新环保法中监察的法律地位

新修订的环保法明确了“环境监察机构”的法律地位， 对渎职、失职行为作出处罚规定 如何用好这把双刃剑？ 新修订的环境保护法在强化执法方面，首次明确了“环境监察机构”的法 律地位，同时也对渎职、失职行为作出明确的处罚规定。 地方环保部门及其环境监察机构究竟能够在多大程度上用好法律赋予的有 力武器，对违法行为实施必要制裁，成为近期各级环保部门和法学专家思考的 问题。 明确法律地位带来新希望 “新法强调了环境监察部门的法律地位，仅仅几个字，就为环境监察机构 正了名，解决了长期困扰环境监察部门的身份问题，为独立执法提供 了保障，有利于树立环境执法的权威性。”北京大学法学院教授湛中乐高度肯 定了这一法律授权给环境执法带来的积极作用。 长期以来，一线环境监察人员在执法过程中，受制于环境监察队伍执法地 位不明确。中央层面，环境监察局属于环境保护部的内设机构，它与环境保护 部的其他内设机构共同行使执法权限。然而，在地方层面则有所不同。省级、 市级和县级分别由环保部门内设机构与环保部门授权的环境监察总队、支队和 大队分别行使部分执法权限。 在新法出台前，“环境监察”这一术语，无论是作为一项制度，还是作为 一个机构名称，都未见诸于这一基本法中，只有个别单项法在法律责任部分提 及监管职责。而与环境监察制度密切相关的机构权限、人员编制等问题，仅通 过中央机构编制委员会的文件和环境保护的规章、通知、复函等规范性文件予 以规定。 法律身份不明确给执法带来诸多不便。目前，绝大部分省级、地市级、县 级环境监察执法机构编制仍为事业编，加之地方环保行政机构隶属于地方政府， 使得地方环保机构监察执法的独立性大打折扣，执法地位和权威受到影响。 新法颁布后，各级环保部门积极开展了学习贯彻活动，大家纷纷表达出对 明确法律身份后的喜悦之情。但是对于明确环境监察机构法律地位后，能否改 变过去环境执法软弱状态，很多基层环境监察人员表现出谨慎的乐观。 陕西省环保厅政策法规处处长张育奎认为，原环境保护法未对环境监 察机构的职能、地位有所体现，包括监察机构参公管理（参照公务员管理）也 因为没有法律明确规定，不能获得人事管理部门认可，因此过去很多基层环境 执法机构和人员都不能参公管理。新法则有了清楚的界定，这将对环境监察机 构的升格、参公管理有极大促进作用。 委托为何不能改为授权？ 在环境执法过程中，受制约因素较多，委托执法易受干扰。新法明确了环 境监察机构的法律地位，但仍然是委托执法机构而不是法律授权部门。 河北省秦皇岛市环境监察支队长王秀丽认为，未突出环境执法的独立性和 权威性，环境监察机构的地位仍面临挑战。 在一般情况下，地方各级环境监察机构在行政序列中并不属于各级环保门 的内设机构，而属于其下属事业单位，他们的执法权限来源于环保部门的委托。 目前河北省环境监察机构委托执法权限仅涉及行政检查、监督。同时，还 有部分行政处罚权限。这里的行政处罚权限主要指环境保护行政主管机关依法 对违反法律法规应受惩罚的行政管理相对人给予的行政制裁。 “河北省环境监察机构执法相对较为薄弱，当然这也与环境监察机构的非 主体行政机关（参公管理）的当前处境有很大关系。”河北省环境执法监察局 调研员胡明告诉记者。 从保定市情况看，环境监察大队隶属市环保局，为科级事业单位，既无财 权人权，更不具备对外协调能力。受委托的事业单位承担起不少环保局机关各 种一线执法任务。 “上边不愿干、难干的任务全部推给监察，不愿接也得接，因为你是下属 单位。”保定市环境执法监察大队长田喜安说。 权限不明，降低执法效率。唐山市环境执法监察支队李恩科认为，新法实 施后，在初查和调查取证阶段，经常会涉及行政强制措施的实施。按照行政 处罚法，行政处罚权可以委托，按照行政强制法，行政强制措施不得委 托。这种割裂行政处罚权和行政强制权的规定必将会导致执法效率的低下。 一些基层环境监察人员认为，如果环境监察机构作为行政主体具备独立执 法权，那么环境违法问题的查处效率和执行力将会得到极大提升。特别是遇到 紧急或者较大的环境违法案件时会更加体现出环境执法的力度和效率。 为统一执法，规范环境监察职能，2004 年 9 月，陕西省编办发文，省环境 监理处更名为陕西省环境监察局，将市级环监机构更名为市环境监察局，县级 环监机构更名为市级环境监察分局。同年 12 月，经河北省机构编制委员会批准， 河北省环境执法监察局成立，原河北省环境监察总队和河北省环境执法稽查大 队宣布撤销，所属单位为参照公务员管理的事业单位。 胡明认为，“这种参公管理人员按照公务员法进行管理在现实中不可避免 地存在很多弊端：既不利于人才交流、参公单位招考、员工晋升，也不利于机 关行政管理和环境监察人员更好地行使职能。” 身份差异也影响了环境监察人员的工作积极性。一位基层环境执法人员告 诉记者，参公单位本身从事的就是由行政机关从事的行政执法事务，是代表国 家行使执法权，但在身份上又被定位为非国家公务员，显得不伦不类。 “作为执法人员不应局限在参公的框框里，如果把参字去掉，首先就 解决了执法必需先受委托的尴尬境遇。”胡明认为。 目前，国家正在开展事业单位分类改革，市、县（区）环境监察机构的性 质正面临行政执法类与公益类的确定问题。很多基层环境监察人员希望能被分 在承担行政职能的事业单位类别内，因为这标志着今后单位有可能转为行政机 关。 武汉大学环境法研究所所长王树义认为，环境保护部门可以根据国务院 组织法和地方组织法等相关组织法，在机构改革和实践基础上加以完善， 制定一部综合性的环境组织法，以明确环境管理部门的地位、机构组成、 机构设置、各部门承担的环境管理职能以及各部门相互协调、合作和监督的程 序等。 尽管很多一线环境执法人员对目前环境监察体制存在诸多不满，但他们表 示，不管是委托执法还是授权执法，当前最亟待解决的事情，是如何提高地方 环保机构监察执法的独立性问题。 “根据行政处罚法和行政许可法，不管是一般性委托执法，还是 一事一委托执法，委托执法必须规范，只有规范才有助于提高环境执法部门的 独立性和权威性。”湛中乐认为，地方政府及相关部门不能因为是委托执法， 干扰环境监察机构执法。要做到真正不干预执法，应从当地党政领导干部真正 抓起，依照法律规定，保障环境监察部门独立执法。而不应因扶持企业，特别 是考虑纳税企业带来的经济利益，影响当地收入为理由，干预执法。 执法保障水平有待提高 陕西省环境执法局排污费征收稽查处处长柳彦丽认为，新法赋予了更多的 权力和责任，权力表现在明确了环境监察机构的地位，增加了执法手段，比如 查封、扣押、冻结、没收，责令限产、停产、按日计罚，涉嫌犯罪的可以进行 刑事责任追究等，确实有很大的改进。 柳彦丽认为，根据目前机构改革情况，将来可能要求省、市、县环境监察 责任下沉，也就是省一级只有监督的权力，没有执法权。而执法更多的是市、 县、乡级的环境监察机构，这就对这些机构的人员理念、水平、素养、机构编 制都提出了极大的挑战，他们是否能够承担这些责任，执行更加繁重的执法任 务。 由于当前环境执法机构、编制等均是根据原环境保护法配置，早已跟 不上环境执法形势的需要。基层环境监察机构薄弱，在相当多的地区，乡镇一 级基本没有执法机构，县一级只有几个人，比如陕西省榆林市神木、府谷等地 区，环境监察机构仅有十几个人，但是仅国控污染源就有 100 多家。 据一位基层环境执法人员向记者抱怨，即使主观上他没有渎职、失职的意 识，但是客观条件就很容易造成监管不到位。 不仅人员编制存在问题，其他硬件配备也无法满足执法需要。按照清理超 标公务用车的要求，目前陕西省不少市、县都将过去配发给环境监察机构超标 的车辆进行了收回和拍卖。很多市、县环境保护行政部门加监测、监察机构仅 保留两辆车，而在山区和油田较多的陕北，如果没有车况较好的车辆，是无法 执法检查的。有基层执法人员称，现在只能骑着自行车去检查，检查一个企业 来回得几天。以这样的能力来面对实施后的新法，如何履职不失责，困难重重。 完善的技术保障是高效环境执法的物质基础。如果将环境执法人员的数量 和素质比作环境执法的软性约束条件的话，那么技术保障是环境执法的硬性约 束条件。目前，我国环境执法保障存在严重不足。 2009 年以来，陕西省先后投入 2.27 亿元建设全省污染源自动监控系统， 涵盖省、市监控平台，重点污染源现场端和环境质量自动监测站。但在污染源 自动监控系统实际运行中，由于人员技术、企业监管、基本信息维护以及现场 端运行等各方面相对不成熟，企业现场端仪器管理混乱，部分重点污染源企业 尚未安装自动监控设施，导致自动监控数据无法应用于总量减排、环境监管、 排污收费管理。 2012 年，环境保护部环境监察局对各省污染源自动监控管理工作进行考核， 陕西省在线数据传输有效率低于国家 75%的考核要求，在全国排名居后。 新法执行后，环境监察部门需要更规范的执法以满足环境执法需要。“可 以对不同地区实行差异化管理。比如在自然资源开发较多、企业较多的区域， 增加环境执法人员数量，针对不同类型污染，配备不同监察仪器，以更好地满 足现实需要。”湛中乐建议。 执法人员职业素养亟需提升 很多基层环境监察人员表示，新法授予环境监管部门更多监管权力，同时 也对基层一线执法人员的执法能力、业务水平提出了更高要求，如环境保护调 查取证的手段、监测分析能力等。 新法对环保系统工作人员、政府出现渎职、失职等的处罚都作出明确规定， 如果环境执法人员不能做到有法必依、执法必严、违法必究，或者是工作中出 现了失误、疏忽，都有可能被问责、被处理，形成责任倒逼。 因此，很多基层环境监察人员将环境监管职权比作一把“双刃剑”。新法 实施后，如果执法人员能够运用好，会对执法工作有推动作用，如果运用得不 好，极可能受到严厉的问责、处理。 各级环境监察机构必须要尽快适应新法带来的挑战。很多基层环境监察人 员表示，希望国家能尽快修改与新法相配套的法律法规，制订更严格的排放标 准，并出台相应的实施细则，让基层环境执法更具可操作性。 首先，执法理念必须适应新形势。以排污费征收为例，某市环保部门统计 的征收排污费企业仅为 100 余家，而在今年环境保护部要求和统计部门共同核 算的情况下，统计部门核算应有 8000 多家，数据差距巨大，很大程度是因为环 境监察执法人员对排污费征收的理念有所偏差。如果几家大企业、国控重点污 染源的排污费就可以完成征收任务，环境监察人员为什么要费劲去收那些小企 业、小餐馆的排污费呢？ 新法规定“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照国家 有关规定缴纳排污费”，比旧法中“排放污染物超过国家或者地方规定的污染 物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费”的规定，环保 部门任务更加艰巨，如何尽快转变执法理念，将是对环境监察人员的全新挑战。 其次，要提高基层环境行政执法人员素质，避免出现由于对法律理解不透 彻造成执法中的偏差。在一些基层执法人员中，仍有相当一部分对法律法规、 生产工艺、产业政策不熟悉，在执法中程序不规范，甚至违法，缺少必需的案 件调查笔录和违法事实证据，甚至有执法人员在案卷仅写上“你们有违法问题” 一句话。 一些基层环境执法人员认为，要运用好新法提高执法效力，一是要提高执 法人员职业素养，加大培训的力度，要让执法人员学法、知法、懂法。二是要 尽快出台一些规范性文件来规定详细的实施细则，比如扣押、查封的程序，如 何限期停产，如何将违法案件移动公安机关、司法机关，这些都应该有具体的 规范程序和实施细则。 新法将于 2015 年 1 月 1 日实施，现在还有 7 个多月时间。据全国人大常委 会法工委行政法室主任袁杰介绍，之所以中间留有如此长的时间，是因为无论 是执法部门，还是企业、公民，都有一个理念转变、精神准备和物质准备的过 程。我们国家地域大，各地情况不同，根据不同情况给予地方一定自主权，法 律留有发挥作用的余地，能更有的放矢地解决环境问题。 地方环保部门纷纷表示，将开展系列宣传活动，广泛宣传新法的新规定、 新要求，进一步增强社会各界的环境法制观念和守法意识。同时，组织开展环 保系统工作人员培训，全面提升相关人员依法决策、依法管理水平。 相关链接 新修订的环境保护法 第二十四条 县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构 和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位 和其他生产经营者进行现场检查。被检查者应当如实反映情况，提供必要的资 料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查者保守商业秘密。 第二十五条 企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物， 造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负 有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设 备。 美国 联邦环保局拥有 相应立法执法权 美国联邦环保局的职责是通过有效的执法和实施各项环境保护计划，不断 提高环境质量，保护公众健康和创造舒适优美的环境。州政府也设有环境保护 部门，并且也有相应的在环保领域的立法和执法权，但州政府及