关于预算绩效评价与部门预算相结合的思考

关于预算绩效评价与部门预算相结合的思考 预算绩效评价是财政部门和预算部门根据设定的绩效目 标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政 支出的产出和效果进行客观、公正的评价。作为一种直接面向 和评判政府执政理财绩效的科学手段，日益为人们所重视，如 何有效推进和落实也成为人们关注的焦点。作为预算管理改革 系统工程的一部分，预算绩效评价应该与部门预算、国库集中 支付、政府采购、非税收入管理等其他预算管理改革相互衔接， 有效配合，才能切实发挥应有作用。下面，笔者就编制部门预 算的实践经验谈一下预算绩效评价与部门预算改革相结合的 一点看法。 一、预算绩效评价与部门预算结合的现实意义 部门预算是完善我国预算支出管理的重大举措之一，其本 质特征就是改变原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式， 以部门为依托构建新的预算支出管理体系。首先，部门预算采 取综合预算的方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳 入部门预算，改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预 算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。其次，部门预算 完善、规范了预算编制方法，细化部门预算，建立规范、科学的 预算分配模式。随着部门预算改革的深入，某些深层次问题渐 渐凸显，如科学的定额体系尚未建立、财政调控功能受到诸多 因素制约、在部门预算中缺乏科学系统的绩效评价机制，而无 法对整个部门预算进行绩效评估、衡量和优化，也就无法对财 政支出总量、支出结构和支出方式进行更深入、更系统的调整。 可以说，目前的部门预算距离真正意义上的公共财政支出管理 体制还有较大差距。因此，研究部门预算与预算支出绩效评价 的相互结合，建立对部门预算编制质量和绩效的评价机制，是 我国进一步优化公共预算管理的重要内容。在部门预算中建立 有效的绩效评价机制，需要从整体着眼，从现实出发，设计一 个以总量、定额、绩效标准为核心，全面整合部门预算和预算 支出绩效评价的配套机制，使整个预算分配过程都受到绩效评 价机制的制约，全面提升预算支出管理水平。 二、预算绩效评价与部门预算结合的设想 1、依据决策评价结果，科学预测支出总量 在部门预算中，支出总量的测定是先确定各预算要素及相 应定额，逐项汇总成为一个预算总量，再将这个总量与实际能 够提供的预算资源作比较，如果按照定额计算的预算总量超过 了实际能够提供的预算资源，相应要降低标准；反之亦然。这种 测算方法很少从部门战略需要与绩效优先的理性角度考虑预 算总量，使财政缺少相关依据，无法积极应对各部门自我扩大 供给曲线的行为，造成了财政预算额度不断被突破，也加大了 定额标准确定和调整的难度。因此，从现实情况出发，应根据 国家战略发展目标，以部门绩效为导向，对预算支出的决策过 程进行绩效评价，并运用评价结果预测支出总量，再由总量规 模影响定额标准的高低。 2、建立业务流程图，逐项分解定额 总量确定后的下一个问题就是如何对总量进行定额分解。 在目前，科学的定额体系尚未建立，表现在以下几个方面：其一， 定额分解仍然带有“ 基数法” 的痕迹，无法真 实反映部门的权责 轻重和绩效大小。其二，定额标准核定不尽合理。定额标准简 单参照行政级别、机构规模、人员编制、国家有关规定等刚性 标准，并未能科学评价和精确测量某项支出计划可能产生的产 出业绩和社会效益，严重脱离绩效要求，调整起来也十分被动。 其三，定额分解的实用性和可操作性不强。随着部门预算的细 化，定额标准的涵盖范围将会不断扩大，分类分档将会不断增 加，而其计算也会趋于复杂，对于一切从零开始的计算成本和 定额标准的转换成本将十分庞大。为了完善定额体系，需建立 完整的业务流程图，对业务要素进行统筹安排，获得各要素的 预算需求量，并以此为依据，将预算总量由粗及细、由表及里 逐项分解为各项支出定额。这种定额分解方式简单易懂，可操 作性强，真正满足绩效优先要求，可以比较客观、公正、透明地 分配预算。 3、确定绩效标准，保障部门预算落实 部门预算编制后，其内容的落实得不到保障，内容的有效 性得不到验证及改善，是部门预算效果不理想的重要原因之一。 为了确保部门预算效果，应在预算编制的同时，明确使用每项 支出要达到的业绩目标，在此基础上建立一系列业务绩效标准， 包括服务提供的范围、水平和内容等。 其中，建立业务表现衡量指标即在过程流程图的基础上， 针对每一项具体的预算支出，结合绩效目标，制定一系列全面、 可操作的业务表现衡量指标。业绩指标是对过程流程图中相应 日常业务的绩效说明，它包括数量、质量、时间期限方面的信 息。具体来说，对于机构开展日常业务活动所需的人员支出， 设置人力资源利用效率指标，如专任教师与在校学生人数的适 当比率等；对于机构开展日常业务活动所需的商品和劳务支出， 设置商品和劳务使用效率指标，如商品和劳务的使用对基本业 务活动的贡献情况；对于机构开展投资活动所需的资本性资产 购置支出，设置资本性资产使用效果指标，如专家的人均占有 科研设施价值、科研设施的更新率等。这样，每一项支出都有 若干业绩指标相对应，也就是说，每一项支出的效果都可以用 业务表现来衡量。这一系列指标将使支出对应物的质与量的规 定性更加明确，从而为验证部门预算的合理性和有效性提供科 学依据。它们也成为约束部门预算执行的有力保障，使部门预 算的内容得以动态的保持和实现，这是一种硬的预算约束。 三、预算绩效评价后期展望 预算绩效评价是对财政资金提供公共产品和服务的经济 性、效率性和效果性的评价。我国部门预算改革虽然将绝大部 分财政资金都集中到财政部门，但是，在目前的体制下，财政 部门作为预算机构并不能控制政策，导致预算过程与政策过程 的分离。通过构建科学的