关于重视并加强风景名胜区保护的提案

关于重视并加强风景名胜区保护的提案 摘要：全国政协十一届四次会议提案第 2243 号 _ _ 案 由:关于重视并加强风景名胜区保护的提案 审查意见：建议国务院交由主办单位住房和城乡建设部会同中央编办,财政部办理 提 案 人：陈勋儒 主 题 词：园林,保护区,管理 提案形式：个人提案 内 容： 风景名胜资源是极其珍贵的自然文化遗产，是不可再生资源。做好保护风景名胜区 设立、保护和管理工作，切实保护好风景名胜资源，对维护生态平衡、保护生物多样性、 改善生态环境、推动旅游业健康发展和转变经济发展方式、促进经济社会协调发展具有重 要意义。通过多年不懈努力，我国风景名胜区保护管理体系初步建立，制定政策法规，设 立管理机构，开展规划编制，有效地保护了一批珍贵风景名胜资源，但仍存在许多问题， 主要是： （一）认识尚未到位。一是一些风景名胜区所在地政府领导对风景名胜区和风景 名胜资源的性质、地位、作用和价值取向研究不够、认识不到位，把风景名胜资源与旅游 资源、风景名胜区与旅游区混为一谈，把风景名胜资源当作获取经济利益的特种商品。保 护风景名胜区人文资源和生态环境观念淡薄，重开发、轻保护，用管理经济、管理旅游的 方式管理风景名胜资源。二是把保护风景名胜资源与发展经济对立起来。一些地方认为建 立风景名胜区会影响矿藏资源开采、水电开发、房地产业发展，制约当地经济发展，要求 缩小名胜区范围，风景名胜区资源保护受到影响。有的为了“保增长”而不愿申报设立风 景名胜区。 （二）规划严重滞后。有的地方政府对规划编制重要性和必要性缺乏认识，加 之规划编制周期长、审批严、要求高，风景名胜区规模大、占地广、涉及利益关系复杂， 以及风景名胜区所在地政府财政困难，规划经费严重不足，导致名胜区规划编制严重滞后。 以云南省为例，12 个国家级名胜区尚有 4 个总体规划处于报批过程，54 个省级名胜区仅有 4 个编制总体规划。有的地方热衷于先制定旅游发展规划（非法定规划） ，并以此代替名胜 区规划。国务院条例规定， “风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各 类建设活动” ，而且所有建设项目都有严格审批程序和审批要求，但开发项目不遵循总体规 划或以层次较低的旅游发展规划作为项目建设依据的现象普遍存在，给资源保护和永续利 用埋下巨大隐患。 （三）交叉管理严重。风景名胜区与自然保护区、国家公园等保护地交 叉重叠突出。例如云南省三江并流国家级风景名胜区跨丽江、迪庆、怒江三州，涵盖三江 并流世界自然遗产地，并与高黎贡山、白马雪山两个国家级自然保护区，拉市海、碧塔海、 哈巴雪山、纳帕海、兰坪云岭等省级自然保护区和碧塔海、纳帕海、拉什海国际重要湿地 绝大部分重叠。目前，该区域在自然保护区基础上，又由林业部门主管建设普达措、梅里 雪山、香格里拉大峡谷、丽江老君山、怒江大峡谷等国家公园。按目前行政管理体制，不 同保护地由不同部门管理，依据的法律法规各不相同，保护地交叉重叠必然出现不同的部 门依据不同的法律法规管理同一区域和资源。这样，各行政主管部门之间、地方政府与管 理机构之间、各管理机构之间难免出现矛盾，甚至出现争权夺利或相互推诿现象，导致风 景名胜区“统一管理”原则难以落实。 （四）机构形同虚设。一是机构设置不规范。机构 名称、性质、职能、行政级别、隶属关系五花八门、各不相同，有的是行政编制，有的是 事业编制，有的属于建设部门，有的与旅游局、旅游开发公司“几块牌子，一套班子” ，既 是行政管理和执法主体，又是企业经营主体，政企不分，权责不清，使管理机构不能从保 护社会公共利益角度出发严格执法、公平执法，削弱了行政管理职能。二是风景名胜区监 管机构隶属于地方政府，在地方政府发展经济的巨大冲动面前难以独立行使监督管理权。 随着我国旅游业快速发展，开发利用风景名胜资源力度不断加大，有的地方政府把风景名 胜区作为带动经济发展的重要平台，避开风景名胜区管理机构直接（或由旅游部门出面） 与景区经营单位签定经营合同或招商引资搞开发等违规行为时有发生。三是从事资源管理 和保护的专业干部、技术人员严重匮乏，不能适应景区管理专业化、技术化要求，导致风 景名胜区管理机构监督管理职能弱化。 （五）投入严重不足。保护所需经费未能列入公共 财政支出，风景名胜区中央财政和地方政府补助资金有限。如云南省 2009 年仅有省财政下 拨的经费 300 万元，2010 年仅有中央财政下拨规划经费 150 万元。各景区主要靠门票和服 务设施经营收入维持工资支出和日常管理，难以实施严格保护及合理开发建设，加之风景 名胜区多在经济不发达地区，只有靠向银行贷款进行景区维护和项目建设，负债经营。一 些地方政府还要向风景区要钱维持地方财政，更使风景区入不敷出。 （六）开发极不规范。 一是不规范、不合理的旅游地产，导致风景名胜区过度开发。例如， “洱海天域”等项目， 引起社会广泛关注。 中国青年报报道：“洱海正遭受破坏性开发。极目望去，到处是高 耸林立的别墅群，这个世界级景点正日益变成富人的后花园。 ”经济参考报也对洱海和 抚仙湖旅游地产发展情况作了批评报道。二是部分景区基础设施落后。不少风景名胜区特 别是省级风景名胜区由于景区面积大、景点分散、结构松散，开发所需投入较大，在资金 不足的情况下，基础设施落后，景区游道、污水处理设施、游客服务中心等不能满足资源 保护和旅游发展需要，仍处于粗放开发阶段。三是风景名胜资源综合开发不够，供给单一， 以自然观光为主，参与性、趣味性、休闲型、度假型、民俗风情旅游产品缺乏，风景名胜 区辐射带动作用小。四是缺乏统一规划和有效协作，各自划地为界推销产品，缺乏涵盖较 大区域的旅游环线，个别核心景区存在乱搭乱建，对历史遗存保护不力。五是对风景名胜 区文化内涵挖掘不够，对一些景观介绍抄袭和杜撰痕迹过重，甚至有庸俗化倾向。 针对存 在问题，特建议： （一）进一步提高认识。大力宣传国家风景名胜区保护政策、资源保护 重要意义和实行统一管理、规划开发建设的重要性。把保护和开发作为领导干部培训的重 要内容，不断提高领导干部和决策部门保护重要性认识，增强保护意识和管理能力。 （二） 进一步健全法规。建议定期开展风景名胜区条例专项执法检查，严厉打击违法违规行 为。针对各类保护地交叉重叠、多头管理状况，建议开展保护地综合立法，尽快出台自然 保护地法律，以立法促进理顺管理体制，建立具有中国特色的保护地分类体系和管理制度。 （三）进一步严格规划。一是国家财政应安排专项经费，支持国家级和省级风景名胜区编 制规划。二是总体规划尚未完成的，依法限期完成，到期完不成者，依法依规问责相关领 导。三是严格执行规划，强化规划权威性。未编制总体规划的，其旅游发展规划不得作为 招商引资依据，不得进行任何形式的项目开发，对违反规划的行为，要进行严厉处罚。 （四）进一步加强管理。建议由国家层面出台政策，使国家级风景名胜区管理机构直接隶 属于省级建设行政主管部门，省级风景名胜区管理机构直接隶属于州市政府建设部门，管 理人员列入公务员系列，确保其能独立、有效行使执法权。风景名胜区与其他保护地重叠 交叉的，应建立统一执法队伍，实行综合执法，对资源实行统一规划、统一管理和统一保 护。 （五）进一步增加投入。一是国家在编制国民经济和社会发展规划时，应综合考虑风 景名胜区事业同经济、社会同步发展，从投资、信贷、税收等方面给予必要的政策扶持， 纳入相关规划中