现状·困境与出路平安重庆视野下多元化纠纷解决机制的表达

现状现状困境与出路困境与出路 平安重庆视野下多元化纠纷解决机制的表达及实践平安重庆视野下多元化纠纷解决机制的表达及实践 重庆市第三中级人民法院 李 健 内容提要内容提要 当前，随着社会的发展，社会矛盾与纠纷呈增多与叠加 之势，在此形势下提出构建多元化纠纷解决机制对于快速解决纠纷， 化解矛盾，从而建设社会主义和谐社会具有重要价值。从中央到地方， 努力建立多元化纠纷解决机制已成共识。中共重庆市委、重庆市人民 政府也于 2008 年联合出台了构建多元化纠纷解决机制的意见。但是， 由于多元化纠纷解决机制并不简单等同于被称之为“东方经验”的调 解制度，也因国情不同而无法完全照搬国外的替代性纠纷解决机制 （ADR），加之理论准备不足和缺乏实践经验，该机制在实施过程中遭 遇调解与法治是否可背离、与事实是否可不符以及实际运行虚化等理 论与实践双重困境，而加大宣传提高公众认可度、寻求立法支持以及 制定措施抓落实等是其可行出路。 关键词关键词 平安重庆 纠纷解决 多元化机制 理性表达 - 2 - 劝阻诉讼吧。尽可能地说服你的邻居达成和解。向他们指出，那 些名义上的胜诉者实际上往往是真正的输家损失了诉讼费、浪费 了时间。 美亚伯拉罕林肯 从世界各国发展规律来看，人均 GDP 在 1000 至 3000 美元之间 是一个社会矛盾纠纷比较集中、比较突出的阶段，即“矛盾凸现期” ，而目前我国正处在这一时期。特别是随着我国经济体制深刻变革、 社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，发生 在各层次、各领域的矛盾冲突不断涌现，并呈累积叠加之势。这些 社会矛盾如不能得到及时有效化解，势必会严重影响社会和谐稳定， 阻碍经济社会发展。为此，重庆市委三届三次全委会把“平安重庆” 作为“五个建设”目标之首，充分表明市委加强综合治理、有效化 解矛盾、维护社会稳定的决心。2008 年 10 月 30 日，重庆市委、市 人民政府又专门出台了关于构建多元化纠纷解决机制的意见， 就构建多元化纠纷解决机制作出重要部署。广泛动员全社会力量， 构建和完善多元化纠纷解决机制，对于深入贯彻落实科学发展观， 化解日益增长的社会矛盾，保障最广大人民群众的民生权益，构建 和谐社会，具有十分重要的意义。但由于多元化纠纷解决机制并不 - 3 - 简单等同于被称之为“东方经验”的我国传统调解制度，也因国情 不同而无法完全照搬国外的替代性纠纷解决机制（ADR），加之理论 准备不足和缺乏实践经验，故亟需在理论和实践困境中寻找出路。 本文试就此问题进行肤浅探讨，以作引玉之砖。 一、多元化纠纷解决机制概述 多元化纠纷解决机制是指将人民调解自治、行业自律协调、行 政调处、司法审判和信访问题处理等矛盾纠纷解决形式有机结合， 使各种纠纷解决形式既相互衔接、密切配合，又各具特色、优势互 补，真正形成更加便捷、经济、高效解决矛盾纠纷的工作机制。1 （一）多元化纠纷解决机制的现时图景（一）多元化纠纷解决机制的现时图景 随着构建社会主义和谐社会宏伟目标的提出，许多地方对纠纷 的多元化解决进行了大胆探索，人民法院发挥了主导地位，并形成 了“廊坊经验”。22008 年 5 月，最高人民法院在全国范围确定了包 括重庆市渝中区人民法院在内的八个法院作为开展多元化纠纷解决 机制改革试点法院。以人民法院为主导的多元化纠纷解决机制的通 行作法是：第一，以调解工作为中心，建立联动工作机制，创新委 托调解、人民调解员参与调解等作法。第二，以诉调对接为突破口 畅通机制，注重效力对接、人员对接、程序对接。第三，建立纠纷 1 参见 2008 年 10 月 30 日中共重庆市委办公厅、重庆市人民政府办公厅联合出台的关于构建多元化纠 纷解决机制的意见。 2 廊坊经验是指廊坊法院经过长期实践所形成的以维护社会秩序和促进社会和谐为目的，诉讼外强化业务 指导，努力提高人民调解、行政调解和其他调解人员的调解能力；诉讼内强化调解与促进当事人和解，降 低诉讼对抗，实现诉内、诉外两个良性循环的多元化纠纷解决机制和司法活动的总和。2008 年 12 月 13 日，最高人民法院等机构在河北廊坊联合主办了“和谐社会构建与多元纠纷解决机制廊坊经验的启示” 研讨会。请参见：徐光明构建和谐社会需要多元纠纷解决机制廊坊经验启示研讨会综述N人民 法院报，200914（） - 4 - 解决引导制度，积极推进和解、调解、行政处理、仲裁、诉讼等多 种纠纷解决方式的综合运用。例如，重庆市涪陵区人民法院与区委 政法委、区司法局联合制定了涪陵区诉讼调解与人民调解对接工 作的办法（暂行） ，明确规定了开展诉调对接等方面的内容。2008 年 8 月 5 日，涪陵区在区人民法院设立人民调解工作室，充分发挥 人民调解在化解矛盾、减少诉讼、促进和谐的积极作用；重庆市丰 都县总结近年来调处矛盾纠纷的实践经验，大胆创新，组建了全县 矛盾纠纷调处工作指导委员会、县乡社会矛盾纠纷调处服务中心， 初步建立了大调解服务体系。重庆市渝中区、南岸区、九龙坡区等 法院相继设立了调解工作室，邀请人民调解组织常驻法院开展调解 工作。3上海市浦东新区人民法院经过充分调研，借鉴国外的法院附 设 ADR 制度，探索将社会调解资源引入司法领域，尝试法院主导下 诉前委托调解的纠纷解决方式，进行民事诉讼和刑事自诉调解前置 的实践。4广东省东莞市人民法院创立“53”多元化纠纷解决机制。 5吉林省长春市中级人民法院的试点思路是积极构建“大调解”的工 作格局，增强与基层民事调解组织、政府相关部门的沟通和协调， 建立以法院调解、行政调解、人民调解共同组成的“三位一体”的 多元化纠纷调解机制。6 3 笔者查阅了重庆市法院系统工作内网所有关于多元化纠纷解决的信息和新闻，发现强调以调解为中心、 以诉调对接为保障是当前多元化纠纷解决机制的主要表现形式。 4 上海市在探索纠纷多元化解决时着重强调调解工作的重要性，甚至把多元化纠纷解决机制称之为多元调 解机制。请参见：上海市高级人民法院，上海市司法局，上海市法学会纠纷解决多元调解的方法与 策略M北京：中国法制出版社，2008 5 “5”是指法官助理庭前调解、律师和解、保险公司和解、特邀调解员调解、商会调解的 5 项庭外调解制 度；“3”是指司法联络员制度、立案调解制度与诉调对接措施（行政调解、人民调解和司法调解对接）。 6 请参见：最高人民法院司改办关于建立和完善多元化纠纷解决机制试点论证会（长春）的总结报告 - 5 - （二）多元化纠纷解决机制的生成原因与现实意义（二）多元化纠纷解决机制的生成原因与现实意义 多元化纠纷解决机制是为构建和谐社会现实需要，结合诉讼纠 纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式而生成的一种互补的、满足 社会主体多样性需求的程序体系和动态的调整系统，诸多原因促成 了它的生成并彰显重大现实意义。 第一，从现实需求来看，纠纷多元化解决可缓解人民法院“人 案矛盾”，有利于快速化解纠纷 随着社会的发展，人们的思想观念和利益诉求逐渐多元化，导 致社会矛盾纠纷日益增多。而由于受“诉讼全能主义”的影响以及 诉讼便民措施（如诉讼费用的降低等）的有效供给，造成纠纷大量 涌进法院，引发严重的“人案矛盾”。以重庆市为例，根据重庆市 高级人民法院唐信福副院长研究，7如以下图表所示，从案件数来看， 改革开放前全市法院案件数量增长速度缓慢，至 1978 年未超过 3 万 件，28 年仅增长了 1.36 倍。改革开放后，案件增幅明显加大，至 直辖时的 1997 年达到 211358 件，19 年增长了 6.18 倍，预计 2008 年全市法院新收案件将达到23 万件左右，增幅约 23%，出现“诉讼 爆炸”现象；从人案对比来看，1978 年之前案件数量维持在每年 3 万件以下， “人少案多”矛盾并未显现。1978 年以后，全市法院人 员由约 2000 人增至 5861 人，增长了近 2 倍，但新受案件数却由近 3 万件增至 23 万余件，增长了 7 倍，人员增长速度远低于案件增加 速度；从人均结案数来看，全市基层法院办案法官在正常工作状态 EB/OL/，2009210 7 “人案矛盾”资料主要参考了 2008 年重庆市高级人民法院唐信福副院长的研究成果，在此致谢。 - 6 - 下的年人均合理办案数为 58 件，全市法院办案法官人均办案数在 1990 年达到了合理办案数 58 件，此后虽有波动，但始终未低于年 人均 58 件，但从 1990 年左右开始，人均结案数逐年增加，并逐渐 演变成为“人少案多”矛盾。 附附表表 1 1. .重庆市法院案件数量变化曲线图重庆市法院案件数量变化曲线图 全市法院案件数量变化曲线 12480 29446 103820 211358 273442 165232 235575 0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 1950年1978年1990年1997年1999年2004年2008年 案件数(件) 附附表表 2 2. .重庆市法院重庆市法院“人案关系人案关系”比较表比较表 1950 年1978 年1990 年1998 年2008 年 案件 （件） 1248029446103820225038235575（预 计） 人员 （人） 约 1120约 2000约 358054875861 附附表表 3 3. .重庆市法院人均结案数重庆市法院人均结案数 1978 年1984 年1990 年1998 年2003 年2008 年 案件数 （件） 2944651135103820225038179540235575 办案法 官（人） 约 1000约 1240约 1790274425653202 - 7 - 目前， “人案矛盾”不仅影响到办案质量，也影响到办案效率。 一是由于忙于结案，法官很难在促使当事人服判或达成调解协议方 面投入足够的时间，匆忙下判影响了审判效果；二是容易办的案件 先办，难办的先放一边，造成案件“审限内拖延”的现象日益突出， 不到审限不结案，任意报批延长审限，案件久拖不决、久执不结， 造成纠纷得不到及时化解。而多元化纠纷解决机制的建立，则可以 在分流纠纷处理、缓解法院办案压力的同时，多渠道、多方式快速 化解纠纷。 第二，从传统伦理来看，纠纷多元化解决体现“和为贵”精神， 有利于柔性修复受损的社会关系 我国传统文化中有许多精髓值得发扬，比如“和为贵“思想，强 调人与人、人与自然、人与社会之间要讲“和“。我国有“厌讼“的传 统，民间甚至有“一年官司百年仇“的说法。而“无讼”则更是儒家 的理想境界。孔子作为儒家的创始人和“无讼”的奠基人，曾郑重 宣布其施政目标：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎” 。8万事以 “和”为贵， “和”成为一切伦理中最基本的道德诉求；“以和为贵” 的伦理诉求、情感主义和入世精神，在中国几千年的文明发展过程 中内化为普通中国人到的道德内心与伦理行为，并通过伦理与道德 的互动逐渐运化成为中国伦理的内核。这个内核作为人们意识形态 8论语颜渊 办案法 官人均 办案 （件） 294258827074 - 8 - 和精神生活的直接的文化渊源一直延续到当代，成为当代中国人道 德伦理不可或缺的组成部分。纠纷多元化解决机制发扬“和为贵” 精神，以调解为方式，以调和为目的，采取除刚性、对抗性强的诉 讼之外的多元化方式来柔性修复受损的社会关系，努力营造和谐社 会。 第三，从法经济学来看，纠纷多元化解决更经济 尽管审判外的纠纷处理与审判一样关系到每个人的权利实现问 题，但到目前为止法律实际工作者和诉讼法学者却有一种只把视线 集中在审判制度上的倾向。在这样的背景下，更有必要强调分析审 判外纠纷处理机关的实际功能、探索其发挥更大作用的有效途径这 一课题的重大意义。9当前，由于前述的“人案矛盾”以及其他因素 的影响，法院裁决的迟延导致正义“姗姗来迟” ，变为“不正义” 。 经过漫长的诉讼“拉锯战” ，当事人不但精力殚尽，有时出现“赢了 官司输了钱”的局面。而多元化纠纷解决机制的一个明显特点是便 捷、低廉、快捷，充分体现了经济性。从法经济学角度来说，对诉 讼或人民调解的选择与提倡取决于行为人以收益最大和成本最小为 目标对不同的纠纷解决方式进行成本、收益和实效的对比。当事人 将把他们对法院裁决的预测，以及对其它解决方法，诸如仲裁和私 下解决的有关费用的预测加以比较，从中选择他们认为成本最低的 方法。 “诉讼具有负价值，这一点隐含下述前提中，即错误成本与直 接成本大于程序利益。尽管个别的原告能够获得损害赔偿和其他救 9 日棚濑孝雄，王亚新译纠纷的解决与审判制度M北京：中国政法大学出版社，20047778 - 9 - 济，从而从诉讼中受益，但全面地看，诉讼纯粹是一种损失。因此， 从社会的立场或从潜在的原告或被告的立场来看，应避免打官司。 ”10 二、多元化纠纷解决机制面临的困境 当前，多元化纠纷解决机制受到高度关注，各地纷纷出台相应 制度措施。但是，当我们理性思考后却能发现，多元化纠纷解决机 制面临着以下无法回避的困境。 （一）多元化纠纷解决机制面临的理论困境（一）多元化纠纷解决机制面临的理论困境 笔者认为，多元化纠纷解决机制在理论上存在以下几个问题亟 待厘清： 第一，调解与法治是否背离 首先，调解的内容是否要合法，调解是否会模糊法律的边界。 我们知道，法治的实质在于法律的社会实现，也即纸上的法成为活 着的法，这一过程的转变主要则是依靠司法机关针对于个案的判决 而实现的。一般来说，个人及其社会对于国家宪法与法律的感知是 通过个案的司法审判而不是通过直接查法律文本，具体个案的司法 审判就是法律的触角与个人与社会的法律探头的结合点。司法机关 通过具体而生动的司法判决把法律规范及其理念传达到社会中间， 公众则通过对于具体而生动的个案判决而看到普遍的行为规范并作 为今后社会行为的依据。而在强调以调解为主要方式的多元化纠纷 解决中，为了促成双方达成和解协议，调解的内容有时不得不违背 法律法规的规定，以类似于“和稀泥”的方式模糊法律边界。如果 10 美迈克尔D贝勒斯，张文显译法律的原则一个规范的分析M北京：中国大百科全书出版 社，199637 - 10 - 一味的追求调解，那么纸上的法永远不能成为社会中发挥作用的活 着的法，法治图景的实现也许会变得遥遥无期。 其次，调解的强制化剥夺公民的诉权，陷司法于虚化。当前， 由于强调多元化解决纠纷，包括人民法院、行政机关等诸多部门组 成的强大力量一起参与调解工作。在如此阵势下，弱小的个体在内 心上有被挟持接受调解之嫌，而不敢运用诉权。11但是，法律秩序的 社会展开离不开当事人诉权与国家司法权基于基本法律理念下的合 理配置以及良性互动。现代国家的宪政理念认为，司法的相对独立 以及推动司法程序启动的公民诉权是公民基本权利的实然性享有以 及国家宪法与法律的社会实现的最为关键的制度性保障。但是，从 宪政与法治的视角来分析“调解”问题，我们就必然会清醒的认识 到，调解绝不是一个仅仅关涉当然双方特定的利益的实现问题，更 是一个与公民诉权保障进而与国家的宪政与法治秩序有重大理论意 义以及现实影响的问题。在特定的案件中，也许调解更符合双方甚 至包括司法机关的现实利益的考量，但在各方的利益获得满足的同 时，在一片欢声笑语、觥筹交错之中，作为公民的诉权被无形消弭 ，作为国家的司法权被无声的废弃，非凭此而不能运作的国家的宪 政与法治秩序也失去了运作的内在动力与必要性。 第二，调解是否应与事实真相相符 11 我国有学者对此进行过关注和研究，并提出反对的声音。请参见：周永坤论强制性调解对法治和公 平的冲击J法律科学，2007， （3）：11-24周安平诉讼调解与法治理念的悖论J河北学刊， 2006， （6）：169-176周永坤警惕调解的滥用和强制趋势J河北学刊，2006， （6）：166-168 - 11 - 司法审判的基本原则是以事实为依据，以法律为准绳，要求查 明事实。因此，司法审判具有给真相“定格”的功能，事实真相经 过司法程序“定格”之后，成为具有法律效力的、为世人所遵从的 法律事实。而调解则与司法审判不同，调解不一定需要查明真相， 其追求的是以双方可接受的结果马上平息事态，避免事态的扩大。 因此，调解倾向于“稀释”真相，或者说“抹杀”真相。可以说， 最成功的调解无疑是让大家感到纠纷从未曾发生过一样，但其负面 效应也不可忽视。 第三，本应中立的司法活动是否应从被动走向主动 司法的本质特征是中立性，惟有保持中立、不偏不倚，人民法 院作出的裁决才能获得尊重，司法公信才得以树立。司法的被动性 是司法中立性的保障，不主动出击，遵循不告不理原则。但是，以 法院为主导的多元化纠纷解决机制却要求人民法院变被动为主动， 甚至提前介入纠纷的处理，这无疑会破坏司法的中立性。人民法院 在诉讼外纠纷解决机制中的作用是有限度的。人民法院作为纠纷的 最终裁判者，保持其被动性和中立性是很重要的，这直接影响到民 众对司法裁判的信赖以及裁判权本身的权威。人民法院过分积极的 介入到诉讼外纠纷解决方式中去，会使当事人在随后可能进行的诉 讼程序中产生合理怀疑，从而过早剥夺了当事人对最后运用诉讼机 制公正解决纠纷的权利和期待。12 12 2008 年 10 月 10 日，由重庆市荣昌县人民法院主办的“渝西川东片区法院司法协作 2008 荣昌论坛” ， 以“纠纷多元化解决机制原理与实践”为本次论坛的主题。包括西南政法大学田平安教授、李祖军教授在 内的专家学者一致认为，人民法院在主导建立多元化纠纷解决机制中应保持理性的态度。请参见：陈恺 刚 纠纷多元化解决机制与法院定位的冷思考EB/OLhttp:/iccpswupl. /blog /iccpswupl/ - 12 - 此外，纠纷的范围是什么？仅指民事纠纷还是包括刑事、行政 纠纷？有的地方把正在探索中的刑事和解、行政和解制度纳入到多 元化纠纷解决机制当中来，造成理论不统一。 （二）多元化纠纷解决机制面临的实践困境（二）多元化纠纷解决机制面临的实践困境 由于理论研究的不足，加之新创机制的不完善，造成多元化纠 纷解决机制在实践操作中面临困境： 第一，机制虚化。据笔者了解，虽然有些地方成立人民调解室 或调解中心，建立起联动的调解网络，但大都运转不良，甚至成为 摆设，形成“上头热、下头冷”的尴尬局面。究其原因，主要一是 制度设计不完善，缺乏规范化运作，渠道不畅通；二是社会认同度 不高，效果不佳；三是人、财、物保障措施不力，等等。 第二，多元化难以多元。多元化纠纷解决机制虽然强调是多方 位、多层次、多渠道、多主体来共同解决纠纷，但从目前情况来看， 主体上仍是人民法院在唱主角，其他部门“按兵不动” ，鲜有措施； 方式上仍较单一，大都只着重调解和信访，而忽视仲裁、行政调处 等，使得多元化不“多元” ；措施上较缺失，目前只着重诉调对接， 但如何对接？对接什么等无明确规定。 第三，社会变迁造成人民调解功能弱化。传统社会中的中国农 村是个实实在在的乡土社会， “不流动是从人和空间的关系上说的， 从人和人在空间的排列关系上说就是孤立和隔膜” 。13正是在以血缘、 亲缘和单位缘为纽带的社会结构中，人民调解这种纠纷解决方式能 index.aspx?blogid=394179，2009-2-23 13 费孝通乡土中国生育制度M北京：北京大学出版社，20048 - 13 - 够充分地利用人际关系、习惯、情理和乡规民约等地方性资源来促 成纠纷以调解的方式进行解决。但是，社会主义市场经济的确立和 发展所带来的重要影响在于它导致了社会组织结构的日趋多元化和 复杂化。多元化的发展趋势极大地冲击了计划经济体制下以血缘、 亲缘和单位缘连接而成的社会共同体，新的人际关系开始形成，由 “单位人”到“社会人” ，从熟人社会到陌生人社会，由简单的人际 关系到复杂多变的人际关系。上述变化都使传统社会中的人民调解 充分发挥作用的权威和影响力大大削弱，难以形成往日严密的组织 网络，人民调解网络在各地开始不同程度地出现越来越多的漏洞和 运作障碍。虽然基层组织仍然发挥着作用，但当纠纷发生时，人民 调解组织的积极介入及其处理效果已经开始明显弱化。14 三、多元化纠纷解决机制的出路 不可否认，健全和完善的多元化纠纷解决机制在当下具有重大 的现实意义。它对快速化解纠纷，修复受损的社会关系，维护社会 的安定团结起着不可替代的作用。为此，我们应在完善制度理论及 制度设计、抓具体落实等方面寻找出路。 （一）多元化纠纷解决机制的理性表达（一）多元化纠纷解决机制的理性表达 当前，包括中国人民大学范愉教授等诸多学者认为，国外替代 性（或代替性、选择性）纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution，简称 ADR）是我国建立多元化纠纷解决机制最有效的 借鉴。15但 ADR 机制虽然有其诸多优点，但我们更应该基于我国国情 14 宋明人民调解纠纷解决机制的法社会学研究D吉林：吉林大学，200636 15 中国人民大学范愉教授是我国研究多元化纠纷解决机制的专家，其研究成果非诉讼纠纷解决机 - 14 - 来构建具有中国特色的纠纷解决机制。特别是我国的传统文化、思 想观念与西方社会存在很大差别，如果盲目照抄照搬，则会适得其 反。笔者认为，多元化纠纷解决机制可作如下表达： 第一，纠纷范围限定在民事领域。虽然目前我国正在探索刑事 和解、行政和解制度，但由于刑事和行政纠纷涉及到的法律均