城市管理是个大概念

城市管理是个大概念，是一个系统工程，其中最主要的包括城市规划、城市建设、城市 管理三个基本环节。三个环节当中，规划是龙头，建设是基础，管理是关键，三者相互衔 接、有机配合，便构成了城市高效运行的一个整体系统。在这个系统中，如果某个环节出 现问题，或者各个环节之间缺乏协调配合，那么城市系统运行就会受到影响，小则影响市 民衣食住行，大则导致城市部分功能失调，甚至局部或全城“瘫痪”。2005 年 8 月初，宁波 北仑遭遇“麦莎”台风袭击，连续的强暴雨使城区排水不畅，很多区域特别是新碶老街受涝 严重，群众财产受损。这正是当前城市管理系统出现问题的真实反映，涉及到规划、建设、 管理的各个方面。从规划上看，对城市排水系统规划眼光不够长远，规划起点不够高，没 有充分考虑到城市的长远可持续发展；从建设上看，城市排水设施建设标准不高，难以抗 拒城市遇到的重大公共危机；从管理上看，城市政府应对重大突发事件的预案不完善，遇 到暴雨洪水，没能及时组织排水，给市民生产生活造成影响并带来财产损失。 从上述例子我们可以得到启示，那就是：城市是人民的城市，是人民群众赖以工作和生 活的基本载体。结合宁波地区实际情况，笔者认为，研究当前城市管理的现状并分析对策， 必须将城市作为一个系统的整体，必须用系统的方法进行管理，从城市整体的利益和发展 出发，坚持以人为本的理念，正确处理好长远与当前、全局与局部、历史与现实的关系， 做到“三高三化”，即城市规划要坚持高起点、人本化，城市建设要体现高标准、精品化， 城市管理要实现高效能、人性化，从而更好地维护和实现广大市民群众的利益。 一、城市规划要坚持高起点、人本化 规划是城市的“灵魂”，是城市建设和城市管理的“龙头”，城市规划对一个城市的建设和 发展具有全局性、基础性、先导性的作用，在很大程度上决定了城市建设和发展的水平。 只有做到“高起点规划”，并且按照规划严格管好土地，才有可能做到“高标准建设”和“高效 能管理”。 从北仑现有的城市功能布局现状可以看出规划工作的不足，举例如下：1、大港工业城 规划未考虑区域内承担的社会职能，整个区域内没有必要的医疗、日用消费设施设置，导 致大量外来务工人员近距消费项目少、消费难，增加了中心城区的承受压力，也给城市管 理部门带来管理难题；2，港区交通状况不理想，疏港道路不畅通，物流规划不集中，导致 港区交通拥挤，部分车流分流城区，挤占城区道路，影响城区群众生活，交通、城管等部 门有心无力，疲于奔命，苦不堪言；3、中心城区四周为企业包围，环保压力增大，群众生 活受影响，政府应对社会群发事件成本增加，等等。 （一）当前城市规划存在的问题分析 从我国规划编制的总体状况来分析，主要存在如下问题： 1、城市总体规划编制频繁。总体规划由于内容多、综合性强，编制时间长，一般大中城 市 1-3 年时间，而小城镇也要半年到一年的时间。另外加上规划审批程序周期长，批准之 日就是修编之时已是普遍现象。另一方面，部分领导规划意识淡薄，一届领导一套新想法， 往往上届政府刚讨论通过的规划成果，有的甚至还没来得及报批，由于新任领导新的想法， 又重新组织总体规划的修编，因此造成城市总体规划编制（修编或调整）频繁。 2、城市规划编制内容不符合城市发展要求。目前，城市总体规划编制理论与方法大多来 自于传统的建筑学理论和方法，因此目前的总体规划重图纸轻研究、重物质形体规划轻城 市发展战略和规划实施策略，编制者往往被过多地纠缠于编制技术中的细枝末节。规划编 制者既没有足够精力去研究和把握涉及城市发展全局的战略层面的问题，也难以保持对城 市发展中各类新生事物的敏锐洞察力，更没有精力去研究规划实施操作层面可能存在的问 题，造成规划大方向上研究不透、宏观发展战略不清晰、规划实施的操作性差，不能真正 有效指导城市发展和城市建设。 3、城市总体规划编制方法存在缺陷。一是精英编制，缺乏集体协作。目前的城市总体 规划大多由城市规划部门委托规划设计单位编制，而一个中等城市或大城市的规划小组一 般由几名城市规划师和 3 名左右的水电工程师组成，相互之间缺乏协作，存在“闭门造车” 现象。二是集中有余，缺乏公众参与。过去，我国的城市规划是根据大一统的计划编制的， 从建国初期到改革开放前，城市规划象国民经济计划一样，统统盖上了“秘密”的字样，公 众不能知道，也不该知道，更谈不上参与。因此总体规划成果基本上还是由规划专家、规 划项目小组、政府主要领导决策形成，公众参与大多还停留在表面形式。 4、城市规划实施有障碍。规划审批周期长。一个城市总体规划的审批往往需要 1-3 年， 例如，宁波城市总体规划（2001-2020）在 2003 年就上报国务院审批，但至今还没批下来。 由于总体规划编制和审批周期漫长，对于处于快速成长期的中国大多数城市而言，一方面， 在规划编制和审批过程中，规划管理单位往往进退两难、无所适从，执行原有规划显然合 法不合理，执行在编规划显然又合理不合法；另一方面，等规划正式批复后，城市发展往 往又面临新的机遇和出现新的问题，近期规划已事过境迁，刚批复的总体规划又因“缺乏战 略远见和足够弹性”，难以承担指导城市未来建设实践的重任。 （二）城市规划如何坚持高起点、人本化 市民是城市的核心组成细胞，是城市的灵魂，是营造和谐城市氛围的决定因素。城市和 谐与否，如何构建和谐城市，市民不仅是评判者、受益者，更是参与者。为此，从城市规 划角度，就应该坚持以人为本，让规划实践最大限度地体现市民意志，并且让公众参与。 1、规划理念上，要植入人本理念。城市是人民的城市，城市规划涉及各行各业和千家万 户的利益。要注重规划的人民性，要遵循社会原则，要面向广大市民，要发挥城市规划的 综合协调作用，兼顾社会群体的广泛利益，以体现最广大群众的根本利益。在规划的编制 决策和实施管理中，从“大处着眼”，正确处理人与自然的关系,正确处理环境保护与建设的 关系，正确处理历史文化保护与开发利用的关系；这里举个例子，关于宁波城市轨道交通 规划编制的事情。余姚、慈溪两市（简称余慈地区）距宁波中心城区约 40 公里和 50 公里， 总人口 180 多万，2005 年地区生产总值合计 667 亿元，分别约占宁波市的 30%和 27%。余 慈地区地处长三角南翼，杭州湾大桥南桥头堡，区位优势十分明显，县域经济十分发达， 是宁波都市区的一个重要组团，也是未来宁波城市的北部中心。 （余姚、慈溪两市在综合实 力全国百强县（市）中分别位居第 20 位和第 17 位，在县域经济基本竞争力全国百强县 （市）中分别位居第 11 位和第 7 位。 ）两市有关方面多次呼吁宁波城市轨道交通规划应延 伸到余慈地区，但规划部门至今还是未予采纳。 2、规划内容上，要做到协调集约。城市总体规划是一项庞大的工程，必须进行系统编制。 一要全面。根据我国城市规划法规定，城市总体规划的内容主要包括：市（县）域城镇体 系规划、城市社会经济发展战略、城市性质与规模确定、城市用地总体布局、绿地景观系 统规划、公共服务设施配置规划、电力电信工程规划、给水排水工程规划、防灾工程规划、 近期建设规划、规划实施策略，有的还包括历史文化名城规划、郊区规划等。以上内容在 城市总体规划都应当得到体现，做到面面俱到也是有必要的。二要精细。对于一些分区规 划和专项规划，应当具有前瞻性，尤其是市政工程的专项规划如地下排污系统、电力、电 信工程等规划，专业性比较强，必须做得精而又精、细而又细。例如宁波东部新城地下空 间利用规划起点就很高，规划“共同沟”高 3 米、宽 4.5 米，不仅可通地下管线，还可做地 下商业街、地铁通道，等等。三要集约。随着国家宏观调控政策的实施，土地紧张问题越 来越成为城市发展的制约因素。因此，在规划中必须考虑如何有效集约利用土地的问题， 以便更好地体现以人为本。如随着人们对生活质量的追求，对城市环境要求越来越高，城 市中心的工业应当外迁，城市住宅应当更加集约化，公共服务设施内容应当增多。相应地， 城市用地的比例构成也会发生变化，城市中心必然以商务居住为主，而工业则往城市外围 发展。对于这些，都要在规划中加以体现。 3、规划执行上，要体现严肃性。城市总体规划一经批准，就具有法律效力，具有权 威性、严肃性和稳定性。执行总体规划就如同执法，违反总体规划就如同违法。应维护规 划的权威性和严肃性，不能随意违反，不能随意更改，要杜绝执行过程中长官意志、政绩 工程和形象工程的干扰，防止条块分割、多头领导等体制上原因导致规划实施的随意性。 二、城市建设要体现高标准、精品化 城市建设是城市规划的具体实践过程，规划的每一个宏伟蓝图都必须通过建设来反映。 只有建设好城市，精心构造一流的建筑精品，才能更好地为管理好城市打下基础。因此， 城市建设起着承上启下的作用，建设好城市尤为重要。 北仑区建区不过 20 年，因早期开发区、北仑区行政管理体制的制约，建设资金不足， 建设起点不高，城市基础设施建设滞后，并随着社会、经济的发展，越发凸现出城市建设 的不足，对照先进地区，北仑区“保税区不像保税区、开发区不象开发区、城市不象城市、 农村不象农村”成为很多人的最初印象，也给后续的改造建设带来的巨大压力。北仑新碶老 城区的改造迟迟不能开工建设就是反面例子。而长江路港务局大楼、沿线高层建筑建设、 北仑新区行政大楼、中心广场、体艺中心等高等级的建设却正面的验证了城市建设高标准、 精品化给北仑带来的巨大变化。 （一）当前城市建设中存在的主要问题 1、城市基础设施建设滞后于经济社会发展。由于受思想观念、规划理念、土地制约、资 金条件等种种因素的影响，城市道路、供水、供电、地下管网等基础设施设计标准低，重 复建设多，难以承载经济社会持续快速发展的需要。我们经常可以看到，许多道路建好不 到三、五年，就要拓宽重修；许多大楼造得很气派，可惜连地下停车库都没有；许多马路 修得很平整，可是经常开“拉链”，一会儿铺电话线，一会儿修自来水管道，一会儿通排污 管道，等等。 2、城市整体面貌缺少特色。现在我国城市从外观上看都差不多，高楼大厦林立，高架天 桥跨过马路，可谓“千城一面”、 “万镇一色”，特色鲜明、富有个性的城市越来越少。特别是 城市建设与文物保护的矛盾比较突出，许多历史文化遗产得不到有效保护，甚至破坏流失， 造成城市越来越新，但历史越变越短，建筑越来越现代化，但文化底蕴越来越浅。 3、城市建筑质量不高。由于建筑设计缺陷或监管不到位等原因，一些劣质建筑充斥城市 角角落落。我们经常耳闻目睹那里发现了“豆腐渣工程”，那里的建筑倒塌死伤几百人，那 里的房子刚刚交付就屋顶漏水、墙壁裂开等等，不一而足。建筑质量问题，不仅危及到人 民群众的生命财产安全，某种程度上也成为影响竞争力的制约因素。如前几年重庆綦江虹 桥垮塌事件，就给人以血的教训。 （二）城市建设如何体现高标准、精品化 1、城市建设导向要注重整体效益。城市的发展应当是整体的发展，城市建设考虑整体的 利益，着眼于实现长远可持续发展。市场经济条件下，城市建设主体的多元化导致利益的 多元与冲突，规划行政主管部门难以协调多元利益的矛盾与冲突，致使公益、公用的设施 得不到保障，尤其是不少地方往往为了急功近利或首长工程、形象工程、怕跑掉的项目或 迫于投资商开发商的压力等改变规划的合理布局和要求，强行上马，造成建设性破坏和污 染，给城市的长远发展带来影响和遗憾。 2、城市基础设施要适度超前。城市基础设施是城市赖以生存和发展的物质基础，是国民 经济的基础产业，也是构成城市社会化服务体系的重要组成部分，它的质量、数量、功能 直接制约着城市经济社会高效有序的运行。城市现代化应体现在基础设施现代化。在城市 建设时，必须突出基础设施的地位和作用，高屋建瓴地建设超前先进的基础设施，着眼于 基础设施的配套和完善，充分体现城市的总体功能。城市基础设施的重点是要解决城市排 水、交通、环境等基础设施建设，同时要强化住宅配套的基础设施建设。 3、城市魅力要追求文化品位。城市的魅力，体现在城市的历史文化底蕴当中，在于 她是凝固的音乐，直接反映着人类文化，蕴含着丰厚的文化氛围，给人以更高层次的精神 享受，使生活在都市里的人们街头时，能够被构思新颖、造型别致的建筑精品所陶冶和启 迪，产生愉悦舒心的美感。跨世纪城市发展，呼唤着一大批具有丰厚文化氛围的建筑精品 的诞生。一方面，城市建设要延续城市的历史文脉，对于历史古迹、古建筑，要以保护为 主，在保护中开发，在开发中保护。宁波市斥巨资实施月湖历史文化街区、秀水街历史文 化街区和慈城古县城等的保护开发，就是一个很好的做法。另一方面，要必须注重营造建 筑物的文化气息，繁荣建筑创作，单体建筑要富有特色，建筑群体要和谐统一，高标准设 计建设具有浓烈文化气息、风格高雅别致的建筑精品，提高建筑物的审美价值和文化含量。 注重城市雕塑、建筑小品、灯光装饰的设计和构造，充分发挥其在城市建筑中的点缀作用， 让生活在城市里的人们更强烈地感受到现代城市的文化气息。上海外滩被誉为“万国建筑博 物馆”，这些建筑实际上都成为一种艺术。 4、城市建筑质量要打造一流品质。建设质量的好坏直接关系到城市的美观，直接关系到 城市的管理。必须强化精品意识、创优意识、质量意识，严格质量管理，激励建设行业强 化科学的质量管理。政府要在强化对建筑工程质量的监督职能，规范建筑市场行为，始终 将建筑工程纳入质量监督机构的全程监督之下。宁波东部新城就提出了“百年大计、世纪精 品”的要求，努力建设成为体现宁波现代化国际港口城市形象的标志性区域。在单体建筑上， 坚持高标准设计，严格质量监管，打造了如宁波国际会展中心、国际贸易服务中心等一批 精品建筑。 三、城市管理要实现高效能、人性化 城市管理是推进城市化和城市现代化的重要内容，是城市规划、建设顺利实施和城市文 明的重要保障。城市管理的水平代表着城市的发展水准，是一项重要的关键性工作。北仑 区从 2002 年起开始实施城市管理行政执法相对集中处罚的试点工作，取得了一定成效，但 要达到政府和群众的满意，只能说任重而道远。 （一）当前城市管理存在的主要问题 1、城市管理体制不顺畅。法规缺失、法制不全、职能交叉、多头管理、无人管理等现象 普遍存在；同时，城市管理网络虽然延伸到基层，但实际运作中却难以得到落实。以北仑 新碶老街夜市为例，审批由工商部门审核、日常管理委托农贸市场人员、执法却是城管执 法部门的职能，各部门无法形成合力，老街夜市交通、环卫问题使群众怨声载道，区政府 多次协调整治都无法彻底解决。 2、城市管理综合效能不高。城市各系统之间缺少协调配合，整体运行效率不高；城管执 法难度大，对一些违法行为难以实施有效处罚，执法力度不足；城市管理中运动式、突击 式执法比较普遍，常态式、长效式管理机制不健全。 3、城市管理执法不够文明。尽管规范执法的工作近三年得到了很大改善，连续几年的民 主测评反映较好，市民对城管执法队员的认同度有所提高，城管执法形象得到了较大改观， 但是与弱势群体的矛盾还是很突出，个别执法不文明现象还时有发生，给整个城市管理工 作带来负面影响。 4、市民城市意识有待提高。市民缺乏城市主人翁意识，爱护城市意识不强，参与城市建 设管理不够积极；同时，市民许多不良习惯难以一时改变，乱穿马路、随地吐痰、公共场 所吸烟等随处可见。外来人员的社会化、本土化管理也是难题，无法将外来人员纳入正常 的城市管理渠道，反而以弱势群体的角色成为城市管理工作中尖锐的对立面。 （二）城市管理如何实现高效能、人性化 现代城市管理是一种开放式、全方位、多层次、科学化、综合性的管理，是城市意识 大众化的最终体现。城市管理的高效能就是通过建立一整套法规制度，实施系统综合管理， 整合城市系统整体功能，从而实现城市的高效有序协调运行，提高城市的综合效益。只有 高效能的管理，才能让广大市民满意。 1、抓管理体制，促进城市管理工作的规范化。城市管理是一项综合性的工作，它涉及到 规划、市政设施、园林绿化、市容环卫、公共秩序等内容，有些内容是交叉的。只有理顺 管理体制，才能更好地对城市进行科学化、规范化管理。一是改革管理体制。按照国家建 设部门的有关规定，从管理体制、管理层面上进行改革，建立完善的各项管理措施，理顺 关系，明确职责，克服城市管理多头分散现象。自 1997 年以来，许多城市纷纷开展相对集 中行政处罚权试点，对城市规划管理、市容环境卫生管理、市政设施管理、绿化管理、环 境保护、工商行政管理、公安交通管理等方面的全部或部分行政处罚权，集中统一到城市 管理行政执法机关行使，效果十分明显。二是建立城市公共安全应急管理体系。重特大灾 害、社会稳定、公共卫生事件等城市公共安全问题具有突发性、隐蔽性、系统性、综合性、 连锁性等特点，一旦发生，往往规模大、影响深、危害程度高。必须加强城市公共安全应 急管理体系建设，从监测、预报、预防、抗御、救助、灾后重建等各个环节建立一整套的 严密制度，做到环环紧扣、有条不紊、有效处置，切实增强城市应对突发公共安全事件的 能力，改善公众的安全状况，使得城市和公众在突发公共安全面前能够临危不俱、处变不 惊。三是强化城市基层管理。要健全“两级政府、三级管理、四级落实”的管理网络，进一 步加强社区建设和管理，充分发挥社区的自治作用，参与城市管理，夯实城市管理基层基 础。 2、抓长效机制，促进依法管理水平的提高。面对纷繁复杂、面广量大的城市管理工作， 必须强化城管的执法力度，严格贯彻执行城市管理的有关法律法规。依法管市、依法治市， 就是用规范完善的法律法规来规范、约束人们的行为，以强制的手段提高人们的文明意识 和城市意识。必须树立从严管理、从重处罚的法制意识，对违反城市管理的现象决不能心 慈手软，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。 城市管理市动态性的管理，不可能一劳永逸，必须狠抓城市的长效管理。针对城市管理 中的重点和难点，标本兼治、重在治本，坚持