行政执法与刑事司法相衔接问题与建议

行政执法与刑事司法相衔接问题与建议 摘要：建立行政执法与刑事司法衔接机制，是检察监督权向行政执法领域 的拓展，既促进行政执法部门依法行政和规范市场经济秩序，也为检察机关全 面履行法律监督职能提供契机和空间，丰富检察监督的内涵。随着我国法治建 设的不断深入和市场经济建设的不断发展，执法实践中逐渐暴露出行政执法与 刑事司法相脱节的缺陷，如何充分发挥法律监督职能，促进行政执法与刑事司 法衔接成为检察机关亟待研究解决的问题。 关键词：行政执法 刑事司法 衔接 一、检察机关建立行政执法与刑事司法衔接机制的法律依据一、检察机关建立行政执法与刑事司法衔接机制的法律依据 在行政执法与刑事司法衔接机制建立前，检察机关对行政执法活动的监督 一直存在缺位现象。虽然宪法规定检察机关是国家法律监督机关，对国家机关、 团体、企事业单位和个人是否严格执行宪法、法律、行政法规进行监督，但实 践中检察机关的监督鲜有涉及行政执法领域，对行使检察权过程中发现的行政 执法部门违法处理涉嫌犯罪案件，最多只是发出检察建议 。进入新世纪来，因 经济发展客观要求，国务院在全国范围内深入开展了一系列整顿和规范市场经 济秩序的专项执法活动，打击违法犯罪的同时也暴露出执法和司法衔接环节中 存在的诸多问题，行政执法与刑事执法衔接机制也由此提出。 2001 年 7 月 9 日，国务院公布施行了行政执法部门移送涉嫌犯罪案件的 规定 ，该规定意味着国家行政执法部门主动要求检察机关对其执法活动进行法 律监督，成为行政执法活动应当接受人民检察院立案监督的衔接机制的法律依 据。在此基础上，最高检于同年 9 月 1 日通过了人民检察院办理行政执法部 门移送涉嫌犯罪案件的规定 ，将行政执法部门的行政执法活动纳人检察机关法 律监督范围，后又联合公安部、监察部等部门发布了关于加强行政执法部门 与公安机关、人民检察院工作联系的意见 、 关于在行政执法中及时移送涉嫌 犯罪案件的意见 ，为检察机关依法介人行政执法活动提供了相应规范，这些文 2 件提出了一些有实效的改革举措，初步构建了我国行政执法与刑事司法衔接机 制的平台。 二、开展行政执法与刑事执法衔接工作存在的问题二、开展行政执法与刑事执法衔接工作存在的问题 以上文件颁布后，受到各级检察机关和行政执法部门的高度重视，各地开 始探索建立行政执法和刑事司法衔接机制，虽取得了一些成效，但总的来说效 果并不理想，还存在以下问题： 首先，各地对破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序等犯罪活动执法不严、 有罪不究，打击不力的现象仍较为严重， “以罚代刑”问题仍然存在。重庆市近 期破获的最大一起网络犯罪中，犯罪嫌疑人蔡某、胡某非法经营长达三年多,形 成完备产业链，涉案金额达 6000 万元。1据悉，该团伙 2008 年、2009 年曾先后 被湖北、江苏等地方处以巨额罚款后不了了之， “以罚代刑”不仅没有起到威慑、 遏制作用,反而在一定程度上助长了网络犯罪的发生，打击不力成为网络犯罪屡 见不鲜的一个重要因素。 其次，参与到衔接机制的行政执法部门范围比较窄。目前，大多数工商、 税务系统的行政执法部门都与当地公安机关、检察机关建立了行政执法与刑事 司法衔接机制并确立相关工作制度，但其它许多行政执法部门还没有和司法机 关建立工作联系制度，仍处于相对封闭的状态，形成合力的力度不够。即使是 建立了衔接机制的机关与部门，其在具体运行方面，也多以召开会议、走访等 为主要活动形式，而报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否 主要还是取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。 再次，涉嫌犯罪案件难以进入公安机关立案范畴和检察机关监督视野，违 法案件行政处理多而移送司法机关追究刑事责任少。如 2008 年至 2011 年上半 年，湖南省立案查办各类食品药品违法案件 47377 起，取缔无证经营药品、医 疗器械 1416 人次，但移送涉嫌犯罪案件仅 63 件，抓获犯罪嫌疑人 74 人，判刑 18 人。2行政违法案件的发案数与被追究刑事责任的案件数量相差甚远，说明不 1 以罚代刑“助长”重庆最大一起网络犯罪案2011-08-16 法制网 徐伟 黎琳 2 3 能排除相当一定数量的已达到刑事违法程度却没有被及时移送司法机关追究刑 事责任的案件的存在，案源问题仍未真正解决，检察立案监督工作起色不大。 三、行政执法与刑事执法衔接工作中存在问题的原因分析三、行政执法与刑事执法衔接工作中存在问题的原因分析 导致以上情况发生有很多原因，比如行政执法和刑事司法衔接机制的法律 法规操作性不强、行政执法部门重视力度不够、行政执法队伍素质参差不齐等 等，但从检察机关自身角度出发，在检察机关能够做到及改进的范围内考虑， 主要有以下几个方面原因： （一）行政执法和刑事司法衔接机制的法律层级较低。 国务院的“决定”属法规，高检院的“规定”属检察系统内部规定，各地 检察机关与公安机关、行政执法部门会签的文件，没有严格意义上的法律约束 力，行政执法和刑事司法衔接机制的法律依据不够充分，权威度不够，对行政 执法部门没有强制效力，导致有些行政执法部门重视不够，未能积极主动参与 到“衔接机制”中来，或是参与了，但各项工作还无法落实到位。衔接机制还 不具有普遍适用性。 （二）行政执法部门和司法机关办案的法律依据存在差异。 行政执法与刑事司法适用的法律依据存在冲突，导致行政执法部门与公安 机关对案件的定性、证据的收集和固定在认识上存在分歧。如药品管理法 第八十二条规定：伪造、变造、买卖、出租、出借许可证或者药品批准证明文 件构成犯罪的，依法追究刑事责任。然而刑法第二百八十条只对伪造、 变造、买卖国家机关公文、证件、印章的行为作出刑罚规定，并未对倒卖、出 租、出借许可证件的行为作出刑罚规定，执法机关如要追究此种违法行为的刑 事责任就找不到依据。在缺乏明确具体的界定标准的情况下，对法律事实的认 定很大程度上依赖于执法人员的法律水平和主观心态，甚至行政执法人员会为 规避法律适用上的冲突或因找不到法律依据而选择“以罚代刑” 。 （三）检察监督力度不够。 虽然国务院规定、高检院和公安部、监督部的联合发文明确了监察机关和 人民检察院对衔接工作履行监督职责，但缺少具体监督权限的规定，也未赋予 4 检察机关强有力的监督方式、手段和措施，无法监督和纠正行政执法部门不移 送和不及时移送涉嫌犯罪案件的问题。同时，检察机关对当地行政执法部门的 执法、处理情况不了解，对于哪些案件应当移送而未移送底数不清、情况不明。 此外，行政执法部门接受监督观念不强，有的以无法律依据为由抵触监督，对 检察机关了解情况设置障碍。最后，该项工作的应对面太广，加之检察机关长 期存在人少案多现象，导致机制的规范化、制度化建设较缓慢，无法有效保证 落实具体工作的落实到位。 （四）信息的滞后和交流不畅导。 信息衔接是衔接工作的基础和前提，信息不畅是造成行政执法部门不能及 时移送刑事案件的主要原因。由于衔接机制中涉及的相关单位数量多，案件种 类繁杂，业务工作繁忙，各行政执法部门、公安机关业务上相互沟通联系较少， 行政执法与刑事司法的衔接工作存在各自为政的局面，运作尚不规范，缺乏秩 序性，致使各行政执法部门、公安机关在行政执法过程中处理涉嫌犯罪案件的 信息未能及时向下一个环节流转。对破坏市场经济秩序犯罪一般是由行政执法 部门先行查处后移送到公安机关，公安机关立案多少很大程度上取决于行政执 法部门移送多少。实践中，行政执法部门不及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件， 公安机关、检察机关也无法知晓，信息不畅导致“无米下锅” 。 四、推进行政执法与刑事执法衔接工作机制的建议四、推进行政执法与刑事执法衔接工作机制的建议 行政执法与刑事司法衔接机制，诸如法律层级较低、检察机关力量有限等 问题又难以短期完全化解，因此我们要调动现有资源，找准切入点，主动发挥 检察机关监督职能，追求实际效果。 （一）争取人大、政府支持，加强各方联动，提供组织保障。 由于“衔接机制”的法律层级较低，而行政执法与刑事司法衔接机制涉及 面大、范围广，没有党委及政府的强力领导和推进，检察机关以一已之力难以 全面展开，因此检察机关要发挥主观能动性，积极争取党委、人大、政府的支 持。要积极倡导人大、政府提出关于加强行政执法部门移送涉嫌犯罪案件工作 的实施意见，可邀请人大组织对检察机关侦查监督工作进行专项视察，以此为 5 契机要求加快建立行政执法与刑事执法衔接的长效工作机制，并专门组织对各 行政执法部门和公安机关开展行政执法与刑事执法衔接工作机制建设情况的专 项调研，使行政执法与刑事执法衔接工作延伸到各个行政单位，引起各行政执 法部门和公安机关的高度重视，积极参与和支持配合。要由检察机关主动提出， 人大、政府出面主导，要求有关行政执法部门、公安机关，包括检察机关立足 实际，切实推进衔接工作机制建设，力求参与的广泛性和全面性，以有效解决 工作的位阶不高及检察人员配备不足等问题。 （二）充分发挥牵头作用，协调各方差异，保证机制顺畅。 由于各行政执法部门缺乏统一归口集中承办衔接机制建设工作，检察机关 要主动发挥牵头作用，扎实推进。一是要建立联络员机制，检察机关与行政执 法部门和公安机关均要确立刑事执法衔接工作的主管负责人和具体联络员，负 责日常信息沟通和具体案件协调。二是制定实施细则。检察机关要与各行政执 法部门和公安机关交流讨论，推动各行政执法部门与公安、检察机关完善衔接 工作实施细则，制定有关涉嫌犯罪案件移送的程序规则、证据标准、法律文书 等，进行会签，解决在行政执法与刑事执法中相互脱节、随意性较大等问题， 取得共识。三是要落实联席会议机制。定期与行政执法部门、公安机关召开多 边或者双边联席会议，及时解决衔接工作中遇到的重大问题和带有普遍性的问 题。可分为领导层会议和职能部门会议两种形式，领导层会议可每年召开一次， 着重解决沟通体制问题。职能部门会议可以每季度召开一次，着重通报案件信 息，讨论具体案情。四是要确立专题研讨机制。不定期地召开各种类型的专题 研讨会，就行政执法和刑事司法衔接工作中的法律适用问题及执法过程中遇到 的新情况、新问题进行研究磋商，制定统一标准，以解决法律适用上的冲突问 题。 （三）大胆探索监督方式，完善监督机制，提升监督实效。 一是完善案件移送、备案机制。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案 件时应向检察机关抄送备案，以便于及时掌握案件信息和证据，有效的对行政 执法机关移送是否及时、移送是否规范等问题实施监督，形成合力，打击犯罪。 6 二是完善提前介入机制。行政执法部门在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯 罪的，可以邀请公安、检察机关提前介入调查，共同研讨；公安、检察机关认 为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，引导调查取证，就证据的固定和保全等 问题提供咨询意见。对可能涉及犯罪的重大案件，在相关职能部门调查处理时， 公安、检察机关可及时介入，防止证据灭失，检察机关可以深挖其中的渎职犯 罪。三是完善专项检查机制。可以采取定期检查和随机抽查两种形式进行。检 察机关可以定期听取汇报和查阅行政执法台帐，全面了解行政执法部门在一段 时期内的行政执法情况，包括行政处罚情况和移送涉嫌犯罪案件情况，进行总 体把握。同时，可随时抽样调取部分行政处罚卷宗进行重点检查，审查违法行 为是否涉嫌犯罪，是否存在“以罚代刑”情况，如发现该移送不移送、 “以罚代 刑”等情况，可建议行政执法部门及时移送，并查找问题产生原因。两种方法 相结合，一来彰显检察机关职能，增强监督实效，二来产生威慑效果，督促行 政执法部门依法行政。 （四）推进信息平台建设，解决案源问题，确保依法行政。 实现各行政执法部门与公安、检察机关信息管理系统的对接，是涉罪案件 信息畅通、确保依法处理的有效方式。实践中走得比较靠前的是上海市检察机 关，2005 年 6 月，上海市浦东新区检察院探索开发了全国首个“行政执法与刑 事司法信息共享平台” ，共有案件移送、案件查询、监督管理、执法动态等 12 个功能模块。2008 年底，上海市、区两级联网信息共享平台全面建成。各地检 察机关纷纷效仿。从目前网络平台运作的情况来看，比较突的是信息容量基本 上由行政执法部门自行把握及检察机关在平台建设中的定位及权限问题。建议 在