南京科技体制改革的实践与成效

南京科技体制改革的实践与成效 自八十年代中期科技体制改革的大幕拉启以来，科技体制改革进程一 直伴随着我市科技进步和经济发展不断推进，从改革拨款制度和科研院所 运行机制，到放活科技人员，推动科研院所转制，从发展技术市场，到推动 重大科技成果转化，从以大专院校和科研院所为主的科研体系，到以企业为 主体的南京自主创新模式确立，南京科技体制改革为我市科技和经济发展 注入了巨大的动力。经过近三十年的发展，南京的科技体制日趋合理，以政 府为主导、企 业为主体、市场为导向、 产学研相 结合的科技创新体系初步建 立，2007 年，我市专业 技术人员总数 67 万人；科研机构总数 544 个；全市研 究与开发经费（R&D）支出 77.6 亿元；专利申 请量 8030 件，授权量 3787 件； 全年登记各类技术合同 9633 份，技术贸易合同登记额达 55.59 亿元；高新 技术产业总产值达到了 2394 亿元，占规模以上工业总产值比重达 41.8%。 一、南京科技体制改革的提出 从 20 世纪 70 年代末到 80 年代初，一批国家、省、市属科研机构相继 恢复和新建，到 1985 年时，全市科研机构总数已达到 306 家，但是由于是 在改革开放初期，很多工作刚刚恢复，科技体制基本还是延续了长期来的封 闭状态，在管理上采用与计划经济体制相适应的集中型模式，具有政府主导 特点，在研究与开发投入和重大科技项目实施过程中，政府起主体作用，企 业基本处于从属地位，科研部门条块分割，科研成果互相不通，科技与经济 严重脱节。随着改革开放和经济体制改革的深入，以及国内外经济和科技发 展变化，这 种体制既不能适应经济与社会发展需要，也不符合科技自身发展 的规律，其弊端日益表现出来，科技体制改革势在必行。 1983 年，我市开始着手对市属科研所进行全面调研，提出了初步的市 属科研所改革方案，在全市 21 个市属科研所中试行有偿合同制、课题承包 制、所长负责 制， 经过 宣传发动，抓好 试点， 组织推广，到 1984 年底时，已 有 12 个科研所提出了具体改革方案，不少科研所与中小企业、乡镇企业结 成联合体，增加了科研所的收入，增强了科研工作的活力，符合市场需求的 成果不断涌现，改革成效初显。1985 年 3 月，中共中央召开了全国科技工作 会议，并颁 布了关于科学技术体制改革的决定，科技体制改革工作在全国 铺开，同年，我市在系 统总结市属科研所试点改革经验的基础上，也提出了 南京科技体制改革方案，南京吹响了全面科技体制改革的号角。 2 鉴于南京科技资源比较集中，经济发展对科技进步的需求迫切，加上前 期改革经验相对丰富，为继续巩固、完善和推广已有的各项科技体制改革成 果，在放活科研机构、放宽放活对科技人员的政策（简称“ 双放”）及改革科技 成果流通体制等方面取得突破，进一步落实“ 经济建设必须依靠科学技术， 科学技术工作必须面向经济建设”的战略方 针，1987 年 3 月，根据国 务院 关于进一步推进科技体制改革的若干规定和关于推进科研设计单位进 入大中型工业企业的规定，我市向国家提出了将南京列为进一步推进科技 体制改革试点城市的申请，经多次考察论证，拟定了南京市进一步推进科 技体制改革的试点方案，1987 年 5 月 22 日，国家科委、国家经委、国家体 改委、国防科工委、国务院科技领导小组办公室等 5 部委联合批复了南京市 作为全国科技体制改革试点城市的申请。南京市委、市政府对于全市科技体 制改革工作高度重视，1987 年 5 月成立了以王荣炳副市长为组长，15 个政 府部门参加的南京市科技体制改革领导小组，南京技术市场管理暂行规定 、南京地区民 办集体科研与技术服务机构管理暂行办法等一系列的改革 配套政策陆续出台。随着改革的不断深入，改革的内容和形式也不断丰富， 并按照“积极、慎重、探索”的指导思想一直稳步推进。 二、南京科技体制改革的实践 自科技体制改革提出以来，我市科技体制改革大体经历了三个阶段，从 八十年代中期开始的以改革科技运行机制为核心，增强科研机构面向市场 的能力，到九十年代初期的以“稳住一头，放开一片 ”政策为导向，调整组织 结构，鼓励广大科技人员面向国民经济建设主战场，再到九十年代末的以科 研单位改制为标志，加速推进南京科技创新体系建立和完善，南京整个科技 体制改革进程一直在市委、市政府的高度重视和领导下有条不紊的持续推 进。 1、改革运行机制，鼓励科研机构面向市场 1983 年，市政府正式批文转发了关于市属研究所管理体制改革的若 干规定，在全国率先启动了市属科研所改革试点，提出了试行有偿合同制、 课题承包制、所长负责制等为重点的试点改革方案。随后，在 1985 年南京 市科技体制改革方案及 1987 年关于进一步推进科技体制改革暂行规定 中，进一步 对科研所运行机制提出了一整套的改革实施意见，其基本思路就 是，以改革拨款制度为突破口，运用经济杠杆和市场调节，促使科研机构提 3 高自我发展的能力和主动为经济建设服务的活力。从 1984 年起，我市根据 不同类型科学技术活动特点对 21 个市属科研机构进行了分类管理，对于开 发类研究所实行经费包干制，逐步削减财政事业费的补助额度，开辟了开发 所自主创收、银行贷款、税收减免、横向 联合等多渠道的经费来源，通过削 减事业费促使这类科研机构逐步走出去，改变单纯科研型向科研、生产、经 营型转变，开发出适合市场需求的技术和产品，向市场要饭碗，1984 年当年， 削减事业费 30 多万元，1986 年削减事业 57 万元，其中机械、化工、美术 3 个开发所实现事业费完全自立，1988 年，市科委与市财政局签订了“ 科学事 业费承包责任合同书”，将削减的事业费转入科研所发展基金进行专项管理， 以拨款和贷款的方式用于研究所的项目和科研条件的改善，有重点的支持 相关单位提高科研和生产能力，增强自身造血功能，到 1991 年，市属技术 开发性研究所的事业费全部实现削减，基本打破了“经费上面给、任 务上面 定、成果无偿用、共吃大锅饭”的僵化的运行机制。 1985 年至 1990 年，五年 的横向收入达到 4275 万元，是政府事业费拨款的 8.4 倍。为进一步放活科 研机构，我市采取了简政放权等多项配套改革措施，1987 年市委出台了关 于颁发南京市市属研究所实行所长负责制暂行办法的通知，在市属所中引 入竞争机制，探索所有权和经营权分离，到 1990 年全部市属研究所都实行 了所长负责制，科研机构的业务与行政管理工作由所长全权负责，并给予了 科研机构在相应领域自主选择研究方向和研究课题的自主权，让科研机构 能在市场竞争中做到快速反应、及时调整。1987 年市政府还出台了关于事 业单位实行企业化管理的若干暂行规定的通知以及关于市属科研单位科 技承包经营责任制的试行办法，对有条件的研究机构实行企业化管理，推 动研究所以“挂、转、改、并 ”等形式进入大中型企业，出现了科研单位、设计 单位和生产企业多种形式联合，同时，在科研单位内积极推行有偿合同制， 继 1987 年市新技术所、冶金所实行招标承包、租赁经营后，市纺织研究所 和轻工研究所又分别在 1988 年 7 月和 8 月在本系统内进行招标承包，产生 新的所长，经济效益和科技成果产出都有显著提高。根据中央“ 稳住一头， 放开一片”的指 导方针 ，在已有改革成果的基础上， 1992 年开始重点推动市 属科研所以科研开发为后盾，以市场需求为方向，以规模生产为纽带，调整 内部机构等综合改革，鼓励科研院所实行技工贸一体化经营，1994 年还修 订了全民所有制科研机构技术经济承包责任制暂行办法，市属研究所陆 4 续兴办各类技术经济实体 25 个，其中科技实体 16 个，联营企业 7 个、中外 合资企业 2 个，既减轻了国家财政负担，又缩短了科技成果转化周期，逐步 使科研所从求生存走向发展。 2、加速技术商品流通，推进科技成果市场化 根据中央提出的“经济 建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济 建设” 的方针 ，为推动技术成果商品化，促进 科技成果迅速转化为生产力， 1984 年 5 月，南京市委、市政府提出了“开发 技术市场”等十项搞活经济的 改革意见，先后建立了全市的和科协、工会的 3 个综合性技术市场和电子、 化工、模具、高新技术 等一批专业性技术市场，有效发挥了科技与生产结合 的纽带和桥梁作用。1987 年，南京被国家列为全国科技体制改革试点城市 后，发展技 术市场作为我市进一步深化科技体制改革的重要突破口，经市政 府决定，成立了南京技术市场管理办公室，由市科委牵头，工商局、税务局、 科协、 总工会抽调干部组成，实行联合办公，加强了对南京技术活动的统一 管理。1987 年 6 月国家技术合同法正式颁布，为各类技术交易活动提供 了一个有力的法律保障，同时市政府也陆续出台了南京技术市场管理暂行 规定、关于南京技术市场管理有关问题的补充规定等管理文件，对技术 交易范围、合同管理、交易费用、税收征免及中介责任等作出了明确规定， 技术市场发展进入了一个规范、有序、快速的发展阶段。到 1989 年时，全市 已有 972 家技术贸易机构经审查取得合格证书，技术交易合同额达 2.2 亿 元。为进一步加速技术流通，推进科技成果市场化，我市又采取了一系列的 措施，1994 年 10 月建立了南京技术交易所，收集、发布和帮助企业解决技 术需求，组织 各种专题技术交易会、信息发布会等。1995 年组建了南京科技 与产业发展促进会，建立了“官、产、学（研） ”一体化的科技成果转化机制， 1997、1998 年分别挂牌成立了南京市生产力促进中心和南京市科技信息中 心，1999 年 6 月南京科技中心交易网上大厅正式运行，并在国内首次成功 举办了“江苏 高新技术 成果网上交易会” 。2006 年 2 月，全市自主创新大会 胜利召开， 4 月南京市科技成果转化服务中心投入使用，我市逐步形成了以 “一个平台”（“ 高效科技成果转化服务平台”）、 “两个机制”（“ 企业与高校、科 研院所互动机制”和“ 政府推 动激励机制”）为核心的自主创新，推进科技成 果转化的“南京模式 ”。 3、放宽放活科技人员管理，鼓励和支持民营科技企业发展 5 1983 年 3 月，市委、市政府颁发了充分发挥南京地区科技人才优势， 实行人才流动的暂行规定，科技人才流动工作在我市逐步展开，1983 年底， 由科技人员领头创办的金陵科技咨询服务公司、星期日工程师两家技术服 务机构率先挂牌，南京出现了民营科技企业的雏形，在整个改革浪潮的推动 下，全市涌现了一批输出技术、知识、信息的科技咨询服务公司，到 1984 年 底，南京新成立科技咨询服务公司达到了 130 多家，其中即有民办公司，也 有公办公司。 1987 年，在南京市人民政府关于进一步推进科技体制改革暂 行规定中提出了以放宽放活科技人员管理为核心的一系列的改革意见，要 求有计划地组织科技人员或支持和鼓励科技人员以调离、辞职、留职停薪等 方式，从高等学校、科研机构、大中企业、国家机关，到城 镇、 农村承包、租 赁、 领办企 业，或 兴办 多种形式的民办科研机构，对专业技术职务聘任，智 力交流，人才奖励和保障等也都做出了具体规定，同时市委、市政府还配套 出台了南京市民办科技机构管理暂行办法、关于业余智力劳动的暂行规 定、 南京市科技人员兼职管理暂行办法、关于科技人员停薪留职的暂行 规定、关于 为各县选派科技副县长的实施意见等政策文件，1988 年我市 成立了南京市人才交流开发服务中心，一些阻碍人才合理流动的枷锁逐步 被打破，到 1990 年，全市共有万余名各类专业技术人员实现了流动的愿望。 随着科技与经济体制改革的不断深入，南京地区高校、研究院所和大型企业 中的科技人员纷纷“走出去 ”，创办科技实体，为加强对自主创业的扶持和引 导， 1993 年制定出台了关于促进我市民营科技型企业发展的意见，到 1998 年全市民营科技企业累计已达 2000 余家，年技工贸收入 80 亿元，迅 速崛起的民营科技企业逐渐成为我市科技产业的一支重要生力军。一批民 营科技企业随着自我积累的增加，已经从创业初期的以“四技” （技术转让、 技术开发、技 术咨询、技术服务）活动为主转向以发展高新技术产业为主。 为了更好地为民营科技企业发展创造一个良好地运行环境，我市于 1998 年 以后又陆续出台了关于进一步推进民营科技企业发展的若干意见、南京 市发展民营科技企业办法、南京市民营科技企业清理甄别实施方案、规 范对民营科技企业收费的意见等十几个文件，进一步为民营科技企业及科 技人员亮灯、松绑， 创 造越来越宽松的政策环境，给民营科技企业的快速发 展带来了历史性的机遇。 4、推动企业技术进步，创造吸引科技的环境 6 1987 年，我市提出了以四个“搞活”（“ 搞活科研机构、放活科技人员，搞 活大中企业，搞活技术市场”）为重点的深化科技体制改革试点。 发达国家的 成功经验表明，企业要持续、稳健发展必须要依靠科技进步，科技资源要能 对经济有效“ 辐射” ，也必须得有企业这个“ 吸收体” 与之匹配。长期以来，企 业由于缺少依靠科技进步的压力、动力和实力，又囿于资金、人才不足，依 靠技术进步的意识不强，措施不当。为此，我市从给企业增加依靠科技的压 力，增加吸收科技的实力，增加应用科技的活力方面着手，逐步营造一个企 业吸纳科技的良好环境。1987 年，市政府颁布了关于建立考核企业技术进 步指标体系报告的通知，把技术进步工作纳入企业“两包一挂” 、“三包一挂” 承包内容，作为重要的考核指标，同年还出台了关于办好厂办科研机构报 告的通知及关于企业技术开发基金管理意见，要求和鼓励企业积极引进 技术，开发 新产品，及推广应用各类新技术、新工艺和新材料，并积极贯彻 落实省财政厅关于企业“ 四技” 活动收入有关 财务税收问题的规定及国家、 省其他有关财税优惠政策。1991 年，经国务院批准，南京市高新技术产业开 发区正式成立，对进入开发区的高新技术企业给予一系列的优惠政策，一大 批高新技术企业迅速在开发区聚集，极大地推动了我市高新技术产业的快 速发展，也 带动了我市传统企业的技术进步，1993 年 1 月，根据国家、省关 于认定高新技术企业的管理办法，我市向首批 36 家企业颁发高新技术企业 证书。 1995 年 6 月 16 日，南京市科学技术进步条例正式出台，明确了科 技进步的重点领域，对企业科技进步管理体系、科技开发与推广政策、企业 科研开发及技术创新投入、科技人才保障及科技进步奖励办法都做出了具 体规定，从立法层面支持和鼓励企业加速技术进步步伐。1999 年，根据国家 税务总局关于企业技术开发费减免的有关规定，我市制定了关于印发企业 技术开发费税前扣除管理具体办法的通知，对企业技术开发投入允许税前 超额抵扣，大大鼓舞了企业加大技术开发投入的积极性。此外，我市历年政 府科技计划及对企业科技经费投入也逐步加大，鼓励科技项目的产学研结 合，逐步提高企业核心竞争力。 5、建立科技成果转化平台与载体，吸引高校、科研机构积极投身地方 经济建设 南京地区科技资源优势明显，在宁高校、科研机构数量众多，为激发这 些单位的积极性，增强对其吸引力，我市采取了放宽政策，构建平台，加强 7 信息交流等多种措施，鼓励和吸引高校、科研机构为地方经济建设作贡献。 1987 年，在市政府出台的关于进一步推进科技体制改革暂行规定中提出， 要推进多层次、多形式的科研设计与生产联合，科研单位、高等院校可开办 实验工厂、咨询服务公司等经济实体，可组织或参加技工贸一体的联合组织， 技术可入股分红，科研机构进入企业或集团后，仍保持相对独立性，享受原 有一切优惠待遇，科研事业费继续长期拨付等。同年市政府批转的关于在 南京地区建立科研生产中间试验基地报告的通知，对南京地区大专院校、 科研机构与生产企业联合给予了多方面的税收优惠和政策鼓励，进一步促 进了科技成果尽快转化为生产力。到 1990 年，通过政策导向、双向选择、计 划支持、组织协调等措施，先后建立了 16 个科研生产中试基地。1992 年， 在深化科技体制改革中，为进一步转变科技工作运行机制，加强科技成果向 生产力转化的中心环节，缩短成果转化的周期，结合人才分流、结构调整， 国家启动了工程技术研究中心建设工作，南京地区依托东南大学建立的国 家专用集成电路系统工程技术研究中心和依托国家电力公司电力自动化研 究院建立的国家电力自动化工程技术研究中心首批挂牌成立，随后，省、市 也陆续开展了省市工程技术研究中心建设工作，到 2007 年，我市有国家级 工程技术研究中心 11 个，省级工程技术研究中心 41 个，市级工程技术研究 中心 42 个，有效推动了相关行业、领域的科技进步和新兴产业的发展。 2001 年，南京一鼓楼高校国家大学科技园、东南大学国家大学科技园获得 国家批准成立，次年南京理工大学国家大学科技园也获得国家批准，这大大 激发了高校投身发展高科技、实现产业化大业的积极性，为促进地方经济结 构调整和持续健康发展增添了新的活力。在工作层面，我市也一直积极加强 信息交流，沟通科技成果转移的各种渠道，每年都组织多场各种形式的信息 发布会、成果展销会、供需双方洽谈会等，帮助推广高校和科研机构的科技 成果，服务地方经济建设。 6、实施科研机构改制，加快构建以企业为主体的南京科技创新体系 1999 年 3 月，国家启动了 242 家中央属科研机构管理体制改革工作， 拉开了我国科研院所大规模转制的序幕，2000 年 9 月，江苏省也启动了此 项工作，26 所省属应用型科研院所被陆续推向市场，成立了产权结构明晰 的现代企业。 2000 年 4 月底，市委、市政府召开了“ 南京市技术创新大会”， 颁发了中共南京市委、南京市人民政府关于贯彻中共中央、国务院关于加 8 强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定的意见，意见提出“ 市属科 研机构中的应用型研究院所原则上全部转制为科技型企业，或进入企业，或 转为企业性的中介服务机构”，要求把握部、省属科研机构 转制的机遇，营 造良好环境，强化支撑服务，吸引部省转制院所与本市地方经济建设紧密结 合，使之成为我市高新技术产业化的一支重要力量。根据意见的要求，我市 积极调研，精心筹划，2002 年，市政府出台了关于印发南京市市属经营性 事业单位改制转企试行意见的通知，成立了多部门组成的改革领导小组， 正式启动了市属开发型研究所的转制工作，2004 年转制工作全部完成。 2007 年，南京地区共有部省市属转制科研机构 33 家，通过科研机构的转制 实现了对我市现有科技力量布局和科技资源配置的调整和优化，强化了以 企业为主体的技术创新力量，彻底打破了科研机构成果转化的制度障碍。在 改革科研院所管理制度的同时，我市也提出了加快构建南京科技创新体系， 建设创新型城市的战略目标，并着重要解决好新时期影响科技创新的体制、 机制问题。近年来，围绕推动企业成为技术创新的主体，形成多元化的投融 资体系，大力培养和吸引创新人才，完善相关政策措施，营造一个有利于创 新创业的良好环境，特别是在利用好南京地区高校、科研机构及大型企业的 科技资源优势，消除体制、区域和行业阻隔，实现高校、科研院所、企业、政 府间的联动协作等方面，我市开展了大量卓有成效的工作，出台了一系列的 配套政策法规，具有南京特色的新的科技创新模式初步形成。 三、南京科技体制改革的成效 增强自主创新能力，促进产业结构调整和经济增长方式转变，最根本的 是要解决体制和机制问题，用制度凝聚技术，促进创新。体制、机制不创新， 技术难以创新；体制、机制不活，技术创新难活。我市通过 20 多年的科技体 制改革实践，充分发挥市场作用，逐步探索和形成了一条成功的改革创新之 路，也取得了显著的成效，激发了微观基础的活力，营造了创新创业的浓烈 氛围和环境， 调动了高校、科研机构、企 业及科技人员的积极性，使创新成 为了企业乃至全社会的自觉追求。 1、全社会“依靠科技进步促进经济增长”的意识日益增强 科技体制改革的进程，即是一个制度变革的过程，也是全社会科技意识 逐步增强的过程。随着科技体制改革的深入，社会各界对依靠科技进步的重 视程度也越来越高。一是各级领导首先关注了科技工作，确立了“ 科技是第 9 一生产力”的意 识，提出了“科教兴市” 战略，并在推进改革过程中，做到了认 识到位、政策到位、措施到位，把推动科技进步作为经济发展战略的首要问 题来考虑，逐步建立了党政领导干部促进科技创新的目标责任考核制度；二 是企业自觉把科技进步作为了发展的根本，不断引进人才、引进技术，提高 自主创新能力，一大批企业在激烈的市场竞争中依靠科技进步赢得了优势； 三是高校、科研机构也逐步走出“高楼深院”，服务地方经济建设，将各类科 技成果就地转化的积极性大大增强。 2、科技创新能力不断提高 科技体制改革的目标就是要通过体制的创新，制度的变革，激发社会各 界投身科技事业的激情，优化配置全社会科技资源，提高全市科技创新能力， 为地方经济建设和社会发展提供支撑。通过 20 多年的改革，我市整体科技 创新能力大幅提高，高新技术产业规模，专业技术人员数，专利申请与授权 量，国家、省、市高新技术产品，企业技术中心，工程技术研究中心，科技投 入以及各类科技成果数量都达到了历史最高水平，各项指标均位于省内和 全国同类城市前列。2007 年，南京地区共有 206 项科技成果获得了国家、省、 市各级科技奖励，其中国家自然科学奖二等奖 7 项；国家技术发明奖二等 奖 2 项；国家科技进步奖一等奖 1 项，二等奖 21 项；江苏省科技进步奖 85 项；南京市科技进步奖 90 项。2007 年，全市专利申请总量达 8030 件，其中 发明专利 3411 件，授权专利 3787 件，其中发明专利 1011 件。2004 年江苏 省启动省重大科技成果转化专