税源专业化管理理论与实践探索

税源专业化管理理论与实践探索 盐城市东台地税局课题组 “经济决定税收，税收调节经济” ，这是基本的税收经 济理论观点。但从税收管理的实践分析，经济决定的是税 源，税源是税收的来源，它不仅是税收的基础，而且在一 定程度上反映了一国的国民收入水平。税源要转变为税收， 依靠税收征管，可见，税收征管水平对税源与实际税收的 差距起到决定性的作用。税源管理是税收管理的基础环节， 是税收征管的核心，抓好税源管理，是提高税务部门征管 质量和效率的关键。随着经济迅猛发展，市场主体多元化 和复杂化，市场分工越来越细，税收规模日益增大，纳税 服务诉求不断增多而管理资源有限的新形势，税务部门须 顺应经济发展需要，及时调整管理思路，创新管理方法， 完善管理机制，推动税收管理从传统粗放型向现代集约型 转变，实现税收管理科学精细专业、税收管理质量和效率 全面提高的目标。基于以上两点，本文主要以税源管理为 研究对象，通过文献研究、案例分析、统计分析等方法， 对税源管理、税源专业化管理、专业化分工等关键概念的 涵义、特征进行界定，提出了税源专业化管理在现代税收 管理中的重要性。同时结合东台市税源管理现状及存在问 2 题，研究税源专业化管理，提出了建立“以风险管理为导 向，以科学分类为基础，以信息管税为依托”的税源管理 模式，以及实行税源专业化管理的完善对 策：在全市范围内开展区（县级市）行政区域属地管理基 础上的税源专业化管理，统一科学划分税源的分类标准， 优化管理资源配置，搭建统一的税源管理应用平台，建立 风险管理运行机制，完善“四位一体”的横向管理联动机 制以及采取多种配套措施。通过对策研究，探索开展税源 专业化管理的可行模式，为进一步推进税源专业化管理提 供借鉴和参考。 关键词：税收征管；税源管理；专业化管理 一、税源专业化管理的概念及理论 税源是指形成税款的经济来源，或者说税收收入的源 泉，是税收的最终出处。税源可以分为广义税源、狭义税 源和综合性税源。广义税源是指根据我国现行有关税法规 定可能产生税收的一切社会资源，包括各种社会、经济活 动中形成的物质生产量、业务交易量、新创造的价值、占 用的社会资源、劳动所得及某些特定的经济行为。狭义税 源是指直接产生某一具体税种并据以计算这一税收数量的 经济量或行为活动量，也就是我们通常所说的税基，典型 的狭义税源有计税收入和计税产销量。综合性税源是指若 3 干不同税种追根溯源以同一经济活动量为代表涵盖各税种 税源所形成的税源概念，最具代表性的综合性税源即是企 业经营收入，追根溯源它是增值税、消费税、营业税和企 业所得税等若干税种的共同税源所谓税源管理是指以税务 部门为主体，其他相关部门配合，以现行税收或现行税法 的立法精神为基础，实现纳税申报的税收收入最大化，使 之趋近于按照税法规定的标准计算的应征税收额所进行的 管理活动。 税源管理是税收管理的基础，是决定税收征管水平的 重要方面。与此同时，税源管理也是依法治税、依法征管 的基础。离开了税源管理，税务部门就会丧失依法征税的 主动权，提高税收征管水平也就无从谈起。因此，税务部 门要落实科学发展观，全面提高税收征管水平，就是要按 照科学化、精细化、专业化管理的要求切实做好税源管理 工作，落实税源管理各项措施，创造性地开展工作，努力 提高税收征管的质量和效率。可见，税源管理是税收管理 的基础环节，是税收征管的核心，抓好税源管理，是提高 税务部门征管质量和效率的关键。 专业化分工的理论：新经济增长理论中，首先是亚 当斯密提出了劳动分工在经济学中的首要地位，其所著 的国富论第一篇中就开宗明义地指出， “劳动生产力上 最大的增进，以及运用劳动时所表现出的更大的熟练、技 4 巧和判断力，似乎都是分工的结果。 ”在亚当斯密看来， 导致经济增长的最根本原因是社会分工的日益深化和不断 演进。他还就以做扣针为例详细阐述了劳动分工对提高劳 动生产率和增进国民财富的巨大作用。20 世纪 80 年代， 以杨小凯、罗森、贝克尔、黄有光等为代表的新兴古典经 济学家强调分工和专业化的重要性，抛弃规模经济而改用 专业化经济的概念，并考虑各种交易费用的一般均衡意义。 在新兴古典经济学分析框架中，我们不难发现税务部门同 样存在着专业化分工的问题，存在着组织结构的选择以及 组织效率最大化的问题，以寻求税务部门目标最大化。根 据新兴古典经济学的组织效率定义，我们将税务部门的组 织效率定义为在满足一定的组织目标（如完成一定量的税 收收入）的前提下，如何使税务部门的分工水平和结构达 到最优。 二、当前专业化管理运行中的矛盾 （一）专业化管理的一些管理职能引发的税收风险， 税务干部和纳税人对税源专业化管理认识不足引发的税收 风险，从事税源专业化管理的人员的管理能力参差不齐引 发的税收风险，以及税收征纳双方信息的不对称引发的税 收风险等，并没有形成一套风险管理的运行机制：一是风 险管理的重视程度不够，事实上，对于风险管理更多是强 调思想层面的认识；二是没有形成风险管理系统化的思路， 5 目前规避执法风险的做法更多是各个模块各自为政，遇到 风险自行采取措施加以解决，没有达成将风险管理统筹起 来的共识，因而也没有形成一套操作性较强的风险管理运 行流程。 （二）运用信息化手段加强税源专业化管理有待进一 步提升。在原有多个系统运作的基础上开发税源专业化管 理系统部分功能，可以视同为踏出了建设税源专业化信息 管理平台的第一步。但是，由于税源专业化管理系统仍然 处于开发初期，仍然存在几方面的不足：一是没有建立统 一的税源管理信息平台，目前的税源专业化管理系统只是 将现有多个信息系统的部分数据进行了归集，在数据的应 用上仍无法达到统一在一个平台收集、分析、利用并转化 为管理决策依据的功能。二是缺乏数据的分析预警功能， 目前执行的税源专业化管理系统管理仅注重于管理数据采 集和预警监控指标的统计等功能，这与税源信息越来越多 样化和复杂化的发展趋势不相适应，只有加强信息数据的 分析利用，继而判断出有效或有价值的信息，才能为提高 税收征管水平提供参考依据。三是信息数据交流主要是税 务系统内部的分线交流，与银行、工商、海关等经济管理 部门的信息共享度低，对管理规律、税源动态情况和发展 趋势性的信息资料利用得较少，导致管理信息真实度低、 时效性差，管理措施针对性不强，直接影响了税源管理的 6 水平。 （三）目前执行的一些税源专业化管理措施有待完善。 一是编制行业管理指引的目的是整理出一套通用的行业管 理规律，建立管理效果评价指标的目的是完善行业管理指 引，两者的最终目标都是提高税收管理员的管理能力和提 升税收征管质量和效率。但从广州市国税局目前执行情况 来看，编制的行业管理指引、管理效果评价指标仍然处于 第一年的实践验证阶段，而且覆盖的行业面不大，下一阶 段仍需要在扩大行业管理指引覆盖面、完善行业管理指引、 建立行业管理指引管理制度以及完善管理效果评价反馈制 度等方面进行深入探索。 （四）纳税服务的专业化探索有待推进。税源专业化 管理要坚持管理与服务并重的原则，说明专业化的纳税服 务是税源专业化管理不可或缺的组成部分。目前全系统并 未将纳税服务的专业化置于税源专业化管理的范畴中，主 要是侧重于管理方面的探索，忽视了提高纳税服务针对性 有助于促进纳税人遵从度的提升和降低税源监控风险的作 用。为此，纳税服务的专业化探索也是当前亟待解决的问 题。 三、实行税源专业化管理的完善对策 （一）进一步优化税源专业化管理资源配置，完善税 收管理员制度，推进制度创新。 7 一是完善税收管理员制度。结合落实税收管理员制度， 明确税收管理员是税源管理的一线人员，进一步明确税收 管理员职责范围，并合理归并岗位，规范工作要求，健全 激励机制，强化监督措施，逐步建立起与税源专业化管理 相适应的税收管理员制度，充分发挥税收管理员在税源管 理中的基础作用。 （1）明确税收管理员范围和制度实行原 则。税务部门面向纳税人负责税源管理的工作人员都是税 收管理员；实行税收管理员制度应当坚持管理与服务相结 合、风险管理与专业化管理相结合、持个人分工负责与集 体履行职责相结合的原则。 （2）明确工作职责范围。在明 确具有税收政策宣传送达和纳税咨询辅导、掌握所辖税源 户籍变动情况、调查核实管户生产经营和财务核算情况、 核实管户申报纳税情况、进行税款催报催缴、开展对所管 企业的纳税评估及其税务约谈、提出一般性涉税违章行为 纠正处理意见、协助进行发票管理等工作职责的基础上， 将专业化程度较高的管理工作如注销清算、反避税、进出 口业务等纳入税收管理员工作职责范畴，进一步完善税收 管理员制度。 二是推进制度创新。将税收管理员管理职责进行合理 的“内” “外”划分，进一步明晰两类税收管理员的资源配 置，准确界定其在专业化管理中的职责范围和基本任务。 承担“内分”职责的税收管理员主要从事户籍管理、纳税 8 辅导、催报催缴、发票管理、欠税管理、定额管理等日常 事务性管理工作，以及到户办理税收法定业务和按照要求 必须到户核查的事项。承担“外分”职责的税收管理员不 再承担日常事务性管理工作，主要从事有针对性地税源分 析监控、纳税评估和日常检查工作。 （二）通过人力倾斜、人才培养等优化税源专业化管 理人力资源配置。 一是根据征管专业化管理发展的需要，统筹全市人力 资源，通过工作考评、人才选拔等机制，挑选一批政治素 质好、业务能力强、作风过硬的税收管理人员选配调整到 重点税源管理、专业化纳税评估、税务稽查等工作岗位上 来，使素质最高的人力资源得以配置到税收收入最多、税 收管理最复杂的纳税人身上，实现管理效益的最大化。 二是通过对税源类别的划分，综合衡量不同类别纳税 人的管理需求，突出管理的重点和难点，引导资源配置实 现结构性变革，压缩中小型业户、纳税遵从度较高业户的 人力投入，逐步增加重点税源户、疑点难点户的管理力量， 引导管理资源向大型户、重点户、难点户倾斜配置，促进 管理资源优化配置，解决有限的人力资源与快速增加的工 作量和日益提高的管理要求之间的矛盾问题。 三是建立专业人才培养制度，专业化管理的人事组织 原则应充分体系人尽其才、以人为本，因此，因应各类型 9 税源的纳税遵循度和征管目标，对专业管理员除要求具备 较高的税收业务素质外，还应加强对专业化岗位技能的培 训，如大型企业管理规范遵循度高，管理员要求在政策服 务、预测分析、动态监控能力方面有所侧重，行业管理员 要求在纳税评估、行业税负稽核分析能力方面有所侧重。 在专业化管理进程中，应建立专业人才库，设计专才标准， 一方面要对专才对象一定时期相关工作指标达成率进行采 集、记录和对比；另一方面还必须通过专业化测试，从严 设置专才准入门槛，以此培养更多优质的专业化管理专才。 （三）搭建起一个统一的税源管理应用平台，实现信 息管税。 开展税源专业化管理，不仅需要有强大的数据分析技 术和平台去支撑分类标准和管理标准的设定，还需要有良 好的信息传导手段和协同办公平台作为支持，具体来说， 就是通过管理对象和管理过程的要素量化，利用相关数据 和必要的分析，使数据转化成管理所需要的信息，再通过 信息传导和相关的工作机制，让不同的管理部门落实相应 的管理职责，并形成互相关联的有机整体，从而实现管理 资源配置的最优化和税源管理效益的最大化。可尝试将多 个系统的数据等尝试进行整合利用，建立起一个大统一的 “税源信息平台” ，实现三大功能模块：采集外部信息、比 10 对预警、产生管理任务；即由数据应用系统根据相关指标 自动与纳税人的内外部信息进行比对，对超过预警指标的 纳税人信息进行提示，实行有主有次、有所侧重的差别管 理，并自动产生任务到经管企业的管理员进行核实，验证 异常信息产生的真实原因。通过管理对象和管理过程的要 素量化，利用相关数据和必要的 分析，使数据转化成管理所需要的信息，再通过信息传导 和相关的工作机制，让不同的管理部门落实相应的管理职 责，并形成互相关联的有机整体，从而实现管理资源配置 的最优化和税源管理效益的最大化。 （四）建立风险监控管理运行机制，规避执法风险。 税源专业化管理的特征之一就是以风险管理为导向， 通过对风险的归集、等级、评估以及运用风险管理工具进 行管理，提高风险应对能力，提高税法遵从度和税收征收 率。为此，应探索建立风险监控管理运行机制。 一是建立市局风险管理专职部门区局专职机构或 专职人员的组织架构。以市局作为全系统风险管理的高端， 成立专门的风险管理专职部门。可在保持市局现行机构设 置的基础上，增设全市税源专业化管理专职部门。该部门 由市局征管部门牵头，其他业务部门共同参与，同时抽调 若干专业人才作为税源专业化管理专职人员。税源专业化 管理专职部门下设全面风险分析小组、专业评估模板小组、 11 专业数据分析小组、专业征管指引小组等。其中，全面风 险分析小组的工作职责是负责风险的全面统筹与管理工作， 负责风险信息的统一采集，风险事项的统一整合，风险任 务的统一下达；专业评估模板小组、专业数据分析小组、 专业征管指引小组等的工作职责是为基层税务部门税源专 业化管理提供专业的业务和技术支撑。在基层税务部门对 应成立专职机构或专职人员开展税源专业化管理工作，保 证工作的上下顺畅。 二是构建风险管理的运作流程：（1）收集税源专业化 管理风险信息。风险信息的收集应注意以下方面：一是收 集 干部在执行税收法律、法规、规章、制度等各种规定的过 程中所形成的对纳税人控制难点而引发的风险；二是利用 各种经济和税收入库信息，研究税收的增长和缺口，分析 税源流失的风险；三是收集不同案例，分析风险在不同行 业、不同经营方式、不同经济性质、不同核算形式的分布 情况；四是收集纳税人情况和累积的管理经验，分析纳税 人的风险状况；五是获取地税、行业主管部门、海关、经 贸、金融等第三方信息。 （2）开展税源专业化管理风险评估。风险评估, 是对 所收集的税源专业化的风险管理初始信息、各项业务管理 以及重要业务流程进行评估。具体包括风险识别、风险分 12 析和风险评价三个步骤，其目的在于查找和描述税源专业 化风险, 评价所识别出的各种风险对实现税源专业化目标的 影响程度和风险价值，排出风险控制的优先次序，提高风 险评估的质量与效率。第一步是风险识别，围绕收集的信 息建立信息收集分类框架，明确信息的来源、类型、应用 层次、主要用途等内容，通过信息质量管理和数据归集， 确保分类框架的完整性、层次性和实用性。第二步是风险 分析，根据已有信息，运用推理统计等方法，分析不同行 业和专属类型税源流失的规模、频率与纳税人主体及行为 方式之间的关系，归纳不同行业和专属类型纳税人税收风 险分布规律，总结不同行业和专属类型纳税人税源流失的 风险特征，在此基础上，建立起与税源专业化管理纳税人 纳税申报、发票使用、生产销售等密切相关的风险特征库。 第三步是风险评价，以风险特征库为标尺，从风险发生的 概率和强度两个维度量化税收风险，同时根据税收工作实 践，完善税收风险评估模型，提高风险评定的准确性。 （3）制定解决税源专业化管理风险的应对措施。包括 提出和确定风险解决的具体目标、所需要的组织领导、所 涉及的管理与业务流程、所需要的条件、手段以及各种内 控制度等, 以及风险事件事前、事中、事后应该采取的具体 应对措施，选择适当的风险承担、风险规避、风险转移、 风险转换、风险对冲、风险补偿和风险控制等风险管理工 13 具, 确定风险管理所需要的人力与物力资源的配置原则等。 （4）及时纠正税收风险管理不当措施，开始新一轮的 风险管理循环。定期总结和分析风险管理措施的合理性和 有效性，适时修正或调整不适当风险管理方案，加强各项 风险管理工作实施情况监督, 同时采取方法对实施的有效性 进行检验。根据监督和检验结果，逐步改进存在的问题或 缺陷。继而开始新一轮的风险管理过程。 （五）搭建完善的“四位一体”横向管理联动机制, 提 高纳税遵从 建立起一个税源管理项目良性互动闭环式的循环：从 税源管理不同的工作项（包括税收分析、纳税评估、税源 监控、税务稽查）中发现薄弱环节和问题入手，由各相关 部门参与，共同深入进行整合分析，统筹协调安排税源管 理业务，形成综合、整体的管理要求；依托互动平台，交 互信息，统一发布任务，实现税源管理诸环节信息共享、 紧密衔接，促进各种管理手段综合运用、相关部门联动管 理，共同解决各类税源管理问题，有效促进征管质量和效 益的不断提升。这种闭环式的税源管理机制，任何一个环 节既是起点，又是终点，以此形成一种综合治理的长效机 制。 一是构建互动职责体系。市局统筹成立“互动办公室” ， 由各互动相关部门组成，互动相关部门确定专人承办日常 14 互动具体工作，使各职能部门从单向作业，转变为与基层 区局共同磋商，综合把握，统筹安排工作任务，有效避免 工作交叉重复，共同作用抓好税源管理。互动办公室负责 指导、协调全局互动机制的运行，包括制定互动实施方案、 各环节的考核办法和相关制度；组织协调各环节的工作实 施，如统筹发布、监督实施各环节互动的重大、紧急事项， 以及日常一般性互动事项；听取互动实施有关情况，监督 考核有关部门信息发布与应用效果情况。同时，根据不同 时期重点解决的管理问题，动态地以互动工作一览表 形式明确各相关部门的互动职责和各环节互动工作的具体 内容。 二是搭建信息共享互动平台。利用市局知识库管理系 统，作为实施环节互动的载体，建立四位一体信息交互机 制。各环节涉及部门在规定的时间内通过信息平台发布、 反馈 及提取信息，实现信息共享，为各环节的工作互动提供支 持。在互动平台设置了税收分第四章 广州市国税局实行税 源专业化管理的完善对策分析、纳税评估、税源监控、税 务稽查及监督考核 5 个模块。其中：税收分析模块中设置 “分析报告”和“疑点公布” ；纳税评估模块中设置“评估 通知”和“评估反馈” ；税源监控模块中设置“任务下达” 和“成效反馈” ；税务稽查模块中设置“以查促管报告”和 15 “征管措施落实情况”等。各环节涉及的部门要依托互动 平台，遵循“归口管理、部门协作、信息共享、良性互动” 的原则，密切配合，在规定的时间内通过互动平台发布、 反馈及提取信息。 三是制定互动工作流程和考核办法。建立互动工作流 程，加强各环节紧密衔接和理顺工作流程关键节点。通过 流程互动，使每一环节在实施过程中既得到其他环节的呼 应和支持，又能将本环节的信息及成果与其他环节共享， 从而实现税源管理的有效互动。同时，互动办公室建立考 核评议通报机制，通过信息平台监督考核有关部门信息应 用与发布情况，督促各部门按照协作工作要求及业务流程 如期完成相关工作，定期通报考核评议结果。 四是建立互动机制分析监控指标体系。为使互动机制 具有可操作性，着重加大信息技术运用，从业务上对互动 机制分析监控指标进行分类。 五是建立外部协作机制。积极创造条件，加强与外部 的税收协作。进一步加强国、地税之间的情报交流和和信 息资料共享，推进纳税服务、税务登记、定额核定、认定 评定、税种控管、欠税公告、纳税评估、税收检查、委托 代征等方面的合作。加强与地方政府相关部门和社会各界 的沟通协作，建立经济税源信息（第三方信息）的共享机 制，完善综合治税、协税护税的体制。对个体税收、边远 16 税源、房屋租赁等零散税源，可依法实施委托征收。同时 进一步规范和发挥税务代理机构在税源管理中的积极作用。 （六）完善税源专业化管理的配套措施 完善专业化管理指引的管理制度 一是建立起一个覆盖全面、网络式的管理指引手册。 继续深化管理指引的运用，在已建立起 30 个行业管理指 引的基础上，不断验证、修正 30 个行业管理指引，逐步 充实 有利于税收管理员加强日常管理、掌握管理重点的管理指 引内容，同时，拓展探索其他行业的管理指引，建立起一 个覆盖全面、网络式的管理指引手册。 二是建立税源专业化管理指引定期更新的规范制度。 定期分析全市经济税源分布情况的变动以及典型行业、特 色行业的变化趋势，针对已不符合实际管理需求的管理指 引 予以删除，新增适应形势发展需要的专业化管理指引。针 对企业或行业管理的重心已经偏移的实际，及时修正管理 指引，保障管理指引始终有利于指导税收管理员开展针对 性 的专业化管理。 完善税源专业化管理效果评价反馈制度 17 税源专业化管理在推进过程中，需要定期反馈管理效 果，以此检验税源专业化管理模式的利弊，进一步提高管 理效率。为此，通过建立税源专业化管理效果评价指标， 比 较这些指标的期末值与期初值，对管理对象纳税遵从度的 提高程度进行评价，同时，以此反映管理方法和措施的科 学性、有效性，检验管理指标预警监控值的准确性、合理 性，为不断完善税源专业化管理指引和机制提供参考。在 现有已建立管理效果评价指标的基础上