关于行政服务中心建设的成果

关于行政服务中心建设的成果、问题及对策思考 浙江省宁波市政府行政服务中心管委会 作为全国率先推行行政审批制度改革的城市之一，行政服务中心建 设在宁波的探索已有 6 年，作为改革的新生事物，其成果如何？面临哪 些困难？如何实现新发展？今年以来，我们对宁波市、区县两级行政服 务中心建立以来的总体情况作了调查了解。并从“探索与成效” ，“矛盾与 困惑”， “思考与建议” 三个方面进行了回顾总结和分析研究，旨在为进一 步加强行政服务中心建设提供借鉴意见，供上级领导、各地同行和专家 学者参考。 一、探索与成效 近年来，宁波市委市政府十分重视行政审批制度改革和行政服务中 心建设，把转变政府职能、创新行政方式作为政府自身改革的重中之重， 努力营造良好的发展环境，提供优质的公共服务。至 2002 年，各级各类 服务中心和服务窗口遍及城乡。这些中心承担了全市 80%以上的行政审 批和社会服务职能，成为政府公共服务的大平台。深受社会各界充分肯 定和好评，促进了经济社会和谐发展。2005 年，全市实现生产总值 （GDP）2446.40 亿元，完成财政一般预算收入 466.50 亿元，所 辖县（市） 均进入全国百强县行列。中国社科院连续几年的中国城市综合竞争力 报告显示，宁波的排名从 2001 年的第 20 位，上升到 2005 年的第 6 位， 其中制度竞争力和政府管理竞争力名列前茅。2005 年被评为全国首批 文明城市。主要做法是： （一）构建覆盖城乡的窗口式行政服务体系。1998 年政务公开全面推 开后，即面临如何寻找有效载体，不断巩固、深化、完善的问题，1999 年 我市作为浙江省试点城市，又率先实行了行政审批制度改革。因此，行 政服务中心作为政务公开和行政审批制度改革的共同产物应运而生。 自 1998 年市级 60 个有公共服务职能的行政部门相继建立对外服务窗 口以来，我市各类行政服务中心经历了从窗口大厅中心的演变。 根据服务范围、服务内容、服务效率等综合因素，采取统分结合的方式， 到 2002 年全市已建成以市行政服务中心为龙头，13 个县（市）区（含科 技园区、东钱湖旅游度假区）综合行政服务中心为主体，部门专业服务中 心和街道（乡镇）便民服务站为补充，覆盖城乡、功能明确、门类齐全的 窗口式行政服务体系。形成了一个完整的行政服务网络： 市本级综合行政服务中心，集中公开办理基本建设项目、工商登记、 企业技术改造和对外经贸等与经济发展关联度高的审批事项； 市级部门设立的专业服务分中心，如户籍中心、社保中心、车管中心、 房产交易中心等集中办理专业范围内与群众生活密切相关的审批服务 事项； 13 个县（市）区综合服务中心大都采取“大超市” 型，办理涉及行政审 批和社会服务的各方面事项； 街道（乡镇）便民服务站，实行全过程无偿代理或代办服务。 截止今年 4 月底，宁波市建有市和县（区）两级综合行政服务中心 14 个，市级有关部门建有专业服务分中心 56 个，共设置服务窗口 1410 个， 工作人员 2908 名。办理行政审批事项和公共服务事项 430 多项。近 5 年 来共办理各类事项 1220 余万件，年均办理 244 余万件，每工作日均办理 近 1 万件。群众评议满意率达 99.7%以上。 全市各级行政服务中心创建以来，围绕“便民、透明、高效 ”即为申办 对象到政府机关办事提供方便的场所，为政府机关实施具体行政行为提 供透明的环境，为政府领导协调部门间的经济管理事务提供高效的机制 的总目标，把实行政务公开，改革审批方式、规范审批行为、完善监督机 制作为主要任务，实行办理事项全面实时公开，为企业群众提供全方位、 全过程、全天候服务，为提高行政效能， 优化公共服务，从源头上防止腐 败作出了贡献，深受广大人民群众欢迎和好评。 （二）不断拓展服务功能和服务领域。各行政服务中心本着设计思想 一步到位，具体业务逐步发展的思路，采取开放式结构、模块化组合， 2002 年服务体系初步形成后，根据集中监管的需要和广大群众的需求， 服务功能由行政审批向政府重点监管行业和服务领域拓展，目前已逐步 形成集行政审批、资源配置、行政监察和社会服务于一体的综合性行政 服务平台。 一是向工程招标和资源配置领域拓展，建立了招标投标和公共资源 交易平台。招标（拍卖）方面，依法实施建设工程设计、施工、监理招投标； 土地开发项目招投标；机电设备进出口招投标；政府重点监管行业的服 务招投标和竞价性标的拍卖业务。产权交易方面，依法实施房产产权交 易、经营性土地转让、非证券类各种所有制各种形态的综合产权或部分 产权转让及高新技术产权转让事项，实行“统一进场、管 办分离、规则主 导、依法监管” 的运作机制，努力实现信息公开、程序透明、 结果公正。 二是向社会公共服务领域拓展，建立了 81890（拨一拨就灵）求助服 务平台。由政府提供运作成本，无偿为市民、企业提供信息服务。其基本 运作方式是有效整合政府、市场、社会三大资源，将市民多样化的需求 信息与社会服务资源实现有效对接，以市场化的操作方式解决市民生活 难题。目前有 600 多家加盟企业，170 多项的衣食住行、生老病死的需求 服务，市民只要通过 81890 求助电话、短信或上网点击 WWW.81890. 网站，服 务企业即可应约 上门提供服务。服务理念 和宗旨是“以人 为本，便民利民，有求必 应”，为市民提供“全天候、全方 位、全程式跟踪监督服务”。目前 81890 的服 务范围已覆盖到全市，成为 全市市民日常工作、生活不中缺少的服务平台。 三是拓宽行政监督投诉渠道，建立了 96178（有气就拨）投诉平台。宁 波市 96178 效能（廉政）投诉中心成建制进驻，日常管理工作由市纪委、 监察局负责，其主要职责是受理企业、群众对机关效能、党风廉政建设、 反腐败斗争、行业作风建设、各项专项治理、违反有关审批制度改革规 定和妨碍宁波经济建设、政令畅通等问题的投诉。同时承担对市行政服 务中心进驻部门履行职责情况的行政监督和日常检查。投诉平台开通 24 小时畅通的全市性统一的“96178” 投诉专线电话 、“178”信箱及网上投 诉，统一受理全市的各类效能（廉政）投诉。全市 2005 年共受理各类有效 投诉 3040 件，办结 2903 件，办结率达 95.5%，积极查处了一批社会关注， 群众反映强烈的热点问题，较好地发挥了“社情民意的晴雨表、消除矛盾 的减压阀、投资环境的维护者、党风廉政的监督岗” 的作用。 （三）规范基础环节，促进权力透明高效运作。我市的行政服务中心建 设，是与行政审批制度改革、政务公开三位一体的（领导和工作机构同为 一套班子），行政服务中心不但是落实审批制度改革成果的载体，也是政 务公开的平台，改革措施在中心得到集中体现。 一是坚持合理和合法原则，规范审批权的行使。改革过程中，一方面 依据行政许可法的设定和实施权限对审批事项进行全面清理；一方面着 重围绕哪些属于政府职能、哪些不属于政府职能，哪些应该事前审批、 哪些不应该事前审批，哪些需要审批方式管理、哪些不需要审批方式管 理等，形成了 7 方面 31 项具体清理标准，对市级部门的各类行政审批事 项进行了全面清理，对不符合政企分开原则，妨碍市场开放和公平竞争， 实际上难以发挥作用的坚决取消。通过改革，摒弃不属于政府职能的行 政权力、不符合市场经济要求的行政管理方式、影响公平和效率的行政 审批行为。行政审批事项从原来的 1289 项削减到现在的 464 项（行政许 可 302 项，非行政许可审批事项 162 项）。取消或转变管理方式的事项 达 65%。 二是着力解决信息不对称问题，规范每一事项具体运作程序。在规范 审批权行使的基础上，对全市保留的所有审批事项的审批依据、实施主 体、承办处室、 办理期限、审批方式、申报条件、申 报材料、 许可程序、受 理地点、事后监管措施等 10 方面内容都做了规范，按照统一格式形成 “一事一表”，制作成 电子文本和卡片分别在市属各类媒体和中心窗口公 告，作为实施审批、 实行政务公开和进行监督检查的具体依据。这一基 础性工作较好解决了以往存在的政府部门与办事群众之间信息严重不 对称，行政部门履行审批权力随意性、裁量权过大和对具体审批行为难 以有效监督等方面问题，实现了行政行为的公开、公平、公正。 三是实行规范化服务承诺，明确每一事项的责任主体。与“ 一事一表” 相对应，组织各行政部门制订“规范化服务承诺书” 。承诺书以表格形式 对本部门每一审批事项的办理地点、办结方式、承诺时限、受理窗口、经 办人（AB 角）、终审负责人（AB 角）及联系方式等方面内容作出具体规 定，以实施机构名义向社会公开承诺，明确每一审批事项各个环节的具 体责任人。这一做法既是对行政机关的自我约束，同时也保证了监管机 构和广大群众的知情权、监督权。 （四）改革行政方式，再造审批运作流程。针对以往突出存在的“ 重审 批、轻监管” ，“重收费、轻服务”，审批环节多、时限长，重复审批、交叉审 批现象严重的实际，我市在行政服务中心建设中把实现行政管理方法和 手段的创新作为重点，提出了从“严入宽管”转变为“全程监管” ；从“注重 审批”转变为 “注重服务 ”；从习惯于直接和微观管理转变为间接管理和宏 观调控的改革任务。以精简、效能为着力点，总结推出了“ 政务公开制”、 “窗口服务制 ”，“并联审批制”、 “备案监管制”等 10 项创新的行政审批运作 制度。并充分利用行政服务中心进驻部门集中的优势，再造审批运作流 程。 一是变行政程序为政府内部工作程序。行政服务中心实行了“一门受 理，抄告相关，内部运作，限时办结” 的运作机制。 对涉及部门内部多处 室的审批事项，由一个处室受理申请和送达批件；对涉及多部门的审批 事项，由一个部门（主办部门）受理申请并向相关部门征求意见或采取联 合审批方式办理；对涉及多个行政层级的审批事项，下级部门一律程序 性转报。变行政程序为部门或政府内部的工作程序。与此相适应，相继 推出了投资项目立项、方案设计、施工图审查“ 三站式”联合办理方式， 生产性基建项目审批的二级代理制，企业技改项目备案登记制等做法， 大大减少了审批环节，提高了行政服务的效率和质量，避免了行政审批 相对人多头申报、重复提供资料等麻烦。这些制度从方法和手段上为改 革行政管理方式，深化政务公开进行了具体而富有成效的探索。 二是在重点领域推行前置审批告知承诺制。2003 年开始我市行政服 务中心在餐饮、食品经营、国内旅行社、种子经营、普通汽车货运、汽车 维修、烟草制品零售、药品零售、音像制品零售出租、道路旅客运输、汽 车租赁、职业介绍、拍卖行业治安许可等企业注册登记前置审批领域中 推行前置审批告知承诺制，实行“一门受理、告知承 诺、证照同步、全程 监管”的运作机制，这一运作制度对原有工商注册类并联审批事项作出 了三个方面的调整：改领取工商执照前要取得各项许可证为证照同步， 大大减少了审批环节，为企业赢得了时间；强调了一门受理，一门送达批 件，变行政程序为部门之间的工作程序；强化了对通过告知承诺方式审 批登记企业的全程监管，改事前审批为事后监管。这是对现有行政审批 方式的革命性变革，对于提高审批效率，促进政府职能到位，提升管理 效能，促进行政管理理念的转变和社会诚信体系的建立都有重要意义。 三是推行行政机关内设机构行政许可职能归并试点。近期，我市在象 山县行政服务中心试点，根据行政许可法便民、高效原则和行政许可 统一办理、联合办理、集中办理的规定， 为改进行政许可方式，减少行政 许可环节，在不增加行政机关人员编制和内设机构的情况下，积极推进 内设机构改革，把分散在政府部门不同科室的行政许可职能整合起来， 设立行政许可科，同时行政许可科整体移驻行政服务中心。到今年 6 月 底，35 个县级有行政许可职能部门的内设机构行政许可科整合设置并 进驻中心工作已全面完成。在试点基础上，我市将逐步推行这一做法， 以进一步提高行政服务的效率和质量。 （五）发挥聚集效应，加强多渠道集中监管。我市在行政服务中心建设 中，把建立有效的行政审批权力监督体系，作为从体制上消除腐败现象 滋生的土壤和加强廉政建设的治本措施，形成了由行政监察机构专职监 督、中心管理机构日常监督、进驻部门相互监督和办事对象监督评议的 大监管格局。 二、矛盾与困惑 调查表明，行政服务中心在取得重大成果的同时，也存在不少矛盾和 困惑。实际上当前不少中心正处于进一步发展的“十字路口” ，不进则退。 据统计,短短几年全国出现了省、市、县级中心 4500 多个，浙江出现 了市、县级中心 90 多个，宁波出现了市、 县级中心 14 个和 60 多个市级 部门专业服务中心（分中心）。这些中心已成为新的重要的行政资源。但 是中心作为新生事物，是在理论准备和经验积累都不够充分的情况下上 马的，有些甚至是随大流而建的，中心的发展前景如何？中心功能如何 界定更合理？运作中遇到哪些问题？能否在服务型政府建设中发挥更 大作用？等等，不同对象有不同甚至相左的看法，归纳起来，主要有以 下几方面： （一）关于中心发展前景问题是“民心工程” 、“阳光工程” ？还是 “权宜之计”、 “临时性措施”？当前，在中心建设的前景上有两种不甚相同 的意见。主导意见认为：行政服务中心作为政府公共服务平台意义重大， 是机关行政效能建设的“龙头工程” ，是反腐倡廉的 “阳光工程” ，便民利 民的“实事工程 ”，也是行政管理体制改革的积极实践。但是，在怎样看 待中心建设上，也有杂音：搞行政服务中心是不是“形式主义一阵风” 、窗 口受理是不是“多了一道 环节反而增加麻烦” 、能否真正解决窗口是“收 发室”的问题 ，是“形式大于内容” 还是“内容大于形式”？随着市场经济 的完善、行政审批事项的减少还要不要行政服务中心，发达国家不见得 都有类似行政服务中心等等。调查表明，普通老百姓和广大中小企业是 坚决支持拥护的。反对者中多数是实际行使审批权的部门中部分机关领 导干部，原本非常熟悉行政部门的大企业、大公司。当然，这些不同意见 也反映了中心建设的深层次问题，包括管理、运作、服务等方面目前尚 存在的问题与不足，需要在实践中反思改进，用工作成果加以回答。 （二）关于中心的性质和功能定位问题-是松散型场所？还是集场 所、机制、环境于一体的综合性平台？中心的功能到底如何定位，一直 缺乏权威的界定。宁波市行政服务中心建立的指导思想和基本目的是： 便民的场所，透明的环境，高效的机制。中心作为“ 场所”，涵盖哪些职能 更合适？作为环境要有哪些强有力的监督制约措施？作为机制，有没有 相应协调权限，能否保证创新性制度的推进落实？特别是中心职能定位 上，各地做法不一。严格意义上的行政许可（审批）服务平台，还是更广 意义上的政府公共服务平台？目前我市市县两级中心中两种不同情况 的都有。有的包含了多数行政审批职能和少数公共服务职能，有的包含 了部分行政审批职能和部分公共资源竞标管理职能，有的只包含部分审 批职能。根据现有实践，哪种界定更合理，市和县不同级别、不同服务半 径的中心在职能的大小上是否有规律可以探索。 （三）关于中心的存在依据问题-是不是“无法管有法” 、“无权管有权” 、“业余管专业”？相对于各行政部门的职能法定而言,中心的存在缺乏法 律支撑，行政许可法只明确统一办理、联合办理、集中办理，严格来说这 还不能作为是中心存在的确切依据，至多是引导性的；浙江省政府出台 的行政服务中心管理办法（试行），没有赋予中心管理机构明确的职责 权限。相对于各专业部门来说，中心管理者不可能全部掌握各专业范围 的具体政策标准、法律法规，很难协调专业部门从业务特殊性出发强调 的特殊要求，甚至是借口业务特殊性而设置的障碍。当前虽然市县各中 心日常管理机构多数为行政编制，但也有事业编制，甚至是临时抽调的。 更主要的是职能不明确：有的中心政府赋予了业务协调职能和监督职能， 有的只有协调服务职能，有的什么也没有，大致相当于平台的物业管理 服务部门。与行政部门比，不管从机构性质、职能还是固有地位来说，中 心都处在劣势。因此明确中心在政府行政机构序列中的位置，由政府赋 予相应的管理权限，是理顺管理体制，健全管理机制的关键。 （四）关于中心业务运作问题-在现有管理体制机制架构下，能否真 正解决“三个不到位 ”问题 。“职能不到位”、 “授权不到位”、 “并联审批运作程 序落实不到位”， 这些问题在各中心都不同程度存在，其 轻重往往会随当 地党委政府重视程度、关注点的变化而变化。 “职能不到位”表现为该进中 心事项的没进中心办理；“授权不到位” 表现为 窗口现场办理能力不高， 类于“收发室 ”；“并联审批运作程序落实不到位”主要表现为涉及多部门 的重复交叉事项没能按照联合办理机制组织运作。 建立行政服务中心的初衷之一，是对涉及多部门的重复、交叉事项进 行组织、协调，保 证高效顺畅运作，如果不能做到这点，集中不过是“ 扎 堆”。比如企业登记至少涉及 56 个以上部门的前置、后置 审批、登记， 基本建设项目更要经过 10 几个部门，20 多个环节，针对这一问题，全市 范围推广实行了企业登记前置审批告知承诺制，出台了提高投资项目办 理效率的实施办法。但这些创新性探索很难在实际工作中落实到位，解 决这些问题仍然是中心建设的重点和难点。特别是国务院投资体制改革 决定实施后，如何按照新的核准、备案规定，组织基本建设项目审批相 关部门高效运作，形成良性互动，仍是急需解决的课题。 （五）关于中心与派驻部门的关系问题-能否改变“看到的管不着， 管着的看不到”， “管人管事脱节” 的现状。中心工作人员的主体是各相关 行政部门派驻的。目前，各部门派驻人员与中心管理机构的关系是松散 型的，人们戏称中心为“联合国”。派驻人员行政人事关系在部门、工资 福利在部门，受部门指派履行所属部门的行政审批职能。党团组织关系 在中心，日常工作纪律和行政管理由中心负责。这一特征决定了管理工 作脱节，造成部门派驻的工作人员对中心缺乏“归属感” ，易产生消极对 抗情绪。因此，理顺中心管理机构与部门派驻人员的关系，提高中心的 凝聚力和向心力，是中心内部管理工作的重点和难点。另外，上下级中 心之间、中心与部门分中心之间隶属、指导关系不明确，没有形成完整 系统的工作关系，各中心各自为政，容易产生孤立无援的感觉。 总之，当前存在的主要矛盾和问题，表现为中心建设发展所需要的广 泛重视支持与这项工作进入常态之后这种氛围有所减弱之间的矛盾；表 现为人民群众对公共服务期望的日益增长与中心服务资源、服务能力有 限性的矛盾；表现为中心建设发展所需的共同观念和体制环境与当前行 政理念和行政结构现状之间的矛盾；表现为中心便民、透明、高效的运作 机制与现有行政习惯、利益结构之间的矛盾等等，能否很好解决上述问 题直接关系到中心建设的成效和长远发展。 三、思考与建议 我市是较早创建行政服务中心的城市之一，其成果、探索包括存在的 问题都有一定的代表性。调查表明，中心建设发展到今天，已告别“ 童年 期”步入“成熟期”， 进一步规范提升的时机已成熟。理由有五：其一，中心 的创建及其成果符合强化政府公共服务职能的大趋向；其二，中心的探 索历程及其出现的问题已为进一步规范提供了实践经验；其三，当前中 心建设的“蜜月期 ”过去，容易产生“ 审美疲劳” ，很容易随着党委政府重 视程度和关注点的变化而变化，不进则退，有可能反弹和回潮；其四，中 心存在问题和困惑的破解，可以同时解决行政管理体制改革中的若干问 题，至少是解决这些问题的切入点和突破口；其五，中心发展之初，是作 为把握体制创新先发优势的重大举措来对待的，发展到现今规模后，高 层应该给予更多的重视、关注，以更高的起点，更大的决心，更开阔的思 路，在充分肯定成绩的同时，积极研究探索，把中心建设推向新的更高 的台阶。 根据自身实践和各地中心建设的经验，建议组织力量对中心建设理 论、政策和操作层面的问题进行深入研究，着重关注和解决以下几方面 问题： （一）指导思想上把中心作为更新行政理念、加强自身改革、推进 公共服务体制建设的大举措来对待。正如各地中心名称的多样性一样， 对中心意义的理解也是不统一的，有的侧重于方便群众办事，在的侧重 于改善投资环境，有的侧重于提高行政效能，有的侧重于构建防腐体系 等等。由于中心具有多方面的意义，领导和推进这项工作的机构也表现 出多样性，从全国范围来说，有的是政府办公厅（室）主抓、有的是纪检 监察机关主抓、有的是人事编制机构主抓、有的是体制改革机构主抓、 有的是政府法制机构主抓、有的是政务公开办主抓，有的是招商机构主 抓。其实中心的作用绝不仅仅是单一的，而是政府公共服务的综合性平 台，任何单一方向的努力都有可能偏离本质。必须赋予中心在行政管理 体制改革中的综合和重头地位，作为更新行政理念，推进政府自身改革， 构建公共服务体制的龙头工程对待，充分发挥和始终保证中心建设的综 合效能和正确方向。 （二）功能构架上把中心建成集“行政审批、资源配置、效能 监察、 社会服务”于一体 综合性服 务平台，拓展行政服务中心内涵。宁波市市、 县两级中心在功能设置上大致分为四类：一类如市中心，设有办理部分 行政许可事项的审批平台、办理招投标等公共资源配置事项的交易平台 和行政效能（廉政）投诉平台。一类如鄞州、象山、宁海等地，设有行政审 批平台和招投标交易平台。一类如慈溪、奉化、江东、江北，设有行政审 批平台。一类如海曙，镇海， 设有行政审批和社会服务平台（81890）。如 果把包括行政审批服务、行政效能监察、要素配置、社会服务四部分功 能集中到一个中心，是对现有行政服务中心功能定位的突破，可以抓住 政府现阶段需重点监管的领域和公众的期望与需求，对于方便企业公众、 展现服务型政府形