税制对税收征管体制的影响及建议

税制对税收征管体制的影响及建议税制对税收征管体制的影响及建议 内容摘要：内容摘要：有什么样的税制，就必须配以什么样的征管体制。随着税制改 革的不断演进，税收征管体制也在同步改进。但什么样的税收征管体制才是最 匹配的，税制能够对税收征管体制带来什么影响，这是在进行税制改革和实施 新税制必须加以思考的问题。 关键词：关键词：税制 税收征管体制 改革 税制是税收法律制度的总称。税收征收管理体制，则包括实体和程序两个 方面的内容，涉及治税思想、征管模式和征管机构等重要内容。 税收征管质量和征管效率的高低是良好税制的有机组成部分。就税收征管 体制而言，税务部门作为征税系统，和其他任何组织一样，都有一个业务、组 织优化的问题。如何适应税制要求，建立适应时代要求的具有专业化和信息化 特征的新征管体制，是提高税收征收效率的必由之路。那么，征管体制改革应 当是提高税收征管效率，降低征税成本的改革；同时，税收征管体制改革又应 当是围绕税制、实现税制、适应税制的改革。 1.1.历次税制改革中的税收征管体制历次税制改革中的税收征管体制 改革开放以来，我国税制已经进行了三次大的变革，每一次都与经济社会 条件紧密相连，又都促进了经济社会的进一步发展。同时，税收征收管理体制 也做了相应调整。1 1.11.1 19781978 年年-1993-1993 年，普遍实行国营企业年，普遍实行国营企业“利改税利改税”和全和全 面改革工商税制面改革工商税制 经过两步利改税，建立了一套基本适应有计划商品经济要求的以流转税、 所得制税为主体，多税种、多层次、多环节的复合税制体系。涉及征管模式的 改革内容较少，但由于税收规模的扩大和对税收职能作用的强调，税收征管的 - 1 - 重要角色作用被历史地推到了的前台，税收征管的治税思想、体制模式、机制 建设都在重要的议事日程之中。 1.21.2 19941994 年年-2003-2003 税制改革，税制改革，“分灶吃饭分灶吃饭”推动社会主义推动社会主义 市场经济体制建立市场经济体制建立 1992 年以后，中国的改革开放进入了一个新的历史阶段。为建立社会主义 市场经济体制，按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革 和完善税收制度，由此启动了一场改革力度最大、影响最深远的税制改革。其 中税收征收管理制度的改革，旨在彻底改变征管制度上不严密、征管手段落后 的局面，从根本上提高税收征管水平，建立科学、严密的税收征管体系，以保 证税法贯彻实施、建立正常的税收秩序。改革的主要内容：一是建立普遍纳税 申报制度；二是积极推进税务代理制度；三是推进税收征管信息化的进程；四 是建立严格的税务稽查制度；五是适应分税制的需要，组建中央和地方两套税 务机构；六是加强税收法制建设，逐步建立税收立法、司法、执法既相互独立 又相互制约的机制。其中最为显著的特征是税收征管机构的变化。为进一步加 强税收工作的领导，充分发挥税收在建立社会主义市场经济体制中的重要作用， 国家税务局改名为国家税务总局，并升格为正部级机构。各省市先后分别成立 国家税务局和地方税务局。根据分税制财政体制，税收分为中央税、中央地方 共享税和地方税三类，由国家税务局系统和地方税务局系统分别征收管理。地 方税由中央统一立法开征，由省和省以下地方政府负责征收管理，主要包括营 业税、城建税、土地增值税、资源税、房产税、城镇土地使用税、印花税、车 船税等。 1994 年税制改革是在中国改革开放十几年来税制改革的基础上，经过多年 的理论研究和实践探索，积极借鉴外国税制建设的成功经验，结合中国的国情 实施的。通过实施新税制，改革税收征管体制，取得了以下成果：第一，基本 统一了税收的征收管理，包括实行了内外统一的流转税制度，统一了内资企业 所得税制度，统一了个人所得税制度，从而构成了新税制的主体。第二，基本 实现了公平税负，有利于促进各类企业在市场经济条件下平等竞争。第三，通 过简并税种，基本实现了税收征管的简化和规范化，税制要素的设计更为科学、 - 2 - 合理、规范，适应了经济发展和税制建设的需要。第四，税收征管范围的划分 较好地处理了国家与企业、个人之间的分配关系和中央与地方之间的分配关系， 有利于调动各方面的积极性，促进转换企业经营机制，推行分税制财政体制和 调节个人收入差距，实现经济、社会的协调发展。第五，通过适当集中税权和 税收收入，调整税收政策，大幅度提高了中央财政收入占全国财政收入的比重， 加强了中央政府的宏观调控能力，税收的宏观调控作用得到了较好的发挥。第 六，新税制的设计积极借鉴了国外税制建设的有益经验，从而使中国的税收管 辖权建设进一步与国际税收惯例接轨，有利于促进对外开放的扩大和中外经济、 技术交流与合作的发展。 1.31.3 20032003 年以来，围绕科学发展观和构建和谐社会，税收年以来，围绕科学发展观和构建和谐社会，税收 征管体制推动新一轮税制改革征管体制推动新一轮税制改革 2003 年，开始试行取消农业税。2004 年党的十六届三中全会通过了中共 中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，提出了科学发展观和 “五个统筹”、“五个坚持”，强调经济、社会的协调发展。特别提出税收制 度改革的基本原则是“简税制、宽税基、低税率、严征管”。按照统筹城乡发 展、构建和谐社会的要求，2004 年国务院政府工作报告正式提出五年内取 消农业税。以此为标志改革开放以来新一轮税制改革的大幕正式拉开。与此相 适应，各级税务部门按照国家税务总局提出的建立“以纳税申报和优化服务为 基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，加强管理”的新型税收征 管模式，不断深化税收征管体制改革，收到了明显成效。新的税收征管体制巩 固和完善了新税制，促进了依法治税；强化了税收征管，促进了征管质量和效 率的提高；强化了税收聚财功能，保证了财政收入的稳定增长。但是随着征管 改革的不断深入和经济社会的进一步发展，一些新的矛盾日益显现，已有相当 多的实际问题羁拌着改革的进程。 2.2. 现行税收征管运行体制存在的主要问题现行税收征管运行体制存在的主要问题 2.12.1 纳税申报不规范纳税申报不规范 - 3 - 建立纳税人“自核自缴”的申报制度是新的征管运行体制最重要的组成部 分，也是深化征管改革的核心内容。目前纳税申报存在的主要问题集中在：一 是纳税申报质量不高。由于纳税人的纳税意识以及业务技能方面有一定差异， 出现了纳税申报不真实、不积极、不主动的问题，突出反映在零申报、负申报 现象较多，微利、亏损企业不倒，纳税申报资料漏洞百出；二是内部纳税申报 制度不尽完善，手续繁杂，环节较多，对纳税人监控不力。 2.22.2 税务稽查不规范税务稽查不规范 新的征管模式赋予税务稽查十分重要的职能，并强调了其“重中之重”的 地位。但在实际运作中，受多种因素的制约与影响，稽查工作“重中之重”的 地位与作用并没有充分体现：一是稽查力量相对不足，财力投入较少，稽查手 段和装备有待改善；二是实际工作中“重征收、轻稽查”的观念仍然存在，税 务稽查的职能不够明确。只重视了税务稽查对纳税行为的监督检查职能，而忽 视了其对执法行为监督制约和对行政行为监督反馈功能；三是税务稽查操作规 范还不尽完善，稽查工作缺乏应有的深度和力度。目前名义上按选案、检查、 审理、执行四环节分离实施税务稽查，但在实际操作中还不够规范，某些环节 （如稽查选案）的可操作性和科学性亟待提高，各环节的有序衔接制度需进一 步健全，选案的随意性，检查的不规范性，审理依据的不确切性，执行的不彻 底性等问题还比较普遍，影响了稽查整体效能的发挥。2 2.32.3 征管信息化相对滞后征管信息化相对滞后 新的征管模式以计算机网络为依托，即税收收征管要以信息化建设为基础， 逐步实现税收征管的现代化。在现代化的税收征管中，计算机的开发应用应是 非常重要的一个方面。但从当前情况看，税务部门在计算机开发应用上还存在 一些突出问题：一是计算机的配置与征管过程全方位的应用滞后。计算机的开 发应用难以满足征管工作中日益重要的信息化处理要求，硬件的投入与软件的 开发反差较大，成为深化征管改革的瓶颈；特别在地方税务部门，包含地税的 金税工程三期仍处于酝酿之中。二是由于税务人员的信息技术能力普遍落后， 使计算机的功能和作用没有充分发挥，效用不高。只注重了计算机的核算功能， - 4 - 计算机对征收管理全过程实施监控的功能没有充分体现。利用计算机提供的税 收数据、信息进行综合分析，为制定政策和科学决策提供参考的作用也没有发 挥，技术浪费较大； 2.42.4 纳税服务质量不够高纳税服务质量不够高 深化税收征管改革的重要任务之一就是建立全方位的面向纳税人的服务体 系。要使纳税人不断提高税法遵从度，离不开良好的税收专业服务。目前，这 一服务体系并未完全建立起来：一是征纳双方的权利、义务关系还需进一步理 顺，征纳双方平等的主体地位没有得到真正体现，税务人员为纳税人服务的意 识还需进一步增强；二是税收服务手段简单，社会效果不明显，需要探索更加 符合纳税人需求的、更有效的税收服务途径和办法；三是纳税人办税环节多、 手续繁等问题没有得到根本解决，税务部门内部各项办税程序、操作规程尚需 进一步简化、规范和完善，还没有真正把“文明办税，优质服务”的落脚点放 在“始于纳税人需要、终于纳税人满意”上来。 2.52.5 征管基础仍然薄弱征管基础仍然薄弱 税收征管是深化征管改革的基础性工作。目前征管基础仍相对薄弱：一是 税源控管上缺乏先进手段，税收信息来源途径、税源变动情况、经济税源调查、 重点税源户管理、漏管户的监控等问题成为管理上的难点；二是内部各项征管 制度、征管程序和操作规程还不尽规范，各环节之间的衔接协调还不能实现良 性互动；三是征管资料管理不够科学、实用。近年来，在征管资料的建立与完 善方面，各级税务部门投入了大量精力，推广了档案化管理，但在实际工作中 资料的利用率却很低，实用性也不强，造成了大量人力、物力的浪费，也使纳 税人和基层管理人员应接不暇。1 3.3.对深化税收征管体制改革的思考对深化税收征管体制改革的思考 3.13.1 使税收征管体制的设计体现现实性使税收征管体制的设计体现现实性 新的税收征管模式的建立，要受到社会经济条件的制约，其运行质量，要 受到整个社会经济管理环境的影响。因此，对税收征管体制的设计，必须充分 - 5 - 考虑客观条件和运行的外部环境，根据实际逐步建立起既适应税制、又更有利 于实现税制的科学的管理体制。比如，在税收管理信息化建设的速度上，要处 理好需要与可能的关系；在硬件配置上要加大力度，在软件开发上要涵盖需求， 在人员素质上要同步提升；在推进税收征管信息化建设的方法和步骤上，要考 虑地域经济发展的实际水平，既要整体推进，又要突出重点；既要规范统一， 又要因地制宜。又比如，在为纳税人提供税收服务上，要注意处理好有偿服务 与无偿服务、专业服务与社会服务的关系。把与管理无直接关系的有偿性服务 项目推向社会，推向市场，既有利于减少税收服务成本，又有利于树立税务机 关的良好形象。 3.23.2 使税收征管体制的运行体现灵活性使税收征管体制的运行体现灵活性 征管体制是税收管理的宏观组织形式，但这种宏观的管理形式不仅不能代 替具体的管理手段和方法，反而要依靠各种具体有效的管理形式和方法才能实 现税制的实现。申报、征收、稽查是对一般纳税对象管理而言的。但落实到每 一类具体纳税对象的管理上，就应该具体问题具体分析，从实际管理需要出发， 采取不同的管理方法，体现个性化、人性化和灵活性，而不是从管理模式出发。 相反，生搬硬套征管模式是不能解决税收征管问题的。特别是在推行多种纳税 申报方式上，要注意处理好纳税申报方式多元化和法制化的关系。不能一方面 要求纳税人进行网上申报，另一方面由于缺少纸质文件，不承认这些申报纳税 方式的合法性。要通过完善立法，通过内部改革，逐步使这些申报方式合法化。 3 3.33.3 使税收征管体制的衔接体现互动性使税收征管体制的衔接体现互动性 在税收征管链条中，各管理要素形成一个有机统一的管理系统，并处于不 同的地位，起着不同的作用。但各管理要素的地位和作用是相互联系、相互依 存、相互渗透的。如果离开了各要素之间的相互联系、依存和渗透，其作用也 就无从发挥。在现代税收征管模式中，计算机网络技术是整个模式运行的技术 基础，信息的采集、传递、加工、反馈构成了系统运转的灵魂。同时，计算机 网络技术的全面应用，为实现税收征管业务重组、管理组织设置、职责划分、 - 6 - 各系列管理人员配备提供了基础。管理组织是整个管理模式的组织框架。管理 组织结构的设置、各系列职责的划分、人员的配备必须考虑计算机网络技术的 应用程度。同时，管理组织的层次和环节的多少，又反过来影响计算机网络技 术作用的发挥。人是管理的主体，没有高素质的管理人员，再先进的管理技术， 再科学的管理制度，也发挥不出应有的作用。所以，在强调实现税收管理信息 化，强调用“人机结合”同时，更要注意提高人的素质，注意发挥人的主观能 动性和创造性。在整个税收管理系统的建立与运行上，要注意系统内部之间和 系统与其他管理系统的有机衔接，形成互动机制，实现信息共有、共享。在系 统内部，税源监控、税收分析、纳税评估、征收监控和税务稽查，要真正形成 信息流而不是各自为战，形成一个个“信息孤岛”，切实建立起信息传递机制， 形成相互监督制约、相互促进推动格局；在系统外部，要抓住国家建立电子政 府的有利时机，争取统一公用数据的采集、加工和传输的标准，增强信息共享 和利用程度，减少运行成本，提高网络运行的质量和效率。 参考文献参考