城乡建设用地增减挂钩政策研究

城乡建设用地增减挂钩政策研究 牵头处室：规划处 参与单位：重庆市土地勘测规划院 2 城乡建设用地增减挂钩政策研究 一、背景 为认真贯彻落实中共中央、国务院关于推进社会主义新农 村建设的若干意见（中发20061 号）文件精神，市委、市政府根 据我市实际情况，于 2006 年 11 月，提出实施“一圈两翼”发展战 略，以此推进城乡统筹发展，加快社会主义新农村建设。2007 年 3 月，胡锦涛总书记为重庆经济社会发展“导航定向”，要求把重 庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济 中心和城乡统筹发展的直辖市，为在西部地区率先实现全面建 设小康社会的目标而努力奋斗。6 月 7 日,国务院批准重庆市为 全国统筹城乡综合配套改革试验区，要求“从重庆市实际出发， 根据统筹城乡综合配套改革试点的要求，全面推进各个领域的 体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快 形成统筹城乡发展的体制机制，促进重庆市经济社会协调发展， 也为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和 带动作用”。为贯彻落实党中央、国务院的重大战略部署，我市各 项改革和建设任务繁重，建设用地供需矛盾十分突出。 在国家继续实行严格的土地管理政策，严把土地“闸门”，将 土地资源作为国家宏观调控重要手段的大背景下，积极开展城 乡建设用地增减挂钩工作，是贯彻落实国务院 28 号文的重要举 措,是国土部门履行保护资源、保障发展的一条很好途径，也是统 筹城乡发展的有效手段。我局根据国土资源部关于印发关于 3 规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意 见的通知（国土资发2005207 号）精神，制定了重庆市城镇建 设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见，对挂钩工作 的开展做了明确的规定和要求，并制定了重庆市城镇建设用地 增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制要点和重庆 市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区实施计 划编制要点，为挂钩工作的顺利开展打下了坚实的基础。 2007 年 3 月，我局首期选定了九龙坡区、江北区、渝北区、 沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等 7 个区县为挂钩试点单位。 由项目区所在地乡（镇）政府委托相关专业编制机构，认真开展 了挂钩试点项目区规划的编制，于 7 月对九龙坡区白市驿镇、西 彭镇和北碚区静观镇等挂钩试点项目区规划进行了市级专家审 查，并上报国土资源部审批。 为了支持统筹城乡综合配套改革，进一步完善城乡挂钩的 相关政策，根据局长办公会的统一安排部署，局规划处与市土地 勘测规划院组成调研组，在对我市目前已经开展城乡挂钩试点 项目的九龙坡区、北碚区二个试点区县调研的基础上，对城乡挂 钩的实施和管理作了深入的思考。 二、试点区县项目的基本情况 （一）九（一）九龙龙坡区坡区 九龙坡区位于重庆市主城区西南部，是长江和嘉陵江环抱 的重庆渝中半岛的重要组成部分，幅员面积 432 平方公里，与渝 中区、沙坪坝区、璧山县和江津市接壤，与南岸区、巴南区隔江 4 相望。九龙坡区随着人口的增长，经济建设的快速发展，人地矛 盾越来越尖锐，统筹城乡、发展农村经济压力较大。九龙坡试点 工作涉及了白市驿镇和西彭镇两个镇，共 2 个项目。 白市驿镇项目区涉及高田坎村、高峰寺村、清河村、梅乐村、 黄家堰村共 5 个村。其中，拆旧区分布在这 5 个村，农村总人口 2900 人，共 830 户，人均农村居民点用地面积 171.66 平方米，农 村居民点户均占地面积 599 平方米。拆旧地块 117 个，总面积 49.78 公顷（746.74 亩），通过整理复垦，新增耕地 43.81 公顷，其 他农用地 5.97 公顷。建新区分布在高田坎村、高峰寺村、清河村， 总规模 43.81 公顷，其中占用农用地 43.81 公顷（耕地 38.55 公顷， 其他农用地 5.26 公顷），包括农民集中安置区 8.30 公顷，城镇建 新地块面积 35.51 公顷。该项目预计总投资 12790.29 万元，建新 区地价款总收入约为 14380.94 万元。通过本项目，可以净增耕 地 5.26 公顷，为白市驿镇提供 35.51 公顷城镇建设用地指标，保 持建设用地总量不增加，可盈利 1590.64 万元（未扣除出让金和 其他规费）。 西彭镇项目区涉及三府、迎新、千秋、新民、树民等 5 个行 政村。其中，拆旧区分布在这 5 个行政村，农村居民点总面积为 154.28 公顷，涉及总人口 8986 人，共 2771 户，人均农村居民点 用地面积 171.69 平方米，农村居民点户均占地面积 556.77 平方 米。拆旧区地块 571 个，总面积 154.28 公顷，通过整理复垦，新 增耕地 124.97 公顷，其他农用地 29.31 公顷。项目区建新区也分 布在这 5 个村，总规模 124.97 公顷，其中占用农用地 124.97 公 5 顷，包括农民集中安置区 19.80 公顷，城镇建新地块面积 105.17 公顷。该项目预计总投资 15760.38 万元，总收入为 41805.08 万 元，净收益 26044.70 万元。 （二）北碚区（二）北碚区 北碚区静观镇位于华蓥山下的南麓，位于东经 10631071063653与北纬 293122295830之间，东与 三圣镇连界，南与水土镇相邻，西与天府镇毗邻，北与柳荫镇接 壤，有省道公路土偏公路横穿全镇。下辖 2 个居委会、15 个村 和 297 个农业生产合作社，土地幅员面积 72.50 平方公里，其中 耕地总面积达 3342.17 公顷，人均耕地 0.93 亩。静观镇是以花木 为主导产业的一个农业镇，2000 年被中国花卉协会和国家林业 局授予“中国花木之乡”的荣誉称号，2003 年被确定为重庆市 45 个中心城镇之一，同时被列为重庆市的百强镇和商贸中心镇。北 碚区试点工作涉及了静观镇，共 1 个项目。 北碚区试点项目区涉及静观镇斜石、双塘两个村。其中，拆 旧区分布在这两个村，搬迁户数为 2224 户，共 6676 人。人均农 村居民点用地面积 114.61 平方米，农村居民点户均占地面积 344.03 平方米，拆迁总面积为 76.51 公顷，通过整理复垦，新增 耕地 68.86 公顷。建新区也分布在这两个村，面积 79.44 公顷，占 用农用地 68.86 公顷，包括农民集中安置区 12.36 公顷，城镇建 新地块面积其中用于 56.50 公顷。本项目预计总投资为 23518.77 万元，总收入约为 20345.12 万元，净投入 3173.65 万元。 三、推动城乡挂钩的必要性和意义 6 本次调研使我们充分认识到重庆市农村居民点内部挖潜潜 力大，推动城乡挂钩是非常必要和可行的。而运用城乡挂钩政策 工具，在建设用地总量不增加，耕地总量不减少、质量不降低的 前提下，对改善农村居民生产生活条件，提高土地集约和节约利 用水平，促进重庆市统筹城乡综合配套改革和社会主义新农村 建设具有一定的现实意义。 （一）（一）农农村居民点整理潜力大，我市开展城村居民点整理潜力大，我市开展城乡乡挂挂钩钩具有一定具有一定 的必要性和可行性的必要性和可行性 如表 1 所示，根据调研的资料显示，拆旧区农村居民点人均 用地都在 100 平方米以上，而且分布散乱，基础设施配套不足， 生活环境差；而建新区农村安置区综合人均用地都在 20-30 平方 米之间，农民都集中居住，配套基础设施齐全，生活环境良好， 并且通过实施城乡挂钩，农村居民点可以减少 80%以上，减少的 农村居民点为城镇建设的发展提供了用地的保障。 表 1 城乡挂钩试点项目农村居民点整理前后对比 拆旧区建新区 项目区名称 农村居民点 面积 （公顷） 人均用地 （平方米/人） 农民安置区 面积 （公顷） 人均用地 （平方米/人） 整理前后 农村居民点 减少的比例 （%） 白市驿镇49.78171.668.302983.33 西彭镇154.28171.6919.802287.27 静观镇76.51114.6112.362083.85 如果按照调研的情况进行最保守的测算，以 2005 年为基期 年，全市农村居民点 36.08 万公顷，规划期末农村常住人口以发 7 改委确定的 940 万人计，人均用地水平 50 平方米，则规划期间 农村居民点减少的理论潜力为 31.38 万公顷。因此，随着城镇化 的进程进一步加快，社会主义新农村的推进，通过城乡挂钩，全 市农村居民点挖潜的潜力巨大，能够为城镇建设提供较强的用 地保障。 （二）我市开展城（二）我市开展城乡乡挂挂钩钩具有十分重要的具有十分重要的现实现实意意义义 1、有利于、有利于缓缓解解对对建建设设用地用地计计划指划指标标供不供不应应求的矛盾求的矛盾 利用挂钩周转指标，可减少利用年度建设用地计划指标，将 有限的年度建设用地计划指标用于急需使用的重点项目上。同 时，通过实施挂钩计划可以将农村建设用地整理出的结余指标 用于乡镇或城区建设，解决了规划建设用地计划指标不足的问 题。例如，九龙坡区和北碚区通过城乡挂钩，分别为城镇建设提 供了 140.68 公顷和 56.50 公顷的土地，这些用地指标都不需要 占用建设用地年度计划指标，节省下来的计划指标可以用于其 他重点项目上。 2、有利于推、有利于推动动社会主社会主义义新新农农村建村建设设 从试点项目的规划来看，通过规划的实施，将农民集中安置， 建设基础设施完善、功能齐全、布局合理、环境优美的农民新村， 既节约了土地，又改善了居住条件和生活环境，加快缩小城乡差 别。同时，配以土地整理建设，对农田水利、田间道路等基础设 施的完善，对土地进行改良，既保持了项目区内耕地数量不减少、 质量不降低，农业生产条件和劳动条件也得到进一步改善，提高 8 了土地生产力，更加适应农业规模化生产和现代化农业发展的 要求。 3、有利于提高土地的集、有利于提高土地的集约约和和节约节约利用水平利用水平 通过实施城乡挂钩规划方案，对农村居民点布局进行合理 调整，使得分散零碎、占地面积大的农村建设用地有所改善，集 约和节约利用程度得到提高。以白市驿为例，拆旧区的容积率为 0.22，建新区的容积率为 1.5，提高了 7 倍左右，土地的集约利用 水平得到大幅度提高。同时，田块将更加成块、成形，农田水利 设施也将更加完善，耕地的产出效益将会增加，其耕地的集约利 用水平也会得到相应的提高。 4、有利于、有利于资资源可持源可持续续合理利用合理利用 从调研的情况看，城乡挂钩项目的实施，不仅仅单一针对农 用地或者建设用地，是对项目区所有用地的综合统筹，通过合理 调整用地结构和优化配置土地资源，有利于土地利用总体规划 及相关规划的实施，开展了建设，保护了基本农田，增加有效耕 地面积，也改善了环境，保护了生态。 四、我市目前城乡建设用地增减挂钩工作的主要做法和经 验 （一）明确指（一）明确指导导思想和基本原思想和基本原则则 以落实科学发展观、构建和谐社会为统领，坚持以改善农村 生产和生活条件为目标，以优化建设用地结构与布局和节约集 约用地为重点，以保护资源、保障权益为出发点和落脚点。严格 9 按照国土资源部挂钩工作的有关要求，开展挂钩工作并遵循以 下基本原则： 1、城、城镇镇建建设设用地增加与用地增加与农农村建村建设设用地减少相挂用地减少相挂钩钩的原的原则则。 。 项目区内建新地块与拆旧旧地块严格对应。项目区内建设用地 总量不增加，耕地面积和基本农田保有量不减少，质量不降低。 2、 、规规划划规规模控制原模控制原则则。 。一是与土地利用总体规划、城镇建设 规划、村镇建设规划等相关专业规划相衔接；二是下达一定数量 的城镇建设地增加与农村建设用地减少相挂钩的计划周转指标， 专项用于项目区内建新地块的面积规模控制。 3、 、项项目区独立原目区独立原则则。 。项目区域其他土地开发整理项目不得 重复、交叉，复垦的耕地不再用于耕地占补平衡。 4、先建后拆原、先建后拆原则则。 。农民住宅迁建房向中心村和乡镇集中，必 须做到先建后拆。建新拆旧要充分考虑与当地风格的生态环相 协调，与建设、水利、交通等部门配合搞好规划设计，完善配套 设施。 5、尊重群众意愿原、尊重群众意愿原则则。 。建新拆旧必须充分尊重农民群众意 愿，建新拆旧方案需经集体经济组织和拆迁户同意，按照法律法 规和政策进行补助安置，维护农村集体和农户的合法权益，维护 社会稳定。 6、因地制宜，、因地制宜，统统筹安排，突出重点，分步筹安排，突出重点，分步实实施。施。要坚持从本 地实际情况出发，量力而行，优先选择工作基础较好，有一定经 济基础和资金保障能力的乡（镇）、村开展挂钩工作。 10 （二）（二）领导领导高度重高度重视视， ，组织组织落落实实到位到位 试点各区县将挂钩政策作为国土资源管理部门支持统筹城 乡综合配套改革和新农村建设的一项新的政策工具，对挂钩工 作高度重视、精心组织，把挂钩工作列入重要工作议程，建立健 全组织机构确保挂钩工作规范有序开展。市局成立了以局领导 为组长，规划处、利用处、法规处、耕地保护处、建设用地处、权 籍处为成员的挂钩试点工作指导小组，并委托市土地勘测规划 院负责项目区技术性、事务性工作；各试点区县政府和国土资源 主管部门相应成立了挂钩试点工作领导小组及其办公室，专门 负责挂钩工作的组织实施，组织管理体系明确。 （三）制定配套措施，（三）制定配套措施，规规范管理范管理 为促进挂钩试点工作规范有序开展，我局制定了重庆市城 镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩实施意见， 重庆市 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目区规划编制 要点和重庆市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩 项目区实施计划编制要点，就挂钩周转指标的使用、项目区规 划和年度实施计划的编制与实施、鼓励政策等方面做了明确规 定，明确管理规范和技术标准。 （四）（四）严严格格审审批，确保挂批，确保挂钩钩工作取得工作取得实实效效 为确保我市挂钩试点工作符合国家的有关要求，从项目区 的选择、实施及管理等各个环节做了明确要求和规定。 1、精心、精心选择项选择项目区，目区，严严格格审审批程序。批程序。在项目区的设置上确定 11 了以下条件：一是政府重视，部门协调配合，乡（镇）自身有积极 性，具有利于挂钩工作开展的外部和内部环境；二是建设用地需 求矛盾较为突出，具有农村建设用地整理潜力；三是编制项目区 实施规划和年度工作计划切实可行；四是有较强的经济实力，能 确保规划实施所需资金及时足额到位。 2、加、加强强挂挂钩钩周周转转指指标标管理。管理。挂钩周转指标由市局按项目区 下达给各区县（自治县）。并按照“总量控制、封闭运行、定期考核、 到期归还”的原则对挂钩周转指标进行管理，并使用项目区内拆 旧地块上的农村居民点和农村废弃工矿地等农村建设用地复垦 增加的农用地和耕地归还，归还的面积不得低于建新时下达的 挂钩周转指标，其中新增的耕地面积不得低于建新时下达的挂 钩周转耕地指标。挂钩周转指标必须单独使用，并优先用于农民 新村和乡村基础设施建设。 3、 、严严格挂格挂钩项钩项目区目区实实施管理。施管理。各区县（自治县）人民政府按 照先建新后拆旧的原则，筹措建设资金并组织有关部门和项目 区所在地乡(镇)人民政府实施挂钩项目区。所在地乡（镇）人民政 府按照先建新后拆旧的原则，筹措建设资金并组织实施。挂钩项 目区内涉及的农用地与建设用地的调整、互换、使用，必须统一 纳入项目区，按项目区整体审批，封闭运行，不占用年度新增建 设用地指标。项目区规划一经批准，不得擅自调整。因特殊原因 确需调整的，应按程序报原审批机关批准。 项目区内使用挂钩周转指标的建设用地，要按照国家供地 12 政策和节约集约用地的要求依法供地。建新地块内用于商品房 开发的经营性用地，应是国有土地。需要征收集体土地的，应依 法办理土地征收手续，并依法给予补偿。经营性用地，一律按照 规定实行招标拍卖挂牌供地。村民拆建安置用地及配套设施用 地，可以划拨方式供地或使用集体土地。 4、加、加强对强对挂挂钩项钩项目区的目区的监监督督检查检查。 。区县(自治县)国土资源行 政主管部门对项目区实施情况的监督检查，每年未向市局书面 报告项目区实施进展情况。市局根据项目区年度实施方案，对项 目区实施情况组织评估。对连续两次评估达不到要求的，撤销该 项目区。涉及使用周转指标的，从该区县当年度新增建设用地计 划中相应予以扣减。 （五）充分尊重（五）充分尊重农农民意愿，切民意愿，切实实保障保障农农民合法民合法权权益益 各试点区县在制定挂钩方案的过程中，充分尊重农民意愿， 切实保障了农民的知情权和参与权，并建立公众参与和监督制 度，项目区选点布局全部实行听证、论证，充分吸收当地农民和 社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、 互换、以及集体土地征收，农民补偿安置的，全部实行公示。在 推进挂钩工作中，充分尊重当地农民的意愿，拆旧地块原则上控 制在相邻的两个村范围之内，严禁大拆大建；房屋拆迁采取自愿、 不搞强行搬迁；农民安置房有多套户型可供选择。对仍需务农的 农民，在房屋位置和设计上，充分考虑其生产半径等实际问题。 对已进入城市规划区的农户，纳入小区建设，避免二次搬迁。各 13 试点区县出台了挂钩工作的农民宅基地拆迁补偿办法。农户的 拆迁安置补偿进行顺利，得到了广大农民的理解和支持。 （六）科学（六）科学规规划，确保划，确保节约节约集集约约用地用地 在深入分析当地农村建设用地整理条件、潜力和预测城镇 建设用地需求的基础上，依据土地利用总体规划和城市、村镇规 划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加与农村建 设用地撤并的规模和范围，合理安排建新区的建设用地比例，确 保项目区建设用地总量不增加，耕地和基本农田面积不减少、质 量不下降各类用地结构布局更加科学合理。 （七）采取多种形式，筹集（七）采取多种形式，筹集项项目目资资金金 根据本地的实际情况，采用多种形式，解决项目区建设资金 的筹措问题，保证资金及时到位，工作顺利开展。大体有以下几 种方式：政府财政直接投入资金；招商引资；公开招标；政府投资 公司入资；当地乡镇或街道办事处入资等。 （八）将拆旧复（八）将拆旧复垦垦的耕地的耕地进进行行农业产业农业产业化、集化、集约约化化经营经营， ，实现实现 规规模效益模效益 例如，北碚静观镇采取农户入股的方式，将承包经营权转让 给农业产业化龙头企业，调整和优化农业产业结构，形成农业的 产业化基地，引导和支持当地村民在企业就业，获得租金收入和 务工收入。 五、开展城乡挂钩项目存在的主要问题和困难 （一）（一）认识认识上仍然存在一定偏差上仍然存在一定偏差 14 城乡挂钩是优化土地利用结构，推进集约节约的一个很重 要的措施，也是落实 28 号文件的措施，也是新农村建设的很重 要的平台，对于改善农村的生产生活条件，推进城镇化，促进城 乡协调、城乡统筹具有十分重要的意义。在试点工作中，一些地 方对挂钩试点的目的和意义认识不够到位，对通知的理解存 在一定偏差，未能较好地领会城乡挂钩的内涵，动机不纯。 有些区县把城乡挂钩仅仅当作增加指标的手段，而不是把 它作为集约和节约利用土地，改善农民生产生活条件，促进城乡 统筹发展，为建设社会主义新农村提供用地保障的一项措施。例 如九龙坡的西彭镇的那个试点项目，将农村居民点减少而增加 的城镇建设用地安排在城市总体规划范围之外，认为通过城乡 可以增加城镇建设用地指标，这显然是不符合要求的。首先，城 乡挂钩能够解决的是计划指标不足的问题，而不是规划指标，其 增加的城镇建设用地必须符合土地规划、城镇规划，即城乡挂钩 不占计划指标，但要占规划指标；其次，城乡挂钩的主要目的是 节约和集约利用土地、实施规划的新的政策工具，而不是增加指 标的手段。同时，对搬迁农民进行集中安置，人均用地不足 30 平 方米，对农民的生产生活特性考虑是否充分、农民生活条件是否 得到改善、农民是否满意等等一系列问题，都有待进一步论证和 研究。 有些区县对城乡挂钩并没有十分重视，认为前期投入大，拆 迁复垦困难多，而且也不能解决规划指标的问题，其现实性不强， 15 因此，推动力度较慢，工作开展困难。例如全市选择了九龙坡区、 江北区、渝北区、沙坪坝区、北碚区、长寿区、大足县等 7 个区县 为挂钩试点单位，但是，上报城乡挂钩方案的却只有九龙坡和北 碚两个试点单位。 （二）与相关（二）与相关规规划划协调协调和和衔衔接比接比较较困困难难 挂钩试点项目区的实施是对城乡用地布局的统筹规划与调 整，必须符合土地利用总体规划、村镇建设规划以及建设社会主 义新农村的相关要求。但由于试点工作刚刚起步，乡镇土地利用 总体规划修编工作尚未完全开展，村镇建设规划普遍滞后，挂钩 试点专项规划普遍缺位，项目区实施规划与现行土地利用总体 规划及村镇建设规划不衔接的问题比较突出，在一定程度上影 响了试点工作的顺利推进。由于各个规划归属不同、管理部门不 同、时序不同，要在挂钩项目中充分考虑加以协调，融入到实施 过程中，难度很大。 （三）城（三）城乡乡挂挂钩项钩项目目资资金投入大金投入大 挂钩项目的实施一般需要政府前期投入启动资金，进行拆 迁安置。从试点的情况来看，九龙坡区总投资为 2.86 亿元，北碚 区总投资为 2.35 亿元，投资数额巨大，地方政府财力有限，要拿 出这么一大笔钱十分困难。如果挂钩工作要更大范围的全面展 开，将需要巨大的资金投入。 （四）城（四）城乡乡挂挂钩项钩项目拆迁目拆迁难难度大度大 一是搬迁农民多。项目实施是对整个项目全面的统筹，涉及 16 拆迁人口较多，增大挂钩项目实施难度。如九龙坡区项目共搬迁 户数为 3601 户，共 11886 人，北碚区项目共搬迁户数为 2224 户， 共 6676 人；二是动员农民搬迁的问题。由于挂钩项目涉及拆迁 补偿、安置等经费问题，生产生活方式也将有所改变，农民在拆 迁过程中顾虑较多，增加了项目拆迁难度。如果不能合理的处理 这些问题，将会形成一些不稳定因素；三是拆迁农民发展问题。 如果在区域产业发展定位、农民谋生方式、经济发展稳定性、土 地经营方式等不明确的情况下的盲目搬迁，或者农民转化为市 民，在几年后，将会造成新一批失地农民，如何保障其生活水平 得到提高、生活质量得到改善，将是一个长期而艰巨的问题。 （五）城（五）城乡乡挂挂钩项钩项目目权权属属调调整复整复杂杂 在农村居民点的安置过程中，有些可能集中安置，有些就地 安置，有些需异地（跨村、社）安置，有些转为城镇户口，有些仍 为农民，这就使得农村居民点的安置用地会使城镇建设用地和 农村居民点用地交织、国有土地和集体土地交织、可交易土地和 不可交易土地交织，如果不能很好的规范土地权属的调整和确 定，将很可能导致土地财富的流失。因此，在保障农民利益的同 时，规范挂钩项目实施过程中的权属关系的调整是挂钩工作的 关键之一。 （六）（六）农农村居民点布局村居民点布局调调整有待整有待优优化化 目前，农村居民点调整中，多数倾向于全部推了重来，对因 地制宜的合理调整和优化农村居民点的布局原理体现不够。农 17 村居民点的调整应当根据当地产业发展和生产方式的调整合理 确定调整方式，该集中的要集中，该分散的要分撒，该结合的要 结合，不能全部一个模式。 六、进一步推进挂钩工作的措施和建议 （一）（一）积积极争取国土极争取国土资资源部支持，开展挂源部支持，开展挂钩钩工作工作 本轮规划实施以来，规划编制的政策背景发生了较大变化， 重庆市直辖后，国家为保持国民经济的持续、快速、健康发展， 及时调整、出台了一系列重大的发展战略和政策措施，一大批国 家级重点建设项目的提前实施和西部大开发、城镇化建设进程 的加快等，导致建设用地量急剧扩大。同时，市委、市政府为加 快我市经济发展和城乡建设，也相应制定了一系列政策措施，对 原来的经济发展目标和布局进行了调整（如北部新区、大学城、 特色工业园区等建设项目），大部分超出了原土地规划确定的建 设用地范围。另一方面，从规划的主要控制指标上看，全市建设 占用耕地指标已全部用完，现行土地利用总体规划已不能适应 发展需要，同时，2007 年成为了全国的统筹城乡综合配套改革试 验区，统筹城乡发展的责任和义务重大。目前，国土资源同意开 展挂钩试点的有天津、四川等 8 个省市，重庆市没有在试点之列。 因此，应积极争取国土资源部对重庆的支持，开展挂钩工作，促 进城乡统筹发展。 （二）开展（二）开展规规划划编编制，促制，促进进区域区域统统筹筹协调协调 在城乡挂钩工作开展之前，在项目区范围内，以村为单位编 18 制村级土地利用规划，将产业导向、城镇建设、基础设施建设、 土地开发整理、各类用地布局等多项内容融合在一起，为城乡挂 钩项目的实施提供规划依据。在村级土地利用总体规划审批通 过后，编制城乡规划实施方案，通过规划全面指导项目区建设发 展。同时，加强与相关部门的协调，共同努力，才能把挂钩项目 做好。 （三）配合（三）配合产业发产业发展，合理布局展，合理布局农农村居民点村居民点 在实施农村居民点的调整布局前，必须明确项目区的产业 发展方向，农民调整方向（是转为市民还是仍做农民，或者农村 化市民），生产方式调整方向（是农业生产还是工业生产，或者两 者兼有），才能合理的选择调整方向、布局模式。在没有明确的产 业导向之前，不宜盲目的开展挂钩工作。 （四）以人（四）以人为为本，切本，切实实保保护农护农民利益民利益 一是加强宣传力度，使广大农民认识到挂钩项目的重大意 义，并保证项目的透明和公开，随时接受农民的监督。二是要制 定并公布科学合理的宅基地拆迁安置的补偿标准和措施，制定 和建立相应的矛盾协调办法和处理机制。三是在实施过程中，要 给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活 质量不降低。 （五）出台相关配套政策，多渠道增加投入（五）出台相关配套政策，多渠道增加投入 由于挂钩项目投入巨大，因此必须建立多方面的投资渠道。 一方面，政府可以把每年的土地复垦专项经费、土地出让金等费 19 用中拿出部分资金用于此项工作。实施挂钩项目有结余用地指 标后，可以取得一定的土地收益，也可以用于挂钩项目的实施， 进行循环使用。另一方面，也可以出台配套政策以及管理措施， 引导社会资金投入到此项工作当中。 （六）完善土地流（六）完善土地流转转机制，促机制，促进进城市化城市化进进程程 土地流转机制包括农用地流转机制和集体建设用地的流转 机制，是挂钩项目实施能发挥巨大经济社会效益的重要保障。完 善的农用地流转机制可以有效的促进农业规模化、集约化发展， 有利于现代农业建设，而集体建设用地的流转机制则有利于农 村发展，可以促进城市化进程。 （七）加（七）加强强土地土地权权属管理属管理 建立和完善权属调整办法，以及管理、监督机制，确保权属 关系合理合法的调整。在挂钩项目实施过程中，要充分尊重集体 土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。 （八）加（八）加强强挂挂钩钩工作工作实实施施过过程中的程中的监监管管 挂钩工作要顺利进行，拆旧区的复垦工作必须按步骤、保质 保量的完成，因此，要强化监管，确保指标归还。复垦的新增耕 地要确保耕地数量不减少、耕地质量不降低。严防监管不到位， 导致周转指标还不了，突破规划范围，突破规划规模，突破相关 规划要求。 （九）建立和完善管理体系，保障（九）建立和完善管理体系，保障顺顺利挂利挂钩钩工作工作顺顺开展开展 挂钩项目的实施是一项复杂的系统工程，必须相互配套的 20 管理体系加以规范，在方案编制规范、拆旧区复垦管理、新增耕 地管理、建新区的建设管理、建设用地相关税费的管理、项目投 资的管理等各个方面都需要制定并建立一整套较为完善的管理 体系，才能保障挂钩工作顺开展。 （十）（十）坚坚持集持集约节约约节约用地用地 要贯彻落实中央 18 亿亩耕地不减少的最大原则，合理适当 安排建设，就必须要以集约节约用地作为本质的要求。在组织、 筛选试点单位，组织项目区，编制总体方案，编制项目区的实施 规划，以及项目区在推进过程中的实施工作，都应该紧紧围绕节 约集约用地来展开。无论是建设用地，还是农用地，都要本着集 约、节约的原则在推进。 （十一）（十一）进进一步加一步加强强分工，明确分工，明确职责职责 在挂钩项目实施工程中，要明确确立各级政府、各级国土资 源管理部门、相关部门担当怎样的角色，承担怎样的责任。实施 挂钩项目任务相当的艰巨，责任多而大，有选址的责任、方案编 制的责任、审批的责任、监管的责任、跟踪管理的责任、规范的 责任等等，因此，要求建立明确分工，系统完善的责任制，才能 真正推进挂钩工作。 21 附件 1： 白市驿镇项目投资估算及效益分析 根据白市驿镇城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂 钩项目的内容，对项目的拆迁安置、建新区投入等相关进行了测 算，并预测了产生收益，分析了投入产出效益，提出了资金筹措 的措施。 一、估算依据 （1）国土资源部财务司关于印发土地开发整理项目预算编 制暂行办法的通知（财200141 号）； （2）国土资源部关于印发土地开发整理项目资金管理暂行 办法的通知（国土资发2000282 号）； （3）土地开发整理项目规划设计规范TD/D1012-2000； （4）重庆市征地补偿安置办法（重庆市人民政府令第 55 号） ； （5）重庆市人民政府关于调整征地补偿安置标准做好征地 补偿安置工作的通知（渝府发200567 号）； （6）白市驿镇小城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂 钩试点项目拆旧区农户入户调查资料； （7）重庆市九龙坡区白市驿花卉苗木产业示范园区办公室 22 关于白市驿镇清河村、高田坎村、高峰寺村及石板镇梅乐村、黄 家堰村旧村改造和安置方案的请示（九龙坡花办文200614 号； （8）重庆市九龙坡区人民政府同意白市驿镇清河村、高田 坎村、高峰寺村和石板镇梅乐村、黄家堰村旧村改造和安置方案 的批复（九龙坡府）200715 号。 二、项目拆旧区拆迁整理资金估算 项目拆旧区拆旧地块 117 个，总面积 49.7824 公顷 （746.7360 亩）。本规划中拆旧区资金投入主要包括房屋拆除补 偿费、宅基地复垦费和青苗地上构附着物补偿费。 1、房屋拆除、房屋拆除补偿费补偿费 根据实地调查勘测，项目拆旧区复垦旧宅总面 49.7824 公顷， 其中拆除房屋 107175.29 平方米（砖木结构房屋面积占 68%，砖 混结构房屋面积占 32%），根据重庆市人民政府关于调整征地 补偿安置标准做好征地补偿安置工作的通知（渝府发200567 号）附表中重庆市主城区征地房屋补偿标准规定：砖混结构房屋 240 元/平方米（补偿单价参照一类标准）、砖木结构 192 元/平方 米（补偿单价参照一类标准），房屋拆除补偿费为： A=107175.29 平方米0.32240 元/平方米+107175.29 平方 米0.68192 元/平方米=2222.39 万元 2、宅基地复、宅基地复垦费垦费 项目拆旧区农村居民点面积 49.7824 公顷，全部可整理复垦。 经综合考虑项目区房屋拆除、整理复垦及所有配套基础设施费 用，宅基地复垦单价按 15 元/平方米计算，费用总额为： 23 B=49.782410000 平方米15 元/平方米=746.74 万元 3、地上构附着物、地上构附着物补偿费补偿费 根据渝府发200567 号文件，地面综合构筑物补偿标准，结 合项目区调查面积资料，地面现状附着物比例为 0.55，面积 27.38 公顷，补偿单价按 8925 元/亩计，其补偿费为： C=27.3815 亩8925 元/亩=366.55 万元 合计：A+B+C=3335.68 万元，以上合计费用 3335.68 万元， 其中补偿费 2588.94 万元，工程施工费 746.74 万元。 三、项目建新区资金投资估算 本项目建新区总规模 43.8085 公顷，包括农民集中安置区 8.3000 公顷，城镇建新地块面积 35.5085 公顷。建新区投资费用 主要包括安置区基础设施（道路、下排管网等）建设费、三通一平 配套费(水通、电通、路通、施工场地平)、安置房屋建设费和农民 安置区内青苗赔偿费。测算如下： 1、安置区基、安置区基础设础设施建施建设设、三通一平配套、三通一平配套费费 本项目区规划安置白市驿镇清河、高田坎、高峰寺村和石板 镇梅乐村及黄家堰共五个行政村总人口 2900 人，按人均投入 0.22 万元计，项目安置区基础设施和三通一平配套建设费为： E=2900 人0.22 万元/人=638 万元 2、安置区房屋建、安置区房屋建设费设费 项目区涉及 2 镇 5 村 32 社、830 户，规划安置人口 2900 人， 安置人口按照 53 平方米/人计（人均 45 平方米住房和 8 平方米 养殖及杂物房），安置农民的住宅用地属于划拨的集体建设用地， 24 建设房屋的资金由白市驿镇政府和花卉苗木产业示范园区按主 住房 400 元/平方米、养殖及杂物房 300 元/平方米的标准补贴， 其余部分建房资金由入住集中安置区的农民自筹。安置区房屋 建设费补贴资金为： F=2900 人45 平方米/人400 元/平方米+2900 人8 平方米/ 人300 元/平方米=5916 万元 3、 、农农民安置区青苗及附着物民安置区青苗及附着物补偿费补偿费 根据渝府发200567 号文件，结合项目区调查的面积资料， 经综合分析，青苗及附着物补偿标准按照 5450 元/亩计算，农民 集中安置区面积 8.3000 公顷，其补偿费为： G=8.300015 亩5450 元/亩=67.85 万元 合计：E+F+G=6621.85 万元，以上合计费用 6621.85 万元， 其中补偿费 67.85 万元，工程施工费 6554 万元。 拆旧、建新两大项合计总费用 9957.53 万元,其中补偿部分 2656.79 万元,工程部分 7300.74 万元。 四、其他费用测算 1、工作、工作经费经费 总计 925.73 万元，其中： 前期工作费：按工程施工费的 6%计，共需 438.04 万元； 监理费：按工程施工费的 1.5%计取，共 109.51 万元； 竣工验收费：按工程施工费的 3%计取，共 219.02 万元； 业主管理费：按前期工作费、工程施工费和竣工验收费三 项之和的 2%计取，共 159.16 万元。 25 2、不可、不可预见费预见费 按前期工作费、工程施工费、竣工验收费三项之和的 3%计 取，共 238.73 万元。 3、 、应应急急预预案案预预留留费费 按拆旧、建新、工作经费和不可预见费四大项之和的 15%预 留，需预留 1668.30 万元。 以上白市驿镇城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂 钩试点项目总投资为 12790.29 万元。 五、项目建设效益分析 1、 、项项目投目投资总资总成本成本 本项目总投资 12790.29 万元，其中拆旧区成本 3335.68 万 元；建新区成本 6621.85 万元；工作经费 925.73 万元；不可预见 费 238.73 万元；应急预案预留费 1668.30 万元。按挂钩周转指标 43.8085 公顷计算，每公顷成本为 291.96 万元（亩均成本 19.46 万元）。 2、土地收益潜力、土地收益潜力测测算算 白市驿镇小城镇是九龙坡区优先发展的重点镇之一，花卉 苗木产业示范园区是国家级示范园区，基础设施较为完善，地理 位置得天独厚，区位优势突出。参照重庆市人民政府现行国有建 设用地取得成本，九龙坡区白市驿镇项目区花卉苗木示范园区 城镇建新区面积为 35.5085 公顷，土地的取得成本为直接拆迁补 偿、集中安置房和人员安置成本。根据测算，每公顷为 291.96 万 元（亩均成本 19.46 万元）；由于建新区的建设用地指标为挂钩周 26 转指标，经审批同意后将免交新增建设用地的所有规费，约为每 亩 11 万元。项目建新区的土地将按照工业和经营性建设用地的 形式出让，出让土地按照工业用地最低出让纯收益和经营性建 设用地增值收益平均为每亩 27 万元。因此，白市驿镇城镇建设 用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目实施完成后，城镇建 新区地价款总收入为共计 14380.94 万元，扣除总成本 12790.30 万元后，可盈利 1590.64 万元（未扣除出让金和其他规费）。 从项目建设的投入产出分析，项目的产出大于项目的投入， 在政府政策支持的情况下，经济上具有可行性。待项目批准经实 施后，将建新区土地进行包装，推出拍卖，土地收益用于项目滚 动。本项目可以提升白市驿镇及花卉苗木产业示范园区规划发 展的层次，除安置用地外，其他 35.5085 公顷用地全部参照国有 经营性建设用地的形式出让，可以发展高层次的产业和其他项 目，促进第一、二、三产业的协调发展。项目实施后，能够促进农 民增收，改善生产、生活条件，缩小城乡差距。 六、项目资金筹措途径 项目区整理资金来源主要包括以下几个方面，九龙坡区 政府从新增建设用地使用费中每亩拿出 7000 元予以补助，用于 挂钩试点项目的建新、拆旧整理的基础设施建设；另外国土、 规划、发改委、建委等部门将给挂钩试点村给与大力支持；花 卉苗木产业示范园区、镇、村也积极筹集部分资金，专项用于项 目区农村建设用地整理；村民劳动力，以工代资。 27 附件 2： 重庆市农村居民点城乡挂钩潜力分析 农村居民点整理是一项“转千年意识、改百年旧习、享现代 文明”的庞大系统工程。一方面，农村居民点用地整理对改善农 村生态环境，提高农民生活质量，缓解用地矛盾、实现耕地占补 平衡，发展农村经济、促进城镇化，缩小城乡差距，解决“三农”问 题都具有重大的现实意义；另一方面，农村居民点整理将在我国 加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用，同时可以 一定程度上增加对城镇工矿用地的供给，保障经济的快速健康 发展。因此，农村居民点城乡挂钩潜力研究具有非常重要的现实 意义。 一、农村居民点用地现状及存在的主要问题 农村居民点是相对于城镇居民点而言，一般包括农村集镇、 中心村和自然村庄。 （一）重（一）重庆庆市市农农村居民点用地村居民点用地现现状分析状分析 根据 2006 年重庆市统计年鉴以及 2005 年土地利用现状变 更调查数据，重庆市 2005 年农村居民点用地现状如表 1 所示。 28 表 1：2005 年重庆市农村居民点用地现状表 行政区划 农村居民点用地 （公顷） 农村常住人口 （万人） 人均用地 （平方米/人） 重庆市360767.031532.05235.48 一小时181879.15691.70262.95 都市圈34623.5789.33387.59 渝中区0.000.00 大渡口区687.910.00 江北区1388.980.00 沙坪坝区2660.230.00 九龙坡区3382.190.00 南岸区1945.630.00 北碚区4594.2623.13198.63 渝北区10016.0935.29283.82 巴南区9948.2730.91321.85 十四区县147255.57602.37244.46 万盛区1927.248.45228.08 双桥区40.760.5771.51 綦江县10276.4656.41182.17 潼南县12710.3454.16234.68 铜梁县13285.2242.48312.74 大足县12314.4453.89228.51 荣昌县9544.8544.59214.06 璧山县7875.2834.51228.20 江津市21530.6264.92331.65 合川市17003.0969.12245.99 永川市16430.4046.59352.66 南川市6854.2632.68209.74 涪陵区8241.4851.67159.50 29 长寿县9221.1342.33217.84 东南翼41537.03227.13182.88 黔江区5949.5431.75187.39 武隆县3780.8725.89146.04 石柱县6247.0335.34176.77 秀山县9303.0140.59229.19 酉阳县8732.8648.54179.91 彭水县7523.7345.02167.12 东北翼137350.85613.22223.98 万州区19593.9381.89239.27 梁平县15074.4551.94290.23 城口县2742.7116.11170.25 丰都县7552.7448.95154.29 垫江县13115.7953.75244.01 忠县11839.0856.38209.99 开县21791.8984.44258.08 云阳县15887.4177.30205.53 奉节县13438.3065.55205.01 巫山县9095.2639.48230.38 巫溪县7219.2937.43192.87 注：数据来源于重庆市2005年土地变更调查报告和2006年的重庆市统计年鉴 （二）重（二）重庆庆市市农农村居民点用地存在的主要村居民点用地存在的主要问题问题 1、 、农农村居民点用地分布散乱，独立小院多村居民点用地分布散乱，独立小院多 根据重庆市各区县地形地貌和经济发展水平的差异，西南 大学的课题组在以丘陵为主的渝西地区、由丘陵向山地过渡的 中部低山地区和渝东及渝东北的中山地区，选择了九个区县进 行实地调查。这九个区县分别是铜梁县、潼南县、沙坪坝区、丰 30 都县、彭水县、黔江区、奉节县、巫山县和巫溪县。调查组在这九 个区县随机抽取了 379 个典型农村院落进行调查。 在被调查的 379 个院落中，4 户以下（含 4 户）的小院有 282 个，占调查院落总数的 75.46%。其中，在 4 户以下（含 4 户）的小 院中，单家独户的院落有 150 个，占调查院落总数的 39.58%；10 户以上的院落只有 36 个，占调查院落总数的 9.5%。并且，这些 小型院落与相邻院落之间的平均距离为 124.77 米，最远距离达 820 米，分布相当散乱，极不规则。近年来，一些进城务工的农民， 经济条件有了好转后就搬迁到公路边建房居住，而且相互不愿 房连房、院连院，故单家独院有增加的趋势。这种分散的独立小 院不仅土地利用率低，而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障 的优质土地。具体情况见表 2。 表 2 部分典型区县院落分布情况表 区（县）名独户院2-4户院5-9户院10户以上 最远距离 （m） 最近距离 （m） 沙坪坝1122527590 丰 都61382133300 铜 梁49353206 潼 南71412133196 黔 江1927132036 彭 水1917248202 奉 节51610328010 巫 溪583075816 巫 山195305100 合 计1501365736 31 比例（%）39.5835.8815.049.50 2、 、农农村居民点人均用地偏大，分布不均衡，区村居民点人均用地偏大，分布不均衡，区县间县间差异大差异大 2005 年重庆农村居民点用地 360767.03 公顷，按常住人口 计算，人均用地 235.48 平方米