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上海交通大学 硕士学位论文 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 姓名：杨晓艳 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：胡伟 20090607 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声 明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存 和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 1 地方政府回应研究 以上海市杨浦区为例 摘 要 现代政府的实质是以民为本的服务型政府，政府只有通过提供充足优 质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。政府回应是现代行政 管理理论与实践中的重要问题。提高政府回应的能力，是当前各国行政改 革的价值取向之一。 本文以公共管理、公民政治参与以及服务型政府的相关理论为依据， 通过对政府回应理论与实践形成背景、发展历程的总结梳理，分析政府回 应的内涵实质、层次表现与基本特征，研究探讨了政府回应的相关理论问 题。对我国地方政府回应作了系统地梳理和分析，指出当前地方政府回应 缺失的原因。并以上海市杨浦区为例，分析其在建设服务型政府过程中加 强地方政府回应实践取得的成绩和值得借鉴之处。介绍国外提升政府回应 能力的有益经验，研究我国地方政府在转型时期，如何提升回应能力,实现 有效服务的对策。本文分五个部分进行研究： 第一部分是关于政府回应理论概念的分析。介绍政府回应问题的背景 及研究意义、国内外研究的现状；其次介绍文章研究的目的、内容、结构 框架和研究方法。 第二部分是关于政府回应的理论分析。介绍了政府回应理论的缘起及 发展，归纳出三种政府回应模式，依次是行政管制型政府回应模式、市场 取向型政府回应模式、民主治理型政府回应模式，并对政府回应的内涵与 层次表现进行了阐述，最后着重介绍了政府回应的基本特征。 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 2 第三部分，通过对我国地方政府回应建设的分析，笔者认为我国当前 地方政府已逐渐重视并加强政府回应建设，但尚处在初级阶段，从回应的 快捷性来看，回应迟缓；从回应的公正性来看，回应失衡，从回应的有效 性来看，比较低效。笔者从决定政府回应的三个关键要素(行政机构、公民 参与、回应机制)的发展现状出发，分析我国现阶段地方政府回应缺失的原 因。 第四部分，以上海市杨浦区在政府回应方面的创新实践“网上评 议政府”和“一线工作法”作为案例分析，在加强政府与民众之间的有效 互动、增强民众主动参与积极性、提高政府科学决策能力以及改善政府服 务意识等方面取得了一定成效，但也存在回应尚处被动、制度机制建设有 待深化和回应能力有待增强等诸多问题，其中有些障碍是地方政府这一层 面难以突破，希望以更宽的视角思考我国地方政府回应建设。 第五部分，通过上述章节的分析，借鉴国外有益经验，笔者认为加强 地方政府回应建设应把握务实、迅捷、效率原则，其功能定位具体体现在 价值性和技术性两个方面，建议从四个方面入手，第一，加强理性官僚制 建设；第二，扩大公民政治参与渠道；第三，变革政府层级架构；第四， 完善政府决策制度。 关键词：政府回应，公民参与，机制建设 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 3 a study on responding system of local authority in building serevice govement a case study of yangpu area abstract the essence of the modern government is a service-oriented government that is based on the people, the government only passes and offers the sufficient and high-quality public service, could prove ones own value and legitimacy. it is the important problem in modern administrative management theory and practice that the government responds. improve the ability that the government responds, it is one of the value orientations of the present various countries administrative reform. in this article, service-oriented government, public administration, as well as the participation of civil and political theory as the basis, through the governments response to the formation of theory and practice of background, summary of development course comb, analysis of the governments response to grasp the real meaning of the basic elements and to study the response of the government question the relevance of the theory. and take yangpu district, shanghai as an example, the analysis of its response to the practice of local governments at the achievements and worth, as well as learn from the plight of these reasons exist. through the grasp of the characteristics of the current study the local government in the face of our country against the backdrop of multiple 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 4 challenges, how to overcome constraints and achieve an effective response. this article is divided into five parts to carry on research: the first part is on the governments response to the analysis of theoretical concepts. introduce background, research meaning, current situation studied both at home and abroad that the government responds the problem； purpose content, structural frame and research approach that secondly introduce the article and study. the second part is the theory analysis regarding the government responds. introduce government genesis and development to respond theory at first, sum up, appear 3 kinds of governments respond the mode, administration person who control government respond mode, market orientation type government respond mode, democracy person who control government responds the mode sequentially； secondly has explained intension and level that the government responds behave, introduced the essential feature that the government responds emphatically finally. the third part, through responding the system of building course to comb to the government since the foundation of the state of our country, i think the local government has already paid attention to and strengthened the government and responded construction gradually at present in our country, but still at primary stage, according to swiftness responded, respond it slowly； according to fairness responded, it is out-of-balance to respond, according to validity responded, comparative poor efficiency. from determine three current situation of the development of key element (bureaucratic apparatus, citizen participate in, respond the mechanism), analyzed that the local government responds the reason lacked at the present stage of our country. the fourth part ,by the innovative practice in responding in the government in 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 5 yangpu district of shanghai“government online council” and “front-line work method” as a case study, in strengthening the effective interaction between government and citizens, enhance active participation in the interest of citizens, improve governments science decision, and improving the government awareness of public ,etc, have a certain degree of success. however, there are still many problems. some of these obstacles is difficult to break through the level of local governments. part v, through the above-mentioned sections of the analysis, draw on the useful experience of foreign countries, i think that the strengthening of local governments should take a pragmatic response to the building, quick, efficient principles, reflected in the value functions and technical. response from the four-pronged: strengthen the construction of rational bureaucracy, expand political participation channels for citizens, changes in levels of government structure and improve government decision-making system. key words： government response , citizen participation ,mechanisms construction 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 8 第一章 绪论 现代社会政府管理理论与行为模式正在发生深刻的变化，以社会公众为“管制”对 象的“专制” 、 “统治”等管理理念与行为模式逐步被以社会公众为“服务”对象的“服 务” 、 “参与” 、 “回应”等新公共行政管理理念和“善治”模式所扬弃和取代。新公共行 政理论强调 ，政府机关必须重视公众在社会公共管理中的公平性、代表性、回应性、 参与性和社会责任。政府回应是新公共行政的一个最重要、最基本的价值观念，它是衡 量政府机关的行为能否准确及时地反映公众的意愿和偏好， 所提供的公共产品和服务在 种类、数量和质量方面是否符合公众要求的重要尺度。因而，它是公共行政管理改革和 创新的重要内容，也是建立责任政府、走向“善治”的重要路径选择。 第一节 研究背景及意义 中国的行政发展离不开大的历史背景和转型时期的特殊性， 我国目前正处于社会转 型时期， 经历产品经济转向市场经济、 农业经济转向市场经济、 封闭社会转向开放社会、 同质单一社会转向异质多样社会等诸多变化过程， 同时还伴随着一系列机制和观念上的 转变。同时代发展相适应，当政府回应性的价值理念应用到中国时，由于社会转型的不 彻底性，在转型的特定过程中往往会加剧传统社会固有的危机，这就使得回应制度的发 展面临着前所未有的困境。从价值倾向上讲，政府回应作为善治的构成要素之一，只能 是政府与公民之间理想的关系模式。在实践中，政府对公民的回应只能是处于有限回应 阶段，回应制度的建立也只能处于渐进并不断完善的过程中。我国缺乏理性官僚制，而 西方政府改革所主张的政府对公众的回应性是针对官僚制下民主价值缺失所提出的； 而 我国回应性的发展其实质是在政府还权于社会和打造“强政府”之间找到一种均衡，这 就使得其在实践中显得举步维艰。尤其是近几年由于政府回应的不足，造成了一系列社 会群体事件增多、 政府公信力下降等严重影响政府形象和社会和谐发展的问题， 如 2008 年的贵州“瓮安事件”因回应不力而导致群体性不满引发暴力冲突，对政府管理敲出了 “警钟” 。同时，由于网络的快速发展，接连出现的昆明“躲猫猫” 、南京“周久耕”事 件，反映民众对政府行为的高度关注和价值取向，也折射出在地方政府回应欠缺和亟需 加强的现实情况。 因此，政府回应的程度直接关系到下一步行政体制的改革与完善，关系到国家的兴 衰与发展，地方政府必须确立正确、科学、认真的态度，做出良好的回应。围绕建设一 个民主法治、责任诚信、公正透明、高效廉洁、公共服务型政府的目标，研究地方政府 回应问题，探索公共行政管理的新思路、新方法和公共服务的新途径，具有十分重要的 金太军行政改革与行政发展m南京：南京师范大学出版社，2003.15 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 9 理论和现实意义。 这样的认识基于： 一是增强政府回应性，是人民政府“以民为本” 、 “服务人民”的本质要求。政府所 承担的这种责任实质上是“公仆的责任” 。政府只有对群众的需要和诉求及时作出有力 的回应，根据群众的意见和呼声不断改进工作，为群众排忧解难、搞好服务，才能得到 群众的支持和拥护。 二是推行民主政治，实现政府与公众良性互动的有效途径。政府要及时、有效地对 社会和公众的需求作出回应，首先必须了解社会和公众需要什么，期待政府提供何种服 务，以及如何有效提供这种服务。这就需要社会和公众的参与和合作，在政府和公众之 间建立广泛而畅通的联系渠道。 三是推进政府自身改革和建设，建设和谐社会的现实需要。构建和谐社会的主要任 务是努力化解和缓和各种社会矛盾，维护社会公平和正义，维护社会利益均衡，使不同 社会阶层、不同利益群体的人在我们的社会中能和谐相处，从而实现整个社会的和谐。 增强政府回应性，政府主动深入群众之中了解情况，对一些涉及群众利益的政策措施和 行政行为进行宣传解释、 沟通疏导或跟踪调查， 及时解决执行中出现的问题、 消除误会、 化解矛盾，有利于协调和密切政府与群众的关系，减少社会矛盾纠纷；政府根据社会和 群众的需要，加快建立社会保障机制、努力消除贫困、调节社会分配、完善社会福利、 建立不同利益主体的利益表达机制、提供广大人民群众需要的公共产品和服务等，维护 社会公平和正义，促进社会和谐的构建和实现。 本文通过对政府回应内涵的理解对这种回应缺失状况进行分析， 并结合发达国家政 府回应能力建设取得的有益经验，从我国的现实情况出发，和未来发展趋势，提出我国 地方政府提升政府回应的对策建议。 第二节 国内外研究现状 在民主化的发展过程中，民众参与和影响政府决策、要求政府回应其愿望，变成了 一种普遍的现象。事实上，有政府回应的研究，在一九八年代初期曾沉寂一段时间， 及至一九八年代后期，随着各先进国家的行政变革，运用公共选择理论，强调政府服 务功能及效率的提升，政府回应的研究始渐恢复，其研究焦点已转变成为测量各级政府 （尤其是地方政府）如何对民众提供“满意的服务” 。 一、国外相关研究 对政府回应理论的研究，西方国家早期学者并没有把它作为一个独立的问题来研 究，而是纳入民主理论的体系中。总的来说在有关政府回应的相关文献中，早期的许多 文献较多的是对政府的回应性和责任性问题进行讨论。 后期的学者则更加的关注政府回 应的实质体现和组成。卡米拉史蒂瓦(cajniliastiverc)在主编的民主、官僚和行 政研究中用四分之一的篇幅来研究政府的回应能力、回应性。arthura.mass 和 laurence.i.radway 在其测量行政的回应能力一文中，对回应能力的方法、历史以 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 10 及回应什么做了全面论述。强调行政对最大多数民众、压力集团、立法机关、行政首长、 各种政党、专家、法院的回应.francis e.rourke 在其美国官僚系统的回应性和中立 能力一文中，对美国政府体系的回应性和政府的中立立场给予了充分的分析，并认为 美国的公众在政府政策制定的过程中起着决定性的作用。直到新公共管理理论时期，政 府回应理论开始关注政府回应的实质体现和组成。如美国学者格罗弗斯塔林在其公 共部门管理中提到，公共管理责任的基本理念之一就是回应。他认为回应是指一个组 织对公众提出的政策变化这一要求作出迅速反应，他认为，某些时候，回应可以是政府 首先主动提出解决问题的方案，甚至是首先确定问题的性质。 斯塔林认为，回应应当 在回应程度、产品、价格、促销、分销方面建立以顾客为中心的政府。此外，在政府回 应的实践性研究方面，pia marconi 在其意大利公共行政改革与面向公众的政府回应 性一书中专门研究了意大利为提高政府回应性所进行的政策制定、行政程序改革、公 共服务的改进，以此追求政府的善治。纽约大学的 sebastian 监 saiegh 在其政府失 败：结合体、回应性和立法行为一文中也对政府回应在政府失败中的表现作了简单的 论述。认为政府失败原因之一在于回应性的缺乏和回应机制的不完善.韩国学者 park， hee-bong 专门对韩国的政府回应作了研究， 其博士论文 韩国地方自治过程中的市民参 与、 满意度和政府回应 将韩国的政府回应与其他政治因素进行了比较， 经过调查研究， 他认为市民在政府决策过程中的参与提高了政府的合法性和人们对决策的理解。 另一位 韩国学者 che，junho 也对政府回应进行了探讨，它主要侧重于研究韩国地方政府提高 行政回应性的问题，他提出了公民参与是提高行政回应性的重要因素，提高行政回应性 的关键在于政府官员的专业服务素质。 可以说，以上这些研究对于本文的写作提供了开阔的视野和思路。 二、国内相关研究 与西方学者相比，我国学者对政府回应的研究整体起步较晚。2000 年 7 月，国家行 政院校联合会 2000 年年会在北京召开，这次年会即以“政府回应”为主题之一。自此， 政府回应才成为中国行政管理学界研究的热点。 近年来，我国学者对政府回应这一问 题做了相应研究，取得了一定成绩。 通过检索发现，较早从理论上研究、论述政府回应性的国内学者主要是俞可平。他 在 2000 年分别出版的权利政治与公益政治和治理与善治两本书中，阐述了作 为善治内涵的政府回应性特点，但并没有对政府回应性问题作进一步的论述。从 2000 年起，国内的一些学术期刊上陆续发表了有关政府回应性的文章，如学者张成福(2000) 在其责任政府论一文中论述责任政府的同时，间接谈到了政府回应问题。他认为政 府回应也就是政府的社会责任、政治责任、行政责任和法律责任的综合反映。当一个政 府回应并满足了公众的要求时，政府便是有责任的；何祖坤在中国行政管理2000 年第 7 期发表了关注政府回应一文，提出现阶段加强我国政府回应能力建设有着重 要的实践意义，他认为加快推进政府上网工程，同时加强政府回应的制度建设，是现阶 美格雷夫斯塔林.公共部门管理m.上海:上海译文出版社，2003.132. 谷歌：政府回应会议eb/ol， /gjjl/sxhy_ias_2000.htm 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 11 段我国政府回应能力建设的关键。余敏江、杨小军在湘潭大学学报2000 年第 9 期上 发表了中介组织发展及政府回应性一文，对政府如何回应中介组织的有关问题进行 了分析论述；陈水秘在地方政府管理2000 年第 11 期上发表政府回应的理论分析 与启迪 ，对政府回应的理论、实践发展作了简要总结，提出了增强我国政府回应性的 一些对策建议；黄小勇在中国行政管理2000 年第 12 期发表行政的正义谦对 “回应性”概念的阐释探讨了政府回应的内涵，指出增强政府回应性是行政正义由形 式正义向实质正义回归的必然要求，并结合我国国情，对我国政府回应能力建设提出了 若干政策建议。此后，郑文静的论政府回应的公共环境(理论探索2001 年第 2 期)，李伟权、曹琨的简论我国政府公共决策回应机制的实践与探索(江西行政学 院学报2003 年第 5 卷第 3 期)，陈海、刘英茹的突出回应性：新公共管理视野下的 政府公关(经济师2003 年第 6 期)，都从一定的角度对政府回应进行探讨。谭亦玲 (2004)结合我国的实际情况，从官僚机构的弊端、市民社会的不完善、政治参与的困境 三方面分析了中国政府回应面临的严重挑战，但并未指出应对挑战的具体对策。王枫云 (2004)在其提升我国地方政府回应能力的途径研究一文中指出，知识经济的冲击使 中国地方政府的回应能力大幅下降，中国地方政府面临着严重的信任危机和权威危机， 地方政府回应能力的提升要通过行政理念、 行政组织结构、 政府运作方式的创新来实现。 王成兰、刘富春(2005)根据构建社会主义和谐社会对政府治理模式的要求，提出了“回 应性政府”的概念，对回应性政府的内涵、产生背景、构建途径进行了研究，并指出更 新政府治理理念和增强政府回应公众的公共服务能力是构建回应性政府的当务之急。 李 述章、龙双喜(2006)从善治的视野出发，探讨了政府回应与政府形象的关系，指出政府 应通过强化其回应能力来改善自身的形象。景云祥社会主义研究2007 年 2 期上发表 和谐社会构建中政府回应机制的建设 ，提出政府回应机制建构的基本维度。 之后，关于政府回应的相关研究显著增多，可见，自 2000 年以来，关于政府回应 得相关研究的成果显著增多，很多相关问题得到较深入的探讨。但迄今为止，关于政府 回应研究（对政府回应进行系统性研究）的专著很少，仅发现一本，即中山大学政治与 公共事务管理学院博士李伟权于 2005 年 12 月底付梓的政府回应论 ，不过，其主要 是从公共政策制定、实施过程中公众参与的角度研究政府回应问题。 此外，在一些公共管理学的教材及论著中，对政府回应性问题也有所提及或阐述， 如张贤明的论政府责任一民主理论的一个视野(吉林大学出版社 2000 年版)，张成 福、党秀云的公共管理学(中国人民大学出版社 2001 年版)，顾建光的现代公共 管理学 （上海人民出版社 2007 年版） ，中国国家行政学院，国际行政院校联合会编的 中国行政改革：政府的责任性、回应性和效率 （国家行政学院出版社 2004 年版） ， 孙多勇公共管理学(湖南人民出版社 2005 年版)，戚政的社会回应机制研究 （人 民出版社 2009 年版）等。 通过对上述国内外学者所提出的政府回应的各种方案的比较、分析，我们可以得出 这样的结论，探索政府回应的途径是一个新生课题，有待进一步深入探索。上述中西方 学者基于不同文化传统、社会发展水平和社会制度而提炼出的观点，都从不同的视野透 视了政府与社会、公民这一全新的关系，并因此而提出了各种提升政府回应能力的不同 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 12 方案。上述不同的理论、观点和方案，它们既有一定的共通之处，也有各自不同的特色； 既有许多可取之处，但也在不同程度上存在着各自的视野局限。实际上，要在理论上创 造性地对政府回应机制建设的途径提出独到的见解， 需要我们在理性地对己有的各种理 论加以反思的基础上，最大限度地发挥比较优势，汲取上述各种理论、观点、方案的精 华，以使我们提出的观点真正有利于政府回应机制的建立完善。 三、综合结论 从已经收集到的国内外文献来看，学者们多着重于决策的技术、决策的方法、决策 程序和决策的体制等方面来研究，普遍缺乏从政决策的回应角度来分析。政府决策的过 程中公众的参与、专家的咨询、可行性论证与试验、媒体的推进、公众的信息反馈等等 方面同样包含了政府回应的理论点。 这些研究成果虽然拓展了政府回应理论研究的深度 与广度，但总体上说，仍显得粗糙和缺乏系统性，需要深入挖掘回应对于政府公共管理 的积极意义和独特作用。 同时， 我国学者对政府回应理论及机制的研究还处于初步阶段， 尚没有系统的研究。 具体而言，在政府决策机制依赖路径要素分析体系的建构方面；在当代中国社会转 型期政府决策回应系统运作环境的分析方面； 在审视政府在运作环境中的角色体现或者 回应展示、凸显政府系统运行中存在的问题，以回应为“着眼点” ，并以整合社会各方 面的力量来解决，以达到高效、科学行政的目标方面，尤其是在政府决策过程中的公众 参与的制度性建构与回应型政府的实现等方面都研究不够， 仍需要专家学者们与实践工 作者尤其是政府官员的不懈努力。 第三节 研究内容、结构安排与基本方法 一、研究内容及结构安排 本文聚焦我国地方政府回应的研究，以服务型政府、市民社会、新公共管理以及公 民政治参与的相关理论为依据，通过对政府回应理论与实践形成发展背景、历程的总结 梳理，全面把握政府回应理论的内涵和实质，并以杨浦区增强政府回应的实践为案例， 分析我国地方政府回应性不足与问题以及相关原因， 探讨如何结合政府职能转变与行政 改革，以建立“人民满意的政府”为目标，建立健全政府回应机制，优化公共行政管理 模式。本文主要包括以下五大部分： 第一，运用现代公共管理学、行政学的理论，阐述政府回应的内涵、特征、契合关 系及理论依据。 第二，阐述我国地方政府回应建设的现状，对政府回应的基本原则、主要方法、支 撑条件及回应响应等问题进行了反思及理论分析。 探究我国地方政府回应方面存在的问 题及其主要原因。 第三，运用政府回应性理论及其对政府改革的要求，以杨浦区实践“一线工作法” 为案例，分析其在增强地方政府回应方面所取得的成绩、值得借鉴之处及困境分析。 第四， 归纳分析国外公共部门回应机制建设状况及对我国增强地方政府回应的启示 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 13 与借鉴。 第五，在前面探讨分析的基础上，根据我国地方政府回应机制建设中存在的问题， 对我国地方政府如何增强政府回应性的问题提出了一些建设性的对策建议。 图 3-1 本论文的分析路线 图 3-1 本论文的分析路线 二、研究方法、创新及局限 本文在研究中主要采用了以下研究方法和技术： l、资料检索与文献调查法。运用计算机信息系统进行资料检索查询和文献调查， 跟踪国内外公共行政管理最新理论和实践新经验， 力图全面了解掌握国内外在政府回应 研究方面的新动态、新成果、新趋势，宏观把握和认识政府回应问题。 2、比较分析和综合归纳的方法。通过对国内外相关研究内容和理论的参考与比较 研究，系统分析政府回应理论及其产生、发展的历史背景，综合归纳和总结出政府回应 的基本内涵、回应前提、主要目的、回应主体与对象、回应内容与形式以及政府回应研 究的视角问题，从而勾勒出政府回应理论研究的大致框架。 3、 案例分析与实证研究的方法。 以杨浦区实施” 网上评议政府” 、 “一线工作法” 的 实践为例，分析其在增强地方政府回应方面所取得的成效、值得借鉴之处及困境分析。 4、运用多学科理论进行综合分析与系统研究的方法。综合运用系统科学、公共管 理学、行政学、公共政策分析等理论，来研究探讨政府回应机制建立过程中政府行政管 理体制改革，政府责任机制、政府与社会公众的互动机制、不同群体利益表达及均衡机 制和多元化政府回应体系的建立与完善等问题。 本研究的创新点主要体现在： 论文对政府回应理论进行了较为系统的梳理，在检索相关资料、掌握学术动态的基 础上进行调研，对我国政府回应短缺的表现、后果进行分析，从体制因素和人文因素等 方面予以探讨，认为这是由于我国一直以来的权力性政治导致政府回应不足的特点，而 民众的公民权利实现不到位造成了政府与民众之间有效互动的欠缺。 并从理论上探索了 提出问题提出问题： 分析我国 地方政府 回应缺失 的现状 分析问题：分析问题： 我国地方 政府回应 性建设面 临的困境 及原因分 析 国外借鉴：国外借鉴： 国外政府 回应性建 设带来的 启示 实证分析：实证分析： 杨浦区实 施 “一线工 作法” 、“网 上工作评 议” 的实践 分析 解决问题：解决问题： 提升地方 政府回应 性的对策 建议 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 14 考量地方政府回应性的评估，对相关内容的研究有一定的借鉴意义。 本研究也存在局限。由于政府回应是我国行政管理学界一个较新的研究课题，且我 国地方政府回应机制建设还远不成熟，所以，相关资料的收集还欠充分，虽然对发达国 家政府回应建设的实践予以了介绍， 但缺少对与中国发展程度相类似的国家在政府回应 实践方面的对比研究；此外，材料的引述和方法的应用过于定性，定量成分不足，尤其 是对回应评估方面还难以建立全面、客观的分析模型。对我国地方政府回应建设这一问 题进行研究的空间还很大，笔者将在以后的学习和研究中继续关注这一问题，以期能有 新的突破。 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 15 第二章 政府回应研究的理论视角 一、政府回应的理论发展 对政府回应理论的研究，西方国家早期学者并没有把它作为一个独立的问题来研 究，而是纳入民主理论的体系中，真正把政府回应作为政府改革的一个方向的是新公共 管理理论的发展。 由于传统公共行政所提倡的官僚制度以执行公共政策的专业性和规范 性运作实际上使得整个官僚系统更加封闭，缺乏与公众之间的有效沟通，追求效率最大 化的政府反而成为低效率的政府。政府部门与公众之间的关系日趋紧张，政府的有效回 应能力降低，回应性差。可以说，官僚制政府管理模式在本质上变成了政府自身的一种 负担，在处理社会问题和满足公众需要的时候就不可避免地出现了危机。缺乏政府回应 的政策决策对于行政管理来说意味着政府必须进行有效的改革， 要加强政府与公众的互 动。正是在这样的基础上，新公共管理理论开始了对政府回应的进一步探索。政府回应 公众的需要， 进行有效的管理和提供符合公众意愿的服务成为新公共管理理论的重要内 容。 此外，公共行政模式的转换：从“传统官僚行政”到“现代民主行政”更是把政府 回应性提到了一个高度。传统的公共行政对公共行政生活的根本价值、目的、伦理缺乏 从系统的高度进行反省，单纯追求行政效率，反而缺乏效率。所以 70 年代以来，各国 的行政改革开始下放权力，加强公众参与，以人民意愿作为政策选择的最终标准，通过 这些价值观念的转换，建立“民主行政”的模式，从而实现公共行政的宗旨和目标。在 民主行政的政府管理模式中， 政府管理过程不仅仅是为了权利自主性扩张和能力展现的 过程，更多的表现出政府与社会、政府与公众之间互动的过程，也就是说，政府“行政 权力的运作不仅取决于自身的强制性、支配性和惩罚性，在某种意义上还取决于相对人 及社会公众的同意” 。 公共行政只有建立在民主政治的基础上，才能够取得“最大程度 的同意” ；而只有实现了民主行政的管理模式，公众利益意志表达的机制才能够建立。 现代意义上的政府回应就是作为公共管理主体的政府之与非政治整合的公民意愿 和利益诉求的反应及其相应予以回复的过程和作为。但公共行政“公众回应性”的实现 在不同的知识背景和公共行政范式中，也有着不同的模式载体和各自的理论假设和内 涵。总的来说，这种选择取决于政府对公共利益和公民利益关系的判断，与公共行政视 野中公民主导角色的转换相一致。 1.“行政管制”型回应 “行政管制”型回应是在政府和公民之间管制关系的纬度下得以确立，以传统公共 行政学为知识背景的政府回应模式。它接受了公共利益从政治层面上加以完整界定之 后，以工具理性为本质特征的公共行政之于公共利益实现最大化保障的推论。 “回应意 味着政府对民众对于政策变革的接纳和对民众要求做出超一般的反映行为。 ”管制型政 府回应的功能就在于消化民意以应付政策回馈，弥补政策过失，确保高效、经济的落实 政治意志。在这种类型的政府回应下，公民的意愿和利益申诉被看成为“闲杂事务”与 “分外之事”而尽量予以回避。 尽管政府回应在管制视野的统御下，在理论和实物层面都处于边缘地位，但政府却 陈水秘.政府回应的理论分析与启迪j.地方政府管理，2000，13（1） ：20. 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 16 无法否认自身“公众回应性”作为的存在。首先， “由于代议民主在转达公众对政策期 望上并不完整” ， 这就使得政府回应仍然有存在的政治空间。其次，在工具理性的公共 行政活动中，仍然存在大量的自由裁量现象。尽管自由裁量因权力不同而有所变化，但 是组织上下都在使用它。那些直接与公众打交道的人更时不时地运用大量的自由裁量 权。所以，传统的观点承认政府回应的存在，只不过是把它看成“以牺牲专业效率为代 价的必要邪恶；至少体现了政治权宜之计。 ”归纳起来，管制型政府回应有以下几个特 征： 第一，作为主、客体的“错位安排” 。政府回应理当以“公共性”为自身行为的核 心特征以公共利益为主导价值方向。但是，理性主义公共利益理论的传统所信奉的，是 经由政治抽象的“公意”实现的保障意义；作为回应主体的官僚牢牢的以技术、信息优 势占据着回应关系的核心位置， 而真实的公民利益和意志却很少在行政决策和执行过程 中被加以关注。 第二，政府回应的“规范化” 。当政府公共管理过程中面临公民希望个人方面的、 人格化的正当利益诉求时，基于官僚制的传统，政府回应主观期望和现实接受的仍然是 来自相对官僚体制上层对于民意的重新整合、规范和些许创新的解释。这种正规而非人 格化的回应特征对回应关系主、客体之间都构成了不同程度的遏制和压抑。 第三， “意见箱”式反馈控制的管理过程。在这种回应过程中，回应的逻辑起点是 政府信息传递的单向关系； 政府回应更多的是发挥了意见箱的作用收集政策和管制过 程中出现的异己意志和诉求意愿， 最终形成修补原有决策和管理活动的潜在的可能性建 议。行政过程之于公共利益的前馈交流和事中调试，是管制回应考量之外的事物。 2.“市场服务”型回应 正如公共行政理论给予解释政府所面临的信任危机、管理危机、财政危机的困惑所 形成的对于传统官僚制理论的扬弃。在回归市场价值和工商管理经验的基础上，以犷管 理效果分为主导价值观的新公共管理主义作为知识背景， “市场服务型”逐渐成为政府 回应的主导承载模式，它是在政府和公民之间“企业家 顾客”关系维度下得以成立 的。此时，回应意味着政府对作为顾客和消费者的特定公民所表达的特殊偏好和利益诉 求的有效及时反映和加以满足的作为。 经济学和私营部门管理主义作为新公共管理的理论基础， 为政府回应提供了有效转 型的知识基础和理论指导。首先，理性经纪人假设，将公共利益的承担主体从整体性的 公民化解为个体的顾客或者消费者， 从而做出了有效的市场竞争和消费者主导选择对于 公共利益促进作用的主观判断，这使得政府回应接受了“追求最优化策略的自利的个人 要求适当的决策规则或者决策安排来处理不同结构的事物” 的判断，政府回应开始具 备针对个案化、特殊性需求的行为特征。其次，分权治理改革又带动了以“流程再造” 为标志的公共服务的流程重构， 这为直接有效回应顾客的需求突破了等级制的组织过程 樊篱。最后，管理主义对绩效结果的关注推动了绩效预算制度对于现行预算制度的普遍 替换。这使的公共服务的效能成为政府利益的决定性因素，从而促进行政主体对自身顾 客关系的关注和回应能力的提高，确立了“顾客驱动型政府，满足顾客的需要，而不是 满足官僚机构需要”的回应理念。市场服务型回应的主要特征为： 第一， 关注个体利益的行为导向.顾客对公民身份角色替换， 使市场型回应具备了直 接面对公民利益诉求的行为正当性， 也使的政府回应的责任机制增添了对顾客负责的内 涵。在此模式中，回应是围绕不同顾客或者不同时期的需求贯穿始终的，通过对顾客需 美盖伊彼得斯.政府未来的治理模式m.北京：人民大学出版社，2001.68. 美文森特奥斯特罗姆.美国公共行政思想危机m.上海：生活、读书、新知三联书店上海分店，1999.6. 上海交通大学 mpa 学位 地方政府回应研究以上海市杨浦区为例 17 求的有效反应和回复，公共服务得以提升自身的质量和效能，同时也获得了自我利益增 长的前提。 第二，回应过程的交易性。作为消费者的公民， “个人被假定为自身利益的最佳决 定者，他们有能力确定自己对特定商品或服务的需求量的多寡以及他们为此付出的代 价。 ” 市场型的回应实现了对于个别公民或者特定群体的特定利益诉求的直接高效地反 映和回复。 第三，回应服务的垄断性。市场型回应关注顾客的现实需求，但是否认服务内容的 顾客界定权，留给公民的是作为消费者在回应服务的自由选择权；回应服务是公民自身 消费能力为基础，在众多不同层次的公共服务选择机会中理性选择的结果。 3.“民主治理”型回应 市场回应以公共利益作为个体利益聚集的假设和“企业 顾客”的角色关系认同， 实现了政府回应的积极作为和回应视野中公民利益的复活.这种本质上从非政治化到去 政治化的转变路径，虽然解决了回应的滞后、低效问题，但他仍然无法在公共利益和公 民利益之间作出统一的理解，也没有对回应视野中公民角色有一个规范的合理解释。实 践中，市场回应型中的顾客角色假设显然无法有效面对和满足少数群体，弱势群体的意 志和利益要求；而对于管理结果的过度关注所导致现实、短期利益对于长远根本利益的 替换，又使政府回应体制陷入价值沦丧的危机中，无法自拔。理论和现实的压力预示着 政府回应模式的转型。 民主行政对于政府回应的未来主导模式的转型提供了理论背景基 础。 第一，几乎与“政府再造”运动同时期兴起的“黑堡宣言” ，以公共性作为公共行 政合