经济法与商法作业一

经济危机中美国政府救市实施中的经济法律关系 2007 年，一场由房地产泡沫破裂引发的系列华尔街银行危机拉开了美国金 融危机的序幕。面对战后空前的大危机，美国政府积极应对，采取了宽松的货 币政策和积极的财政政策，在金融危机发展的不同阶段，连续不断地干预市场 进行救市。作为立法机构的美国议会在危机的应急法案审议上迅速通过了一系 列改革方案，有力地支持了美政府处置金融危机的应对工作。截至 2009 年底， 美国国会已经通过的重要法案有：抵押贷款债务减免的税收豁免法、一 揽子经济刺激法、住房和经济恢复法、金融救援法、2009 年美国 复兴与再投资法、抵押贷款改革法案以及金融监管体系现代化蓝图 ，以法律救助的行动为金融危机的解决做出了贡献。 一、解读的方法一、解读的方法 笔者认为：由于已认定经济法的精神为国家干预主义，是政府对市场经济活动的规范和调整，因此， 从具象方面看，经济法是调整因政府对经济活动的管理所产生的社会经济关系的法律。14在经济法所 调整的经济关系中，国家或政府虽然总是或者常常是一方主体美国政府金融救市措施在经济学意义上被统 称为政府干预，因为市场经济是市场对资源配置起基础作用的经济体制，政府原则上对经济不进行干预 据此，笔者认为依据政府在社会经济关系中是否为享有权利承担义务的当事人一方，先将经济法分为 政府干预法和政府参与法。在政府干预法调整的经济关系中，当事人的地位有所不同（即是否有强弱的区 别），因此将其分成市场规制法和经济调节法；在政府参与法中，政府的身份不同，因此将其分为政府作 为私权主体的参与法和政府作为公权主体的参与法。按照经济法主体的不同，经济法的体系应当至少有两 大类四个部分组成。 二、政府干预经济活动法二、政府干预经济活动法 政府干预经济法的调整对象，如果从主体方面说，是调整政府作为关系人介入个体与社会之间的社会 经济关系；如果从客体说，则是调整政府对社会性经济行为管理和监督等过程中发生的社会经济关系。在 干预型的经济法律关系中，政府是公权主体，不是经济法律关系的当事人，而是关系人；经济法律关系的 当事人一方是特定的人（经营者）；一方是不特定的人（社会或称特定的社会群体）。根据双方当事人是 否分为强弱两种，政府干预经济法又分成市场规制法和经济调节法两大类。 （一）市场规制法 市场规制法主要是调整政府作为关系人介入作为强势主体的经营者与作为 弱势群体的消费者之间的社会经济关系的法律规范的总称。市场规制法法律关 系的当事人一方属于作为强势主体的特定人；一方属于弱势群体的不特定的人 ，政府对在经济活动中处于不利地位的弱势群体采取特殊的倾斜保护措施，使 弱势群体基本权利（生存权、自由权、平等权、财产权等）得到实现。 美国政府金融救市措施中属于市场规制法的部分是推动金融改革，探索金 融监管新体制。次贷危机暴露了美国金融监管体制存在的问题，对金融监管体 制进行改革已经成为刻不容缓的问题。2008 年 3 月 31 日，美国财政部长保尔 森向国会提交金融改革方案金融监管体系现代化蓝图，该方案提出了 金融监管体制改革的两大目标：一是要增强美国资本市场的竞争力；二是要保 护美国消费者利益和维护市场稳定。基于此，财政部提出了长、中、短三个时 期的建议，短期建议主要针对住房贷款市场，建立新的抵押贷款委员会，监管 抵押贷款市场活动。中期建议主要致力于改进市场监管，提高市场效率。长期 建议则是在金融服务业建立起“目标导向”的现代化监管框架。213 2009 年 6 月 18 日，美国政府发布题为“金融规制改革：新基石”的金融 改革方案，2009 年 7 月 22 日，美国政府向美国国会递交“2009 年美国金融监 管改革法案”的议案，对前者进行补充和完善。美国金融监管改革方案包括的 主要内容有：改革美国金融监管体制，加强对金融机构的并表监管，建立金融 市场的全面监管体系，加强金融消费者和投资者的保护，提高国际监管标准和 加强国际合作。美国的金融改革方案对我国银行监管、金融市场监管、金融创 新及消费者保护等方面均有重要的启示作用。314 （二）经济调节法 在经济调节法调整的经济关系中，市场主体双方参与人没有强弱区别。经 济调节法主要是调整政府作为关系人介入同质当事人的经营者和消费者之间的 经济关系，以实现宏观经济的四大目标，415保障社会成员的经济秩序权、财 产安全权、经济稳定权、经济发展权等。 美国政府金融救市措施中属于经济调节法的部分主要实行宽松的货币政策 。主要措施是下调联邦基准利率。面对危机不断向更多领域蔓延，2007 年 9 月 18 日美联储毅然决定将联邦基准利率由 5.25%下调为 4.75%，这是 2003 年 6 月 以来的首度降息。此后，美联储又连续六次降息，其中三次采取了应对危机冲 击的急剧降低联邦基准利率的方式，截止到 2008 年 4 月 30 日，联邦基准利率 已经下调至 2%。随着金融危机全面爆发，美联储加大了货币政策力度，分别于 2008 年 10 月 8 日、29 日和 12 日 16 日三次大幅度下调联邦基准利率累计达 17 5 个基点，联邦基准利率调至 0.25%的历史最低水平。这一阶段，美国政府最大 限度地利用了货币政策的操作空间，基准利率下调到历史罕见的低水平，表明 美国政府从急、从快应对金融危机的迫切心情。 （三）市场规制法与经济调节法的不同 （1）双方当事人的地位不同 在政府干预法调整的社会关系中，当事人之间的关系可分为同质当事人间的关系和异质当事人间的关 系，强弱当事人间的关系属于后者 516，因此，个体与社会双方当事人的社会关系根据是否同质可以分 成两种。一种是分为强势主体和弱势群体的关系；一种不进行强弱的区分，而是分为市场主体的双方，一 方是个体，另一方是特定的群体之间的关系。 市场规制法法律关系的当事人一方属于作为强势主体的特定人；一方属于弱势群体的不特定的人，政 府对在经济活动中处于不利地位的弱势群体采取特殊的倾斜保护措施，使弱势群体基本权利（生存权、自 由权、平等权、财产权等）得到实现。经济调节法的特点是政府对市场主体（指广义的经营者和消费者） 之间的经济活动进行调整，以实现宏观经济的四大目标，保障社会成员的经济秩序权、财产安全权、经济 稳定权、经济发展权等。在经济调节法调整的经济关系中，市场主体双方参与人，没有强弱区别。 （2）对当事人权利义务的安排不同 市场规制法和经济调节法的调整对象相同，但由于双方当事人的地位不同，因此权利义务的安排并不 相同。市场规制法只是规定了强势主体的义务，而没有权利，弱势群体只有权利而没有义务，明显属于倾 斜立法；经济调节法则规定了受调节者双方的权利义务，市场主体双方都必须接受，如商业银行和储户、 贷款户都必须接受央行的基准利率规定；经营者和消费者都必须执行国家定价等等。 （3）政府的权力不同 市场规制法的立法目的是保护在经济活动中的弱势群体的利益，政府用有形之手保护经济安全，维护 良好的经济秩序。国家机关享有规制、监督强势主体的权力，这是一种经济方面的具有强制性的管理权。 在经济调节法中，国家享有的是经济调节的权力，国家调节经济的权力主要是一种经济方面的决策权，是 一种经济方面的具有指导性的管理权。 （4）政府的法律责任不同 市场规制法中的政府对规制失误和不规制承担法律责任；经济调节法中的政府不对调节行为承担法律 责任。617 三、政府参与经济活动法三、政府参与经济活动法 政府参与经济活动法的调整对象如果从主体说，是调整政府作为当事人与其他个人和组织之间的社会 经济关系；如果从客体说是调整社会所有财产（一般称为国有财产）的取得、使用、处分、管理和监督等 过程中发生的社会经济关系。在参与型的经济法律关系中，政府是当事人，与个人和组织形成经济法律关 系。在政府参与的经济法律关系中，政府也具有双重身份：既是公权主体又是私权主体。因此政府参与经 济法又分成政府作为“私”权主体的参与法和政府作为“公”权主体的参与法两大部分。 （一）政府作为私权主体参与法 政府作为私权主体参与经济法的调整对象是政府（通过国库代表，下同）7 18作为私权主体与其他市场主体之间的社会经济关系。在这种关系中，政府是 经济法律关系的当事人，一方当事人是政府，另一方当事人属于市场主体的其 他个人和组织，政府和另一方当事人的法律地位平等。美国政府金融救市措施 中属于私权主体的参与法的部分包括： 1实行宽松的货币政策 （1）启用非常规流动性管理工具 随着市场信心的加速滑落，美联储采取的持续大幅降低联邦基准利率和贴现率的做法已无法满足整个 金融体系的流动性需求，加上银行对申请贴现一直采取抵制态度，美联储被迫起用非常规流动性管理工具 借出资金，如短期标售工具、短期证券借贷工具和一级交易商信用工具等。到 2008 年 6 月末，通过这三 种方式共向市场借出基础货币 1711.33 亿美元，这对于进一步增加市场的流动性，重振美国投资者的信心 起到一定作用。 继流动性管理工具短期标售工具、短期证券借贷工具和一级交易商信用工 具推出之后，美联储分别于 2008 年 9 月 19 日、10 月 7 日、11 月 10 日推出新 的资产支持商业票据、商业票据融资工具、货币市场投资者融资工具等非常规 流动性管理工具，进一步提高货币市场的流动性。 （2）公开市场操作 从 2007 年 12 月至 2008 年 6 月底，美联储通过买入国债对金融机构共放出 1700 亿美元以上的货币。国债成为美国金融机构除现金外保持流动性的最主要 手段，通过国债而非基础货币满足市场的流动性是此次美联储应对金融危机的 一次重要创新。 由于联邦基准利率和贴现率已无进一步下降的空间，传统的货币政策手段 已经用尽，美联储被迫采取“定量宽松”的非传统政策手段，进一步加大公开 市场操作力度。2009 年 3 月 18 日，美联储宣布，为维持市场稳定在未来 6 个 月内直接收购高达 3000 亿美元的长期美国国债，并将旨在降低抵押贷款利率的 贷款项目规模进一步提高 7500 亿美元。819 （3）降低贴现率 降低对金融机构的再贴现利率是美联储应对危机的最早反应。2007 年 8 月 17 日，美联储将贴现率由原来的 6.25%下调至 5.75%，并将贴现期限由通常的 隔夜暂时延长到 30 天。此后一年时间里，美联储先后十余次降低贴现率，大大 提高了金融机构对外放款的能力。此外，为防止金融市场持续动荡引发信贷紧 缩危机，维护金融体系的稳定，美联储还将贴现贷款抵押品的资产种类拓展到 住房抵押债券等多种产品，并将贴现窗口逐步向投资银行开放。贴现率降低和 抵押借款条件放松，都及时地为银行业提供了大量流动性支持。 2.相对积极的财政政策 （1）援助“两房”机构 美国的两大住房抵押贷款机构房利美和房地美将近占了美国次贷的 50%， 次贷危机使两大机构股价暴跌，从而面临严重的资金短缺。2008 年 7 月 30 日 ，美国总统布什签署住房和经济恢复法案，宣布拨款 3000 亿美元建立专项 基金，向总计约 40 万户申请 30 年期固定利率房贷的购房者提供担保；同时， 授权美国财政部可以“无限度”提高房利美和房地美的贷款信用额度，并承诺 在必要时候美国政府将出资购买这两家机构的股票。美国政府期望以此解决“ 两房”面临的深度危机，避免其倒闭而使整个房贷市场崩溃，加剧日益严重的 金融危机。 （2）对金融市场进行注资和金融救援 2008 年 10 月 3 日，美国总统布什签署有史以来最大规模的 7000 亿美元的 金融救援计划。此外，布什政府还对濒临清盘的金融机构直接注资。2008 年 9 月，美联储向国际集团提供了 1500 亿美元的救助资金；对债券和基金进行回购 和担保，宣布计划从“政府资助机构”收购 100 亿美元的抵押贷款支持债券， 并计划动用多于 500 亿美元外汇稳定基金（ESF）为货币市场基金提供临时担 保。 2009 年 2 月 10 日，奥巴马政府出台“金融稳定计划”，包括：通过压力测 试筛选对受困金融机构进行注资，设立“公共及私人投资基金”，通过扩大定 期资产支持证券贷款工具的规模启动消费和商业信贷，强化对救助资金使用的 监管和信息披露，通过提高担保率等方式启动小企业和社会融资等。2 月 17 日 ，奥巴马签署高达 7870 亿美元的美国复苏与再投资法案，该法案把保障就 业作为应对经济危机的直接举措，而发展清洁能源作为美国经济未来转型和发 展的一个长远战略，后一项是奥巴马政府全力打造的化解金融危机、振兴美国 经济、领跑全球经济的新的增长点。2 月 18 日，奥巴马政府公布“房屋所有者 负担能力和稳定性计划”，用至少 2750 亿美元资金实现保障美国家庭的“清偿 力”、“稳定性”和加强对“两房”的支持以维持较低按揭利率水平的目标。 （3）对实体经济的拯救 随着金融危机的影响日益加深，美国汽车业等实体经济形势日益恶化。为 刺激消费，推动实体经济恢复，2008 年 12 月 19 日财政部动用 174 亿美元用于 为汽车业提供短期贷款。2009 年 6 月，美国又通过总额为 10 亿美元的旧车换 现金计划，拉开挽救汽车业等实体经济的第一步。根据该计划，消费者通过以 旧换新的方式购买更经济环保的小轿车和卡车，可以获得政府提供的 3500 美元 至 4500 美元的补贴。这一计划极大地刺激了美国的汽车市场，有助于提振经历 破产重组的美国汽车业。 （二）公权主体的参与 政府作为公权主体参与经济法的调整对象是政府（通过国库代表，下同） 作为公权主体与其他市场主体之间的社会经济关系。在这种关系中，政府是经 济法律关系的当事人，一方当事人是政府，另一方当事人属于市场主体的其他 个人和组织，政府和另一方当事人的法律地位平等。美国政府金融救市措施中 属于公私权主体的参与法的部分包括相对积极的财政政策。 （1）减税刺激计划。2007 年 12 月 20 日，美国总统布什签署抵押贷款债 务减免的税收豁免法案。法案规定对房屋所有人住房按揭贷款减免的同时进 行税收豁免援助，以增强他们的债务偿付能力。2008 年 2 月 14 日，布什总统 又签署以减税为核心的一揽子经济刺激法案，减税总额高达 1680 亿美元。 该法案的目的是通过大幅退税刺激消费和投资，推动经济增长，以避免经济衰 退。 （2）改革存款准备金利率政策。长期以来，美联储和其他主要国家的中央 银行均不为商业银行的法定存款准备金和超额准备金支付利息。在次贷危机的 严重冲击下，为了增加受困金融机构的收入并减少公开市场业务的压力，2008 年 10 月 15 日美联储宣布向存款准备金支付利息。其中，向法定准备金支付的 利息比准备金交存期的联邦基金目标利率均值低 10 个基点，向超额准备金支付 的利息初定为比准备金交存期的最低联邦基金目标利率低 75 个基点。12 月 16 日，法定存款准备金利率和超额准备金利率进一步分别降至 0.79%和 0.25%向 存款准备金支付利率的政策目的在于鼓励商业银行在美联储存放超额存款准备 金，使美联储在应对危机方面处于更有力的位置。 （三）二者的不同 （1）政府参与经济活动的方式不同 政府作为“私权”主体参与经济活动采用的最基本方式有投资、购买等。政府作为“公权”主体，参 与经济活动采用的基本方法有“给予性”和“取得性”的方法，“给予性”的如进行补贴；“取得性”的 如政府向纳税人征收税收。 （2）当事人权利义务对等性的范围不同 政府作为“私”权主体的参与法和政府作为“公”权主体的参与法的调整对象相同，但由于政府的身 份不同，因此权利义务对等性的范围不同。政府作为“私”权主体的参与法规定了双方的权利义务，强调 权利义务的微观方面的对等性；政府作为“公”权主体的参与法在“给予型”的法律中规定政府的义务， 如政府的财政补贴；在“取得型”的法律中，如税法中则较多的规定了个人与组织的义务，在微观上，权 利义务明显不具有对等性，但因为纳税人享有诸多的宪法权利和消费政府提供的“公共产品”的权利，因 此从宏观方面说，应当也具有对等性。 （3）双方当事人的地位不同 政府作为“私”权主体的参与法和政府作为“公”权主体的参与法虽然都调整政府作为当事人与其他 个人和组织之间的社会经济关系，但前者，政府的身份是“私”权主体；后者政府的身份是“公”权主体 。政府的身份不同，与另一方当事人关系的性质、权利义务的规定会有性质上的区别。 （4）基本原则不同 政府作为私权主体参与经济活动与政府作为公权主体参与经济活动相比较，特点主要是有偿性和自愿 性。政府作为私权主体参与经济活动是有偿性的活动。无论是取得社会财产还是支出社会财产，从微观上 看都是需要支付对价 920的行为。政府作为公权主体参与经济活动不直接具有对价性或者称为有偿性。 如政府补贴和税收一般都是无偿的。政府取得社会财产从微观上看不需要向纳税人支付对价。政府支出社 会财产从微观上看不需要对方向政府支付对价。政府减少市场主体负担是放弃应当得到的财产。政府作为 公权主体参与经济活动与纳税人、市场主体的关系从微观上看是一种单务性质的关系。在这种单务性质的 关系中，一方并无对待给付义务，仅一方负有给付财产的义务。但从宏观上看仍然是一种双务性质的关系 。政府取得社会财产从微观上看不需要向纳税人支付对价，但政府有义务向全体社会成员提供公共产品。 与政府进行经济活动的民事主体同政府进行民事活动应当是自愿的，政府不能进行强制，例如居民买卖国 债，供应商提供政府采购的产品等。 四、比较分析四、比较分析 （一）美国政府金融救市中参与多于干预 综上所述，美国政府金融救市共有 10 项措施。属于干预法的有 2 项；属于参与法的是 8 项。其中政 府作为私权主体的参与法是 6 项，属于公权主体参与法的是 2 项。干预的办法显然不如参与的办法多；作 为私权主体的参与又多于属于公权主体的参与。正如史际春教授所说：在迈入了社会化市场经济的地方， 国家依托财政承担经济职能，对经济、市场起着强有力的主导和调控作用，牵一发而动全身。1021 笔者发现，政府通过参与的方法对国民经济进行宏观调控,在实行市场经济体制的国家正在逐渐成为 一种占据主流地位的方法。王晓晔讲过：“欧共体政府实行的是市场经济体制，维护自由和公平的竞争是 欧共体市场秩序的基本原则。因此，欧共体原则上不允许成员国通过对某些企业或者生产部门的财政援助 而影响欧共体市场的有效竞争。然而，现代产业经济理论却普遍认为，市场本身有着不可避免的缺点和错 误。在市场失灵时，政府援助 1122可以提高企业的效率，特别是政府的地区性援助和根据社会政策给 予的援助，往往有着很大的合理性。因此，欧共体条约第 87 条至 89 条（马斯特里赫特条约生效前为第 9 2 条至 94 条）对政府援助做出了规定，并且根据这些援助对市场竞争的影响，将它们分为与欧共体市场 相抵触或者相协调的政府援助。”1223 “政府参与经济活动”的优势主要有：首先，政府参与经济活动对国民经济的调控和主导具有直接性 ；而政府干预经济活动则是间接性的。其次，政府参与经济活动对国民经济的调控和主导具有柔性；政府 干预经济活动则是具有刚性。 进一步分析可以发现，政府参与和政府干预适用的对象、范围有所区别。在规范市场经济秩序中，显 然需要较多的政府干预即市场规制；而为促进经济增长、调整产业结构、积极扩大居民消费需求、规范收 入分配秩序，调节过高收入扭转收入差距扩大趋势中必须依赖政府的参与。 同时也应当看到，政府参与经济活动，尤其是以私权主体身份参与经济活动需要有雄厚的资金储备和 对国有资本运作精致的管理和监督，否则，一是“巧妇难做无米之炊”；二是会造成财政亏空，国有资产 的流失。 （二）参与和干预的异同 1.共同点 （1）立法目的相同，都是为了维护社会公共利益。 法律是一个目的系统，虽然有些不同的法律部门目的非常相近，如民法、刑法都保护公民人 身权利和财产权利。但并不排除经济法立法目的具有特殊性，是其它法律部门不涉足或不主要涉及的。如 经济法保护和扶持经济性弱者、保障经济可持续发展 1324的目的；促进经济的稳定增长，保障社会公 共利益和基本人权，从而促进经济与社会的良性运行和协调发展 1425的目的。经济法的调整机制有自 己的特点，是由经济法特殊的立法目标决定的。 政府参与经济法和政府干预经济法的功能和共同目标是调节经济运行、促进国民经济健康、持续、稳 定发展和扶持经济性弱者。政府参与经济法有自己的独特作用，如高效廉洁地为社会提供公共产品，满足 人们对社会公共产品的需要。不论是共同目标还是独特作用，二者的立法目的显然是一致的，都是为了维 护社会公共利益。 （2）调整对象都是公私混合型的社会经济关系 无论是政府参与经济法还是政府干预经济法，其调整对象都是公私混合型的社会经济关系。因为他们 都是既有“公”又有“私”的关系。说“私”的关系是因为他们或是平等主体之间的关系，或是特定人之 间的关系；说“公”的关系是因为当事人一方实质是社会，关乎社会公共利益。因为是既关系私人利益， 又关系社会利益的关系，因此是既有公权主体参加，又有私权主体参加的经济关系。这种关系是典型的公 私混合型的社会经济关系。 2.不同点 （1）政府的主体地位和身份的不同 政府干预法中的政府，作为公权主体是干预社会经济生活，政府不是法律关系的直接当事人，而是关 系人；当事人一方是个体，另一方为社会。政府参与法中的政府是法律关系的一方当事人，与另一方当事 人形成经济法律关系；社会作为不特定的人成为关系人。 政府参与法的特点在于：政府是法律关系的一方当事人，政府在其中享有权利或负有义务，法的适用的行 为（过程）持续到该权利义务的实现。比如，税收机关根据法律要求核实某公司的各项会计数据，确定其 纳税金额，公司与税收机关形成了一项具体的纳税关系。在这项关系中，税收机关和该公司各为一方当事 人。关系的内容为：税收机关有收取该公司一定数额税金的职权，而公司负有缴纳一定数额税金的义务。 税收机关适用法的行为不仅在于做出收税决定，而且还包括行使职权收取税金，使这一法律关系因权利义 务的实现而消灭，如不这样该机关即为渎职。 干预法的特点则是：政府是当事人权利义务的制定者和监督实施者，但并不享有当事人的权利或义务。虽 然适用法的机关有权通过强制手段保证这一法律关系中权利义务的实现，但它并没有代替法律关系的主体 享受权利或履行义务，它至多是强制一方主体履行义务。例如，一企业拒不按照国家标准生产产品