甘肃省梯田建设专项规划(2011—2015年)

甘肃省人民政府办公厅关于印发 甘肃省梯田建设专项规划（20112015 年）的通知 各有关市、自治州人民政府，省政府有关部门，中央在甘有关单位： 甘肃省梯田建设专项规划（20112015 年） 已经省政府同意，现予印发，请认真 组织实施。 甘肃省人民政府办公厅 二一一年五月二十七日 甘肃省梯田建设专项规划 （20112015 年） 甘肃省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 （甘政发201121 号，以下 简称十二五规划纲要 ）将梯田建设列为加快农村基础设施建设的重要措施，提出新修 750 万亩高标准梯田的目标。为了全面完成梯田建设任务，结合甘肃省巩固退耕还林成 果调整规划（20112015 年） 和甘肃省水利发展“十二五”规划 （甘政办发2011 40 号）等相关文件，特制定本规划。 一、梯田建设现状 根据我省第二次土地调查成果，全省现有耕地 8115 万亩，其中旱地 6081 万亩，占总 耕地的 74.94%。旱地中有旱川地 95 万亩，梯田 3105 万亩，坡耕地 2881 万亩。坡耕地主 要分布在中东部黄土高原及陇南山区 10 个市州的 67 个县区。 我省梯田建设从上世纪六十年代起步，当时主要以人工修筑、群众会战的方式实施， 年均建成 40 万亩左右。党的十一届三中全会以后，各地把梯田建设纳入政府目标管理，总 结出了“四集中、四统一” （集中领导、集中劳力、集中时间、集中连片和统一规划、统一 组织、统一施工、统一标准）的梯田建设经验，年均兴修 70 万亩左右。上世纪九十年代后 期，随着机修梯田技术的全面推广，梯田建设实现了由人工修筑为主向人机结合、机修为 主的转变，年修梯田面积最高达到了 120 万亩，1998 年庄浪县率先实现了梯田化，被水利 部命名为“中国梯田化模范县” 。 “十一五”以来，我省梯田建设取得突破性进展，梯田建 设的标准和质量有了大幅度提高，农业产业化进程加快，新修梯田 491 万亩。2009 年省委、 省政府启动实施全省 500 万亩梯田建设工程，进一步加快了梯田建设步伐，各级政府把梯 田建设作为农业和农村工作的重要任务，靠实责任，形成合力，全力推进，两年新修梯田 270 万亩。截至 2010 年底，全省兴修梯田 3105 万亩，占坡耕地面积的 51.87%，旱作农业 区人均占有梯田 1.81 亩。 梯田建设工程的实施，有效改善了旱作农业生产条件和区域生态环境，为促进粮食增 产、农民增收打下了坚实基础，取得了显著效果，坡耕地水土流失得到有效治理，促进了 农业特色产业发展，为农机具的推广运用创造了条件，提高了农业耕作效率，实现了劳动 力的有效转移。 我省梯田建设虽然取得了长足发展，但还面临一些突出的困难和问题：一是全省目前 还有 2881 万亩宜修梯田的坡耕地亟需治理。二是已建成的梯田中，大约有 25%为上世纪 六七十年代人工修建的，田块面积小，田面不平整，道路不配套，致使农业机械作业困难， 农业生产成本高，部分低标准梯田需要改造提高。三是目前梯田建设主要是通过整合口粮 田建设、土地整理、扶贫开发、农业综合开发、水土保持等项目实施，没有稳定的投入渠 道，影响梯田建设的可持续发展。 二、梯田建设的重要性和紧迫性 （一）梯田建设是防治水土流失，保障防洪安全的需要。坡耕地是水土流失的主要类 型。据中科院水土保持研究所多年的研究成果，在黄土高原地区每亩坡耕地年流失土壤 410 吨，坡耕地水土流失量一般占到流域水土流失总量的 40%60%，坡耕地面积大、 坡度陡的地区可高达 70%80%。我省尚有 2881 万亩坡耕地，表层土壤流失，产生大量泥 沙，汇入江河湖库，降低了水利设施的调蓄功能和河道泄洪能力，加剧了洪涝灾害的发生。 梯田可有效地拦蓄坡面径流，与坡耕地相比，可减少水土流失 85%以上。 （二）梯田建设是发展旱作农业，保障粮食安全的需要。粮食单产能力不高是制约我 省粮食生产发展的主要因素之一。2010 年，全省粮食总产量达到 958 万吨，人均占有粮食 345 公斤，创历史新高，但仍低于全国 420 公斤的平均水平。造成这一差距的主要原因是 我省大部分区域属旱作农业区，人口密度高、坡耕地面积大、农业生产条件差、土地产出 能力低，粮食生产依然摆脱不了“靠天吃饭”的被动局面。梯田可有效拦蓄天然降水，保 持表层肥土，提高土壤肥力，改善耕地质量，达到粮食增产的目的。据我省梯田测产资料 及定西水土保持研究所的科研成果，坡耕地修成梯田后，按种植小麦测算，每亩可增产粮 食 50100 公斤，按平均每亩 50 公斤计算，全省现有梯田每年可增产粮食 150 多万吨，可 满足近 400 万人一年的粮食需求。 （三）梯田建设是促进农民增收，保障经济安全的需要。我省是典型的农业省份，长 期以来农业结构单一，农民收入水平低。在水土流失严重的干旱半干旱山区，农民人均纯 收入更低。通过梯田建设，可有效改善耕地的水肥条件，提高土地的产出能力，为调整农 业产业结构，提高群众收入创造条件。近年来，全省各地依托梯田，大力调整产业结构， 形成了“梯田地膜玉米” 、 “梯田马铃薯” 、 “梯田经济林果” 、 “梯田中药材” 、 “梯 田草畜”等多种产业模式，使当地群众的收入大幅度提高。2009 年定西市依托梯田种植 马铃薯 300 多万亩，农民人均纯收入增加 600 多元。 （四）梯田建设是巩固退耕还林成果，保障生态安全的需要。目前，我省已完成退耕 还林 1003.3 万亩，涉及退耕农户 166.9 万户、728.5 万人，退耕还林项目区人均基本农田不 足 2 亩，稳定解决退耕农户长远生计、巩固退耕还林成果的任务艰巨。坡耕地改造成高标 准梯田后，由过去的广种薄收转变为少种高产多收，可有效解决退耕农户的吃粮问题，使 陡坡耕地退得下，林草植被还得上，还林成果保得住，退耕还林实施区生态得到修复，环 境得到改善，人与自然和谐相处。 三、梯田建设面临的机遇 （一）国家重视，政策有力，为加快梯田建设提供了新的机遇。 国务院办公厅关于进 一步支持甘肃经济社会发展的若干意见 （国办发201029 号）明确提出推进黄土高原 地区和陇南山地水土流失综合治理，稳步实施黄土高原综合治理规划，继续实施长江上游 水土保持重点防治工程，推进坡改梯工程。大力发展旱作节水农业，突出发展特色优势农 业。推进基本农田建设，稳步提升粮食生产水平，提高农业综合生产能力，加快发展马铃 薯、中药材、经济林果等产业。 中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定 （中发 20111 号）提出，采取小流域综合治理、坡耕地整治等措施，有效防治水土流失。进 一步加强长江上中游、黄河上中游等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治。 2010 年 11 月省委十一届十次全委扩大会议作出在 2012 年全面完成 500 万亩梯田建设任务 的基础上，到 2015 年再力争完成 500 万亩梯田建设任务的决定。这些重大决策，为我省加 快梯田建设指明了方向，提供了新的发展机遇。 （二）政府支持，群众参与，为加快梯田建设营造了良好的外部环境。2010 年，省委、 省政府把梯田建设工程纳入为民办实事之一，加大行政推动力度，强化了县级政府的主体 责任。梯田建设重点县区均成立了以主要领导为组长的梯田建设领导小组，将梯田建设纳 入目标考核范围，制定了严格的奖惩办法，建立行政、技术双轨责任制，保证了梯田建设 任务的落实。梯田建设带来的效益，使广大干部群众对梯田建设的认知程度不断提高，建 设热情高涨，为梯田建设的大发展奠定了良好的群众基础。 （三）部门配合，项目整合，为加快梯田建设提供了有力支撑。500 万亩梯田建设工 程实施以来，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办和省农业综 合开发办等有关部门紧密配合，积极落实任务，多渠道筹措资金，确保了工程的顺利实施。 从目前各有关部门确定的梯田建设规划及实施的项目来看， “十二五”期间，通过口粮田建 设项目、农业综合开发项目、土地整理项目、扶贫梯田项目、国家水土保持重点项目及省 财政梯田建设专项资金，可落实梯田建设任务 750 万亩。 （四）技术成熟，服务完善，为加快梯田建设奠定了工作基础。我省在梯田规划设计、 工程施工、建设管理等方面已形成了一套比较成熟的技术体系。 水土保持综合治理技术规 范坡耕地治理技术(GB/T16453.12008)、 甘肃省机修梯田技术规程(DB62/T1661 2004)和甘肃省 500 万亩梯田建设验收试行办法 （甘政办发2009225 号）等国家标 准、地方规范和管理办法，为梯田建设提供了技术性支撑。水平梯田试验研究等科研成果 的推广应用，进一步提升了梯田建设水平。省、市、县三级水土保持机构健全，一大批水 土保持专业技术人才能够为梯田建设的规划设计、施工管理、质量监督、检查验收等提供 技术服务。 四、指导思想、基本原则和发展目标 （一）指导思想。深入贯彻落实科学发展观，抢抓中央加快水利改革发展和国务院支 持甘肃经济社会发展两大机遇，围绕粮食增产和农民增收，采取行政推动和利益驱动两种 措施，以改善民生为目标，以改革创新为动力，把梯田建设作为我省水土流失综合治理和 粮食增产的优先措施，着力加强基础设施和生态环境建设，加快水土流失防治步伐，构建 特色产业发展平台，促进农业增产、农民增收、农村发展，以水土资源的可持续利用保障 生态环境的可持续发展，为全省经济社会跨越式发展提供有力支撑。 （二）基本原则。 1以人为本，注重民生。围绕加快改善农业生产条件和提高农民群众生活水平，尊重 客观规律，尊重农民群众意愿，统筹处理梯田建设与生态、经济和社会发展的关系，着力 解决好事关民生的粮食安全、经济安全、生态安全、防洪安全等问题，促进粮食增产、农 民增收和生态改善。 2统一规划，突出重点。综合考虑区域自然资源条件、经济社会发展水平和农业特色 产业发展布局，统一规划，科学统筹，注重均衡发展，优化工程布局，规划重点区域，集 中投入，整体推进。 3政府主导，群众参与。充分发挥政府的主导作用，落实各地政府主体责任，统筹协 调部门力量，在项目配套、技术服务、资金投入等方面形成梯田建设的合力。注重群众参 与，切实保障群众的知情权、参与权和监督权，调动广大群众参与梯田建设的积极性。 4因地制宜，规模建设。综合考虑降水、海拔、地形等自然条件以及坡耕地资源和梯 田现状等因素，以小流域为单元，因地制宜，集中连片，规模建设，实行整村、整乡镇、 整流域推进，形成规模效应。 5整合项目，统筹安排。整合巩固退耕还林口粮田建设、扶贫梯田建设、土地整理、 农业综合开发及水土保持综合治理等项目，统筹安排，统一标准，组织实施。 （三）发展目标。按照全面建设小康社会、建设生态文明省的总体要求，围绕经济社 会可持续发展目标，把梯田建设与促进旱作农业和农业特色产业发展相结合，在保证粮食 生产的前提下，发挥区位优势，大力调整农业产业结构，实现生态、经济和社会效益多赢。 20112015 年新修高标准梯田 750 万亩，平均每年 150 万亩。规划区域坡耕地水土流失得 到有效遏制，生态环境明显改善，人均梯田达到 2.2 亩，为实现“十二五”末旱作农业区 新增 50 亿斤粮食、全省粮食总产量突破 1000 万吨、农民人均纯收入达到 5830 元的奋斗目 标奠定基础。 五、规划区域和建设任务 （一）规划区域。以巩固退耕还林成果基本口粮田建设、扶贫开发、土地整理、农业 综合开发、水土保持重点建设工程等项目的实施范围为基础，重点考虑坡耕地面积大、水 土流失严重的区域以及革命老区、贫困地区、少数民族地区，并综合考虑各地政府对梯田 建设的重视程度、群众参与治理的积极性、农业特色产业发展潜力等因素，确定规划区域。 具体原则为： 1适宜兴修土坎梯田的黄土地区； 2适宜兴修梯田并有坡耕地资源的县区； 3县区年降雨量在 300600 毫米之间； 4县区内海拔高度在 2300 米以下的区域； 5有一定的梯田建设基础，群众参与梯田建设积极性高； 6重视水土保持工作，管理机构健全，有稳定的开展技术服务的专业队伍； 7有梯田建设的项目来源。 根据上述原则，在全省旱作农业区的 67 个县区中，确定兰州、白银、天水、武威、平 凉、庆阳、定西、陇南、临夏等 9 个市州的 47 个县区为规划区域。本次规划区域在实施 2009 年2012 年 500 万亩梯田建设工程 38 个重点县区的基础上，增加了华亭县、漳县、 岷县、积石山县、和政县、康乐县、古浪县、天祝县、两当县 9 个县。新增的 9 个县，均 属于黄土高原地区，绝大部分是扶贫开发和国家农业综合开发县，共有适宜兴修梯田的坡 耕地面积 381 万亩，且均有口粮田建设任务（详见附件 1） 。 （二）规划区域概况。规划区域 2009 年底总人口 1681.1 万人，占全省总人口 2635.46 万人的 63.8%。其中农业人口 1408 万人，占规划区域总人口的 83.8%；农业劳动力 799.21 万人，占农业人口的 56.8%，人口密度 136 人/平方公里，农业人口密度 114 人/平方公里。 2009 年粮食总产量 625.88 万吨，人均粮食占有量 372 公斤，农村各业产值 433.94 亿元， 其中农业产值 321.68 亿元，占总产值的 74.13%。农民人均产值 3082 元，农民人均纯收入 2488 元。 规划区域土地总面积 12.32 万平方公里，其中耕地 5726.38 万亩，占全省土地总面积的 30.99%。截至 2010 年底，规划区 47 个县区已建成梯田 2446.87 万亩，占耕地总面积的 42.73%，人均占有梯田 1.74 亩。剩余适宜兴修梯田的坡耕地面积 2316.42 万亩，其中兰州 市 163.79 万亩，白银市 294.42 万亩，天水市 312.61 万亩，武威市 149.22 万亩，平凉市 181.58 万亩，庆阳市 406.45 万亩，定西市 466.84 万亩，陇南市 148.77 万亩，临夏州 192.74 万亩（详见附件 2） 。 （三）建设任务。建设任务由省级相关部门共同承担，其中省发展改革委巩固退耕还 林成果基本口粮田建设项目 300 万亩，省财政厅梯田建设专项资金及省水利厅水土保持综 合治理项目 250 万亩，省国土资源厅土地整理项目 100 万亩，省扶贫办扶贫开发梯田建设 项目 50 万亩，省农业综合开发办土地治理项目 50 万亩（详见附件 3） 。各市州的任务为： 兰州市 22.4 万亩，白银市 62.3 万亩，天水市 139 万亩，武威市 15 万亩，平凉市 122.2 万 亩，庆阳市 135.6 万亩，定西市 127.7 万亩，陇南市 53.3 万亩，临夏州 72.5 万亩(详见附件 4)。 （四）梯田建设标准。按照国家及省上有关技术规范，梯田建设要达到以下质量标准： 1.田块沿等高线布设，大弯就势，小弯取直。 2.集中连片面积在 50 亩以上。 3.黄土高原地区田面宽 8 米以上，陇南黄土地区田面宽 5 米以上。 4.田面平整，埂坎坚固，埂高应达到设计频率暴雨的防御标准。 5.合理布设道路，路面宽度、比降、转弯半径、连续坡长应满足农机具通行要求。 六、投资匡算 梯田建设投资实行国家补助、地方配套和受益群众筹资筹劳相结合的政策。根据对全 省梯田建设调查情况，目前我省黄河流域新修梯田每亩需要 600700 元，长江流域每亩需 要 8001000 元。按黄河流域每亩 600 元、长江流域每亩 800 元计算，新修 750 万亩梯田 需投资 46.57 亿元。 按照省上确定的黄河流域平均每亩 400 元、长江流域平均每亩 600 元的补助标准，750 万亩梯田建设任务共需补助资金 31.57 亿元。其中，黄河流域 41 个县区规划任务 671.54 万 亩，需补助资金 26.86 亿元，长江流域 6 个县区规划任务 78.46 万亩，需补助资金 4.71 亿 元。补助资金由省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办、省农业 综合开发办等部门筹措。 七、效益分析 通过梯田建设，可有效改善农业生产条件，提升抵御自然灾害的能力，提高地力等级， 促进农业机械推广运用、解放农村劳动力，为农村劳务输出创造条件。依据黄河水利水保 措施减水减沙效益及发展趋势研究成果，每亩坡耕地年流失降水资源 4070 立方米，流失 土壤 410 吨。在 24 小时降水 100 毫米的情况下，梯田可拦蓄全部降水，减少土壤流失量 95%。750 万亩梯田建成后，每年可减少土壤流失量 3500 万吨，拦蓄径流 3.75 亿立方米， 不仅可减少氮、磷、钾、有机质等土壤养分的流失，保持土壤肥力，改善土壤理化性质， 而且对减少下游地区江河湖库的泥沙淤积，减轻防洪压力具有重要意义。梯田与坡耕地相 比，按种植小麦测算，每亩可增产粮食 50100 公斤。按每亩平均增产粮食 50 公斤计算， 750 万亩梯田每年可增产粮食 37.5 万吨，按每公斤 1.9 元计算，年增加直接经济效益 7.13 亿元。 八、保障措施 （一）组织保障。由省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省水利厅、省扶贫办、 省农业综合开发办、省统计局等部门组成全省梯田建设领导协调小组，负责梯田建设的组 织协调和建设任务落实。各有关市州成立由政府主要领导任组长的梯田建设领导小组，解 决工程建设中遇到的问题和困难。各县区政府为梯田建设的责任主体，负责梯田建设的组 织实施。全面落实梯田建设行政首长负责制，将梯田建设列为政府目标责任考核内容，签 订目标责任书，明确职责，落实工作任务。 （二）管理保障。不断加强梯田建设管理，进一步完善梯田建设管理制度，认真执行 工程建设合同制、公示制和资金报账制，积极推行招标投标制、建设监