如何确定一个组织是否能成为行政主体

如何确定一个如何确定一个组织组织是否能成是否能成为为行政主体行政主体 行政主体”，是指依法取得行政职权，能以自己名义独立 进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为， 并承担由此产生的法律后果的行政组织。 法律上的行政主体具有以下几个特征： （1)行政主体是具有行政权力、实施行政活动的组织。并不 是所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的 组织才能成为行政主体。 国家行政机关具有宪法、组织法规定的行政职权，它可 以成为行政主体；企事业组织和社会团体非经法律、法规的特 别授权，不能行使国家行政权和实施行政行为，因而不具有 行政主体资格。 （2)行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理 活动的组织。能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机 关是否行政主体的标准。比如被委托的组织虽然在委托范围 内也可以行使国家行政职权，实施某些行政行为，但它们不 是以自己的名义实施的，而是以委托它的行政机关的名义实 施的，因而被委托的组织不属于行政主体。 （3)行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组 织。一个组织是否是某项活动中的行政主体，重要的标准是 看其是否承担行政活动所产生的责任，如果仅仅实施行政活 动，但并不负担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行 政主体。如某个社会团体接受行政机关的委托从事公务活动， 但并不承担由此而产生的责任，责任由委托的行政机关承担， 受委托的社会团体就不是行政主体，主体只能是委托的行政 机关。再如行政机关的行政职权由公务员来行使，但公务员 的职务行为，并不由其本身对外承担法律责任，在行政诉讼 中公务员不能作为被告应诉。公务员实施的职务行为，由其 所在行政机关对外承担行政法律责任，在行政诉讼中，由其 所在机关为被告应诉。因而，公务员不是行政主体。 （4)行政主体一般由行政机关和法律、法规授权的组织提 当。行政主体主要是由行政机关担任，但又不限于行政机关， 法律、法规授权某种非行政机关社会组织行使某项行政职权， 实施某种行政行为，该组织即取得行政主体地位。 成为行政主体的不限于行政机关。在行政法上，行政主 体是以行政职权的享有者身份出现的，行政职权为行政机关 所享有，因而，行政机关是最主要的行政主体，但行政机关对 行政权并不构成独占。在许多情况下，非行政机关的社会团 体也可能享有行政权，在行政法上具有行政主体身份。尤其 是在现代社会，国家行政的范围日益扩展，公共职能不断扩 张，许多事情授权于非行政机关的社会组织实施，它们因法 律、法规的授权而取得行政法上的行政主体地位。 法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行 使特定行政职能的非国家机关组织。由于行政活动的广泛性 及复杂性，某项行政事务可能由非行政机关的社会组织管理 的情形有不少，如卫生防疫站和食品卫生监督站都不是行政 机关，经食品卫生法授权，它们就能行使食品卫生监督检 查权和对违反食品卫生法的相对人的行政处罚权。 法律、法法律、法规规授授权权的的组织组织主要有以下几种：主要有以下几种： （1)事业组织。事业组织是指为国家创造或改善生产条件，从 事为工农业生产服务活动，不以盈利为目的的单位。 （2)社会团体。社会团体虽然不是行政机关，不属于行政系统， 但法律、法规往往授权它们行使某些行政职能，如各种行业 协会，它们有依法律、法规的授权管理本行业的某些行政事 务的权力。 （3)基层群众性自治组织。基层群众性自治组织是指城市和农 村按居民、村民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。 （4）企业组织。企业组织主要是行政管理的对象，但在特定情 况下，法律、法规也可授权其行使一定行政职权。 （5）各种技术检验、鉴定机构。对一些需要运用专门知识、专 门技能、专门设备进行检验鉴定的事务，法律、法规通常授权 由一些有关的技术性机构办理。 被授被授权组织权组织的法律地位体的法律地位体现现在以下三个方面：在以下三个方面： （1）被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机 关相同的行政主体地位。 （2）被授权组织以自己的名义行政法律、法规所授职权，并承 担相应法律后果。 （3）被授权组织在执行其被授职权以外的自身职能时，不享有 行政权，不具有行政主体的地位。 我国在 1989 年制定行政诉讼法时，便注意到行政权力的 行使主体除行政机关外，还有其他组织。这些组织包括名目 繁多的事业单位、行业组织，甚至个别企业。 它们行使的行政权力来源于法律法规的授权和被行政机 关委托两种情况。在上述两种情况下，这些组织所行使的权 力，与国家行政机关行使的行政权相同，都属于公权力。如果 这些组织行使公权力时违法或不当，同样将使相对人的权利 受到威胁和侵害，因此，行政诉讼法第 25 条明确将法律法规 授权的组织行使公权力的行为纳入司法审查的范围，也即相 对人对其不服，可以提起行政诉讼。 法律法规授权的组织，即根据法律和法规的授权而行使 特定行政职能的非国家行政机关的社会组织。这些组织在现 实中大量存在。如我国教育法授权作为事业单位的公立高等 院校，对受教育者颁发学位证书等权力；烟草专卖法授权全国 烟草总公司下达卷烟产量指标的行政职能；城市居民委员会 组织法授权居民委员会办理本居民区的公共事务和公益事业 等。这些组织行使法律法规授予的行政职能时是行政主体， 具备与行政机关基本相同的法律属性和地位，如可以依授权 发布行政命令，实施行政行为，对违法不履行义务者，实施行 政处罚等。 在法律法规授权的组织中，有一个重要的类型，就是行 业协会，行业协会本是民间自发产生的，是主要依靠行业内 部成员自律管理的社团法人，行业协会自律管理的事务，主 要是行业的技术性和专业性事项，以及符合行业规律的组织 活动等事项。行业协会的章程是规范其内部成员的规则，但 它不得违背法律，不能自订超越法律之外、凌驾于法律之上 的条款，更不能自行司法，做自己案件的“法官”。现代司法诉 讼的三个方面，即刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼，其效力和 管辖范围均涉及行业协会。如成员间发生刑事案件，触犯了 刑法，就要由司法机关根据刑事诉讼法予以制裁；如成员间发 生民事争