村最低生活保障水平。再从国家和社 会提供的养老金状况来看,社会养老供给人均不足200元,可见其保障水平之低。 4社会养老保障制度改革进展困难。1991年民政部制定了县级农村社会养老保障基 本方案,一些地方开始探索建立农村社会养老保障。目前,虽然农村大约有8000万人参加了 社会养老保障。积累基金约160亿元,但是有7亿多农民,老年人口将近一亿人,两相比较差距 甚大。对农村是否开展社会养老保障,存在很大的争论,不同部门和相当一些学者还持不同意 见,认为农村既然是以家庭联产承包责任制为基本生产形式,家庭就还是基本生产单位,因此 农村应以家庭养为主。再有,农村养老保障坚持农民自愿参加的原则,但在实际工件中也发生 了一些地方用下达行政指标的办法推行社会养老保障,结果出现了以强硬方式要求农民参加 养老保障,引起农民不满的现象。另外,农村养老保障基金采用了全部计入个人账户筹积累制,基 金的运营相当分散,一般在县一级,有的就在镇里管理,这对于基金如何保值增值,如何监督管 理等都是大问题。1998年4月,中央新组建劳动和社会保障部,下设农村社会保障司负责农村 农民的养老保障,但农村养老保障的法规、制度等配套措施跟不上,各地方也没有完全适应这 一转变,建立与之相适应的专门机构,加强对农村养老保障基金的监督管理工作。 5农民的社会养老保障意识差。由于过去我国农村的社会保障制度主要强调国家和集 体对被保障对象的给予和帮助,忽视了被保障对象应尽的义务,导致了责权利的分离,被保障 对象在这方面只享有权利,不承担义务,这样使他们养成了对国家、集体的依赖心理,削弱了 农民的自我养老保障意识。同时,在广大农民中存在着传统的“养儿防老”的旧观念。现在老 子(父母) 老了,儿子赡养老子(父母), 这是天经地义的事情。这种传统养老意识,也阻碍了社会 养老保障的发展。 三、农村社会养老保障 改革发展的对策分析 1建立以家庭保障为基础的新型社会养老保障制度。根据我国目前农村经济发展水平 及文化传统,一下子用社会养老取代家庭养老,无论对国家、社会还是个人,都是不现实的。 所以必须以家庭保障为社会养老保障制度的基础。家庭成员之间相互提供生活保障,既是中 国的民族优良传统,也是维护社会稳定和建立新型社会养老保障制度的一种先天优势。而且, 自新中国建立以来,我国法律一直将子女对父母的赡养产为法定义务,家庭养老受法律保护。 中华人民共和国宪法明确规定:“ 父母有抚养教育未成年子女的义务,成年子女有扶助父 母的义务。 ”1981年的婚姻法继续强调了这一点。因此,中国社会养老保障制度的改革不是要 取代家庭保障的功能,而是在满足市场经济改革与社会发展需要的同时,弥补家庭保障功能的 不足。因此我们仍需发扬尊老爱幼的优良传统,继续发挥家庭对老人所具有的生活保障功能。 重视家庭养老保障功能,家庭尽可能地为老人制造一个良好的生活环境,尊老、爱老,使老人 在物质和精神上得到依靠。有条件的农村,集体可以为老人创建老年活动设施,如老年活动室,老 年文体队伍,开展丰富多彩的老年文化活动,使老人尽享晚年生活。此外家庭也尽可能地为老 人提供养老储蓄或商业养老保障,并逐步向社会养老保障过渡。各级政府部门积极鼓励家庭 养老的同时,引导农民探索农村养老保障方式多样化,在家庭保障为主的基础上建立社会养老 保障。 2提高农村社会养老保障水平,扩大覆盖面 (1)农村养老保障水平应随着生产力的发展,农村经济的不断提高而提高。目前最重要的 是尽快在全国范围内建立农村养老保障体系,由国家出面并承担一部分,集体与个人各出一部 分,成立专门机构,建立农村养老保障基金。而国家承担的这部分资金应该向贫穷、集体经济 实力弱的地区重点倾斜,而不是平均分配。经济比较发达的农村地区,集体应该承担建立敬老 院,实行集体供养,使老人得到更好的照顾,同时也可以吸收一些社会力量参与其中,让全社会 都起来关心老人、帮助老人特别是农村老人。(2)扩大社会养老保障的覆盖面。目前的社会 养老保障范围比较窄,只是覆盖到“五保户”,其他老人被排除在这一制度这外,这是不合理的。 而以现在的生产力水平,又不能完全把农村所有老年人包括进来,但是至少应扩展到独生子女 户的老人。由于农村经济社会环境的变化,有很多独生子女户家庭,老人与子女分开居住,已 很难照顾到老人。所以,社会养老保障覆盖到他们,使他们得到最起码有照顾,这对计划生 育法的贯彻执行也有巨大帮助。 3以国家为主,集体、个人为辅 ,提高农村养老保障的效益 目前农村养保障制度,采取自愿的原则,基金筹集以个人缴费为主,集体补助为辅,国家未 能在这方法面发挥应有的功能。笔者以为,国家在筹集农民养老保障基金方面应有所作为: (1)通过加征农村社会养老保障基金税方式筹集农村养老保障基金,这一点保障基金税对 社会纳税人来说是少得微不足道,但通过此种方式,可以积少成多。比如在能源税(主要是电 力反及石油税)中,一度电征收 1分钱作为农村社会养老保障基金,我国发电总量每年超过1万 亿度,这可征收100亿元;我国石油消费总量为 1.7亿吨,每吨征收到60元钱,又可得100亿元。国 家把这笔应交税款转移到农民社会养老保障基金专用帐号上,由民政部门管理专门机构专项 管理。这200亿元钱与庞大的城镇养老保障相比,是小巫见大巫,但是对1亿农村老人来说是一 笔不小的数目,它可以使农村老人每人得到200元,这对农民来说是相当大的帮助。 (2)国家在收购农产品的时候,适当调高价格,调高部分的总额直接转入农民社会养老保 障基金账号,由专门机构专项管理。但是政府对此的宣传工作要得力,向农民解释清楚,以便 获得他们的支持。同时切实减轻农民负担,不得以筹集养老保障基金为名,搞乱摊派。 (3)财政拨款。如果可能的话,在国家财政预算中,划拨出一部分资金投入农村社会养老 保障基金。这部分资金不一定很多,但是使人感觉到党和国家真正是在关注着农村老年人的。 同时,政府应鼓励和积极引导广大农民参加社会养老保障,采取多种形式参加养老保障。 针对农民收入低,收入不稳定,流动性,以及农民怕统筹、怕个人吃亏等特点,农村社会养老保 障还可以以个人为主,社会统筹为辅,储备积累的保障方式,鼓励农民购买商业养老保险和人 寿保险。 养老保障的管理。当前农村养老保障管理水平不高、缺乏监督机制,应进一步加强和改 进农村社会养老保障的管理工作,逐步实现管理工作的规范化、制度化和法制化,加强监督工 作,及时向社会公布有关情况,增加透明度。养老保障基金的保值增值。目前我国农村社会前 老保障基金已积累超过百亿元,且随着农村社会养老保障事业的发展,养老保障基金的积累将 加速,养老保障基金的保值增值问题日益突出。养老保障基金的管理应由县一级管理转到专 门机构管理运营,使之增值。同时在省一级组成社会保障基金管理公司,让它按照市场经济的 规律,建立优化组合的多渠道投资方式,从而实现农村养老保障基金的保值增值。此外还应建 立监督管理机构,民政、人大、审计、律师等人员组成,监督社会保障基金管理公司,防止保 障基金挪作他用、贪污、腐败、浪费。 4加大宣传力度提高