wto与我国的司法审查制度(1)

WTOWTO 与我国的司法审查制度与我国的司法审查制度(1)(1) 论文关键词：WTO 行政诉讼 司法审查 论文摘要：WTO 规则表面上是贸易规则，但实际上是以 政府行为为约束对象，所以 WTO 规则主要是行政法规则。 其中司法审查制度是通过成员国内的司法审查体制，给因 政府行为受到不利影响的组织提供救济的机会，以纠正违 背 WTO 规则的政府行为，达到消除各种贸易壁垒的目的， 最终实现全球贸易自由化。WTO 要求其成员建立符合其规定 的司法审查制度，这是 WTO 规则中最重要的制度。我国的 司法审查制度在司法审查的范围、原告资格、司法审查的 标准、审判独立等方面均应进行改革和完善，以适应 WTO 规则的要求。 WTO 的宗旨在于通过消除各种国际贸易壁垒，实现全球 化贸易自由化。各种国际贸易壁垒，主要来自其成员国的 政府行为。WTO 规则表面上是贸易规则，但实际上是以政府 行为为约束对象其所有 23 个协议都规范政府行为，其 中 21 个协议直接与政府有关，所以 WTO 规则主要是行政法 规则，其中最重要的是司法审查制度。因为 WTO 是通过成 员国内的司法审查体制，给因政府行为受到不利影响的组 织提供救济的机会，以纠正违背 WTO 规则的政府行为，达 到消除各种贸易壁垒的目的，最终实现全球贸易自由化， 所以，缺乏司法审查制度，WTO 的很多规则将成为空中楼阁。 WTO 要求其成员建立符合其规定的司法审查制度。中国的司 法审查制度与 WTO 有何差距，以及如何缩小这种差距，是 中国加人 WTO 后面临的重要课题。 一、WTO 与司法审查范围 1、关于抽象行政行为 在我国，抽象行政行为免受司法审查。我国行政诉 讼法第 11 条规定的受案范围仅限于具体行政行为，第 12 条规定对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有 普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，法院不予受理。 最高人民法院关于执行若干问题的解释第 1 条的规定 也将抽象行政行为从司法审查的范围中予以排除。 WTO 规则体系中 GATS 第 6 条第 2 款项规定：“每个成 员应维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的或 行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下，对 影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明 合理时给予适当的补救。 ”WTO 对这里的“行政决定”虽未 做明确的规定，但综观全文，可知是指成员国行政机关针 对不特定的相对人作出的决定。在我国，抽象行政行为 是指针对不特定的对象制定和发布的普遍性行为规范，可 见 WTO 规则规定的“行政决定”与我国的抽象行政行为的 含义是相似的，这表明政府的抽象行政行为将成为司法审 查的范围。由此修改我国现行行政诉讼法就势在必行 了。 值得注意的是，WTO 确定的司法审查原则并非是一个普 遍适用的原则，WTO 规定的司法审查范围仍有一定的局限性， 即只要求将其所规定的抽象行政行为般是涉及贸易的 抽象行政行为，纳人司法审查的范围。然而，抽象行政行 为可以反复适用，一旦违法，更具危害性。现实中，抽象 行政行为存在混乱和违法的情况已是不争的事实，主要原 因是现行对抽象行政行为的一般监督和备案监督制度不能 有效解决抽象行政行为本身的问题。从近年我国理论界和 实务界讨论的情况看，逐步扩大司法审查的范围、淡化具 体行政行为和抽象行政行为的划分界限、将部分抽象行政 行为纳人司法审查的范围，已是众望所归。1999 年 1O 月 1 日实施的行政复议法先行一步，将部分抽象行政行为 纳人了行政复议的范围。XX 年河北律师乔占祥诉铁道部春 运票价上涨案也给了世人同样的信号。因此，我国应以加 人 WTO 为契机，修改行政诉讼法 ，不仅将有关贸易的抽 象行政行为纳人司法审查的范围，而且将其他大量的抽象 行政行为纳人司法审查范围。 2、关于行政终局裁决 我国在加人 WTO 议定书中承诺“如初始上诉权需向行 政机关提出，则在所有情况下应有选择向司法机关对决定 提出上诉的机会” 。也就是说，我国向 WTO 其他成员承诺了 司法最终审查原则。终局裁决的行政行为是指法律规定的 由行政机关最终裁决、不受司法审查的行政行为。司法最 终审查原则并不排斥我国行政复议机构的存在，行政争议 依然可以先向复议机关申请复议，只是复议决定不具有终 局性，这就要求对我国相关法律进行修改。我国行政诉 讼法第 12 条第 4 项规定， “法律规定由行政机关最终裁 决的具体行政行为”不属于司法审查的范围。 商标法和 专利法属于知识产权法的范畴，为了与 WTO 规则相衔 接，我国及时废除了其中的复议终局制度，当事人对复议 裁决不服，可以向人民法院起诉。新制定的反倾销、反补 贴、货物进出口、技术进出口以及其他有关商品贸易和服 务贸易的行政法规均规定了司法最终审查原则。 目前与 WTO 直接冲突的我国有关行政终局裁决的规定 主要有行政复议法第 14 条：“对国务院部门或者省、 自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出 该具体行政行为的国务院部门或省、自治区、直辖市人民 政府申请行政复议。对行政复议不服的，可以向人民法院 提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本 法的规定作出最终裁决” 。根据该条规定，国务院有行政最 终裁决权，但是当裁决涉及到 WTO 与我国承诺中有关贸易 的内容时，从履行我国对 WTO 的承诺看，该裁决应该可以 进入司法审查，所以行政复议法需作出相应的修改。 另外， 行政复议法第 3O 条第 2 款关于自然资源的行政 终局裁决的规定、 公民出境入境管理法第 15 条、 外国 人人境出境管理法第 29 条第 2 款关于可以选择行政复议 和诉讼，一旦选择了复议，则复议决定为终局裁决的规定 与 WTO 虽然没有直接相冲突，但司法最终审查是一个国家 法治水平的体现，也是法治国家的基本理念之一，对所有 行政行为进行司法最终审查是法治原则的应有之义。另外 税收征收管理法第 56 条规定，纳税人、扣缴义务人、 纳税担保人只有在缴纳相关款项后，才能申请行政复议， 同时规定行政复议是行政诉讼的前置程序。如果税务机关 对当事人科以缴纳巨额税款的义务，则当事人可能由于无 法缴纳相关款项而无法申请复议，从而被剥夺通过司法审 查寻求救济的权利，这在本质上是与 WTO 司法审查的原则 相冲突的。 二、WTO 与司法审查的原告资格 司法审查是由原告启动的，明确原告资格直接涉及到 保护当事人诉权和司法审查的力度。WTO 对诉权享有者的规 定有三种情形：一是具体确定享有诉权的人。如 TRIPS 协 定第 41 条第 4 项规定的诉权享有人为“参与程序的当事人” ；二是以例示方式规定诉权享有人。如补贴与反补贴措 施协定第 23 条规定的诉权享有人为“参与行政程序以及 直接和自身受行政行为影响的所有利害关系人” ；三是一般 性地规定受影响的人。如 GATS 第 6 条第 2 项规定的诉权享 有者为“受影响的服务提供者” 。总体而言，享有诉权的人 都是受有关行政行为影响的人。中国加入 WTO 议定书明确 承诺享有诉权的人为“受到被复审的任何行政行为影响的 个人或企业” ，使用了受影响的任何人，足见享有诉权的人 的范围十分宽泛，超出了利害关系人的范畴。 我国行政诉讼法对原告的资格规定是“公民、法人或 者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的具体行 政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉 讼” 。据此，原告资格的享有者仅限于行政行为的直接相对 人。XX 年 3 月 8 日公布实施的若干问题的解释第 12 条将 原告资格的享有者明确扩大为“与具体行政行为有法律上 利害关系的公民、法人或者其他组织” ，理论上称为“行政 相关人” 。 但是，在行政行为影响广泛而不特定的企业或个人时， 这些受影响的个人和企业是否都享有诉权，这是一个国际 性难题，各国的做法各不相同。从发展的趋势看，原告资 格的限制是越来越少，有些国家已经把起诉人是否与被诉 行政行为有利害关系排除在原告资格的条件之外，这是因 为行政诉讼在很大程度上是监督行政主体依法行政，从这 个意义上说，不管何人只要把不合法的行政行为诉至法庭， 法庭就可以进行监督，原告与被诉行为是