目前农用地流转管理中存在的问题、原因及对策

目前农用地流转管理中存在的问题、原因及对策目前农用地流转管理中存在的问题、原因及对策 许 坚 王志彬 （1.中国土地勘测规划院 北京 100029；2.西北农林科技大学，陕西 杨陵 712100） 摘摘 要要：本文认为，目前农用地流转管理中存在的问题主要有：该流转的农用地绝大 部分流转不起来，不规范流转普遍存在，干部的工作方法有时过于简单化，维护农民利益 和发展效益农业的冲突时有发生，土地流转的中介服务组织匮乏和村级组织的作用没有得 到充分发挥。本文探讨了这些问题产生的原因，提出农用地流转管理中应坚持：登记原则， 土地所有权不变和使用权（承包权）流转相结合的原则，有偿原则，公平、公开、公正原 则，自愿原则，效率原则和因地制宜原则。本文提出促进农用地流转的对策主要是：加快 建立农民生活保障体系，简化农地流转的中间环节，建立农用地流转有形市场和其他 3 项 相关措施。 关键词关键词：农用地 流转 问题 原则 对策 1 1 目前农用地流转管理中存在的问题及原因目前农用地流转管理中存在的问题及原因 1.11.1 该流转的农用地绝大部分流转不起来该流转的农用地绝大部分流转不起来 这一问题大致可分为以下几种情况，或以下几种原因造成的： 第一，一部分农户受传统思想影响较深，即使荒芜土地，也不愿意流转。 理论上多年来一直有承包地具有福利性质这种观点。先不管这种观点是否正确， 实践中确实有许多农户出于对其“退路”的考虑，即使不种承包地，也不愿将 其转让。典型调查发现，认为农地应流转的农户占受调查户的 83.4%，但实际 无流转意向者占主张农地流转农户总数的 81.32%。 第二，缺乏利益激励机制。即使有农户愿意流转其土地，那么那些少地或 无地的农户是否需要呢？绝大部分农户流转其土地的真正原因是种地无利可图。 在这种情况下，其它农户即使无地耕种，也不愿意租地。有地想出租的也租不 出去。内蒙古宁城县二龙镇刘某夫妇俩年岁不大，凭几个小生意挣点钱,现正在 2 为能否转出 3 亩承包地发愁。 第三，法律为农用地流转设置了层层阻碍。我国土地管理法第 14 条规 定“土地承包期限为 30 年” ，并且规定“在土地承包期限内，对个别承包经营 者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分 之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主 管部门批准” 。该法第 15 条第 2 款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济 组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者 三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行 政主管部门批准” 。按此规定，假如某农户想放弃自己的承包地，还必须经集体 多数成员或村民代表同意。而集体经济组织作为一个组织在我国大多数地区都 流于形式，加上许多成员外出打工，村民会议或村民代表会议很难召集；即使 召集起来，如多数农民不同意，该农户的承包地仍不得流转；如果多数农民同 意，有关部门不批准，该农户的承包地也流转不成。 1.21.2 不规范流转普遍存在不规范流转普遍存在 第一，农地流转中的很大部分缺乏书面协议。法律虽未强调农用地流转必 须订立书面协议，但针对同块土地的农用地流转必然引起一些新的法律关系。 这些法律关系具有相互依赖和牵制作用，如果仅凭口头协议，难免在某个环节 出现纠纷，引起整个法律关系的联动和混乱。这种纠纷的处理因没有可靠的书 面证据而难以进行。 第二，不符合法律程序。许多当事人间的农用地流转因办理相关手续太复 杂而干脆不办，如不经集体同意和政府批准等。这种“偷偷摸摸”地流转实际 上是违法的。虽然私下自由流转比较灵活方便，完全出于农民自愿，思想阻力 小，对外部条件要求低，具有普遍性。然而，这种形式土地转让关系不稳定， 期限短，缺乏制度保障，使得土地经营者在土地上的投资积极性不高，不利于 土地的持续有效利用。 第三，某些土地使用权抵押不合法。依照现行法律规定，已经登记的拍卖 性质的集体荒地可依法抵押。也就是说可作抵押的集体荒地必须是拍卖的；未 拍卖，不得抵押。农户承包的土地也不得抵押；可抵押的拍卖荒地必须已经登 记，即抵押人必须领有人民政府颁发的土地产权证。设置抵押时，必须依法在 3 有关部门办理登记。实践中把承包地抵押、把不能抵押的荒地抵押及抵押时不 办理登记的情况较多。抵押是一种债务担保形式，当抵押人（债务人）不能履 行到期债务时，抵押权人（债权人）就要实现其抵押权，即将抵押的土地使用 权拍卖，并从所得价款中优先受偿。不合法的抵押，抵押权人实现其债权增加 了风险性，因为拍卖不合法抵押的土地使用权，属不合法。 1.31.3 干部的工作方法有时过于简单化干部的工作方法有时过于简单化 在推进农村土地流转的过程中，也存在一些基层干部出于种种原因，在工 作方式上过于简单、粗暴，有时甚至搞行政强迫命令，存在为流转而流转的现 象，没有充分尊重农民的意愿。如浙江省宁海县茶院乡毛屿村，在部分农户不 愿意的情况下，按每亩 238 元的租金强行收回 245 亩土地，然后以每亩 300 元 价格转包给外地老板，搞海水养殖，引起农民不满，导致群众联名上访，并由 此带来许多不良后果。 1.41.4 维护农民利益和发展效益农业的冲突时有发生维护农民利益和发展效益农业的冲突时有发生 通过土地流转，实现规模经营，提高土地生产率，发展效益农业是我国农 业的发展方向。然而按人口均分土地容易形成“插花田” 、 “箱子田”的格局， 难以形成规模经营。要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户的一致同 意。由于种种原因，在农地流转中，往往会出现绝大部分农户同意，极少部分 农户不同意的情况，类似于城市拆迁中的“钉子户” 。维护少数农户的合法权益 不受侵犯与推进效益农业的发展之间会发生冲突。如何解决这对矛盾，至今还 没有很好的办法，即使在农地流转搞的好的浙江省，目前还局限于依赖乡村干 部反复细致的思想工作。如金华永康市古山镇世雅下村，村集体针对当地从事 二、三产业的农户多，农田抛荒严重的问题，希望采取农户承包土地入股村经 济合作社，再发包给有经营能力的种养大户经营的流转形式加以解决。村民每 人每年可从村经济合作社获取 300 公斤稻谷和 200 元现金的分红。在集体讨论 过程中，全村 400 户农户有 396 户赞成，并与村经济合作社签订了协议，但有 4 户由于种种原因就是不同意，最终导致该村土地流转方案得不到落实。 1.51.5 土地流转的中介服务组织匮乏土地流转的中介服务组织匮乏 虽然土地流转的中介组织已经有了很大的发展，但仍有不少地方相当匮乏， 缺少一个从下而上、网络状、多功能的中介服务体系，致使土地供求双方的信 4 息流动受阻。信息辐射面狭小，土地流转信息传播渠道不畅，在一定程度上影 响了土地流转的速度、规模和效益，提高了土地流转的交易费用。 1.61.6 村级组织的作用没有得到充分发挥村级组织的作用没有得到充分发挥 借助于村集体的力量有利于发挥其组织、协调和及时解决农户之间矛盾与 摩擦的作用，有利于加快土地流转的力度和规模。然而，从实际调查看，也确 实也存在不少村集体经济组织实力不强，缺乏组织力、号召力和战斗力，不能 有效地带动、引导和帮助农户进行有效的土地流转。 2 2 农用地流转管理中应坚持的几个原则农用地流转管理中应坚持的几个原则 2.12.1 登记原则登记原则 土地登记规则明确规定：土地的取得、变更或转让，未经登记均为无 效。若按法定方式转让或取得土地使用权的，即经土地管理部门注册登记的， 就能发生土地使用权变动效果。这样，就给人们确立了一个明确、合理、可信 赖的行为规范，或者说是土地使用权变动生效的法律标准，使人们对其土地流 转中的行为可预期。 在农地流转过程中，贯彻登记原则的具体措施是建立健全土地使用权证制 度，使土地的流转表现为土地使用权证的流转。 2.22.2 坚持土地所有权不变和使用权（承包权）流转相结合的原则坚持土地所有权不变和使用权（承包权）流转相结合的原则 土地的所有权表明土地归谁所有；土地使用权表明土地由谁所用。如何调 整和理顺土地所有权与使用权之间的关系，应该是农村土地制度改革的中心内 容。在土地流转过程中，首先要坚持土地的公有性，土地流转只能是土地使用 权（承包权）的流转，不能动摇土地的集体所有的属性。在坚持土地所有权不 变的同时，要尽量放活使用权，通过引入市场机制实现土地使用权的流转，鼓 励农户根据市场需求和土地用途的规划，在土地上长期投人，使土地经营向集 约化、规模化方向转变。 2.32.3 有偿原则有偿原则 土地是一种生产要素，在市场经济条件下，按市场机制配置生产要素，一 定要遵守价值法则。等价交换、有偿使用能体现土地要素的稀缺性，能确保土 地的高效利用和有效保护。有偿原则与自愿原则相结合，实际上是对无序流转、 5 强制流转的一种约束。 2.42.4 公平、公开、公正原则公平、公开、公正原则 公平原则要求参与土地使用权流转的主体应本着公平的观念从事流转活动， 正确行使权利和履行义务；要求在取得自身权益时，必须付出相应的义务，兼 顾他人的权益和社会公共利益，即权利义务对等。其具体要求是：第一，土地 使用权流转主体的机会平等，有同等的机会参与流转活动：第二，主体在享有 权利和承担义务上不能有失公平。 “公开、公正”主要指农地流转在程序上要公 开、公正，它要求土地使用权流转遵照以下步骤进行：第一，由村民代表大会 决定土地使用权流转方案；第二，由集体经济组织对土地进行普查、测定面积、 勘清界限；第三，由集体经济组织根据所转让土地的自然状况、地理地貌以及 附属物等，确定转让土地的类型，划分等级；第四，采取招标、拍卖的形式向 社会公开转让；第五，签订土地使用权流转合同。 2.52.5 自愿原则自愿原则 农地使用权流转成功的关键在于尊重群众的意愿。只有坚持自愿原则，保 障农民依照自己的意志流转土地使用权，按经济规律办事，农地流转才能推行 开来。因此，绝不能违反客观经济规律和群众意愿，凭主观偏好办事。坚持农 地流转的自愿原则，有利于稳定家庭联产承包责任制。应继续坚持“大稳定、 小调整”的原则，能不打乱重分的就不打乱重分；不能以调整土地为名，强行 中止未到期的土地承包合同，造成新的不稳定；在承包期限上，必须执行中央、 国务院有关文件规定，过短的期限，将不利于稳定民心，不利于农田投入，不 利于生产责任制的长期稳定。 2.62.6 效率原则效率原则 在社会主义市场经济条件下，农用地流转必须以市场为契机，充分体现效 率原则。市场会通过价格信号，按竞争原则自发地调节土地从低效率使用者流 向高效率使用者。土地使用权市场流转的直接效率意义是交易成本的节约；长 远的效率意义是能够对产权提供有效的保护，进而激励产权所有者更好地利用 和保护土地资源。 2.72.7 因地制宜原则因地制宜原则 构建农户土地使用权流转机制要因地制宜，不搞一刀切、一个模式。土地 6 使用权的流转是一个自然的、经济的发展过程，在条件尚不具备的落后地区， 应提倡农户对自身所经营的土地进行劳动积累，提高土地生产率，而不应急于 倡导土地使用权流转，否则，将适得其反，欲速不达。而经济发达地区，农民 从事非农产业的机会很多且能获得较稳定的收入，经营土地的机会成本远高于 从事其他产业的机会成本，应鼓励一部分农户放弃土地使用权，转包给其他农 户。另外，农用地流转的具体形式，也应根据各地的实际情况确定。 3 促进农用地流转的对策促进农用地流转的对策 3.13.1 加快建立农民生活保障体系是促进农用地流转的必要前提加快建立农民生活保障体系是促进农用地流转的必要前提 前已述及，在大多数情况下，农用地难以“流”起来的首要问题是许多农 民考虑其“退路”而不愿放弃土地。因此，必须加快建立农民生活保障体系。 就目前农村实际来看，保证农民最低生活标准和养老保险是急中之急。只要这 两个制度能够建立起来，农民就会消除没有土地的后顾之忧，这不但有利于土 地流转和实现土地规模经营，还有利于农民完全进入市场经济。 3.23.2 简化农地流转的中间环节简化农地流转的中间环节 目前我国农地制度的重点是保护耕地，为此，我国法律规定了基本农田保 护制度、农地转用审批制度等。因此，只要不改变土地用途并保证耕地质量不 下降，农地流转应是自由的，完全不需要层层审批。上升到理论角度，这实际 上涉及到是否尊重集体土地所有权问题，是否尊重农民对集体土地的经营自主 权问题。因此，在农地流转过程中，流转双方只需提出保证不私自改变土地用 途的申请，并到政府机关登记即可。 3.33.3 建立农用地流转有形市场建立农用地流转有形市场 目前，我国已有 1258 个市县建立了土地收购储备机制，1198 个市县建立 了土地有形市场，这对于推动市场配置国有土地资源起到重大作用。我们应该 将此经验推广到农村去，建立农用地流转的有形市场。凡意愿转出的农用地， 进入农用地有形市场挂牌，凡意愿转入农用地的单位或个人，也可在农用地有 形市场挂牌。为了配合农用地有形市场的建立，农用地产权制度可作深入调整， 其核心是真正保