我国保税港区监管法律制度研究.pdf

at h e s i ss u b m i t t e dt o z h e n g z h o uu n i v e r s i t y f o rt h ed e g r e eo fm a s t e r t h er e s e a r c ho nt h es u p e r v i s i o n a n d l e g a ls y s t e mo fb o n d e dp o r t i nc h i n a b y l i nm a s u p e r v i s o r ：v i c ep r o f x i a n g a ij i n e c o n o m i cl a w l a ws c h o o l m a y , 2 0 1 1 过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：j 争瞽卜 日期：驯，年分月7 咱 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。根据郑州 大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州大学可以将本学位论文的全部或 部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本 学位论文。本人离校后发表、使用学位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时， 第一署名单位仍然为郑州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： 乌秕 日期：加年苔月矽日 摘要 摘要 保税港区是一种比保税区更为高级的对外的经济区域，它具有区位优势明 显、功能齐全、辐射效应强大的优势，是一种新型的海关监管区域。我国第一个 保税港区是2 0 0 5 年设立的上海洋山保税港区，是国务院顺应国际、国内经济形 势，运用“区港联动”政策的成果、参照国外成功经验而设立的。本文运用理 论联系实际、国内国外的横向比较、历史与现状的纵向比较的方法，在比较保 税港区与保税区、保税港区与自由贸易区的基础上，通过对国外有关类似经济 区域的监管法律制度的分析，准确把握保税港区的特点，并结合国外自由贸易 区的监管法律制度的实证分析，提出了我国保税港区监管法律制度存在的问题， 进而提出构建我国保税港区监管法律制度的思考与建议。 全文分为四个部分：第一部分“保税港区监管法律制度概述”。本章首先介 绍了保税港区的概念及特征，辨析了保税港区与几个概念的区别，分析了保税 港区的法律性质和我国保税港区的发展进程。第二部分“国外及台湾地区保税 港区监管模式与借鉴”。本章主要分析几个典型国家和我国台湾地区关于自由贸 易区的界定、功能设定以及相关的法律监管制度，以期能为我国建设类似的区 域提供参考。第三部分“我国保税港区监管法律制度的现状与问题“ 。本章在从 立法、行政管理体制和海关监管体制三方面分析我国保税港区监管法律规制现 状的基础上，分析了我国现行的法律规定及其相关政策的不足。第四部分“我 国保税港区监管法律制度的构建与完善“ 。本章首先分析了我国保税港区监管法 律制度完善的意义、指导思想和原则，然后从立法、行政管理体制和海关监管 三方面提出了构建和完善我国保税港区监管法律制度的建议。 关键字：保税港区、保税区、自由贸易区、监管法律制度 a b s t r a c t a b s t r a c t b o n d e dp o r ti sam o r ea d v a n c e de x t e r n a lt r a d i n gr e g i o nt h a nt h eb o n d e da r e a i t i san e wt y p ea r e au n d e rt h ec u s t o m ss u p e r v i s i o nw i t ho b v i o u s1 0 c a t i o na d v a n t a g e s ， c o m p l e t ef u n c t i o n s a n dp o w e r f u lr a d i a t i o ne f f e c t s y a n g s h a nb o n d e dp o r ti n s h a n g h a ii st h ef i r s tb o n d e dp o r to fc h i n a ，w h i c hw a s e s t a b l i s h e db yt h es t a t ec o u n c i l i n2 0 0 5u n d e rt h ei n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i ce c o n o m i cs i t u a t i o n , c o m p l y i n gw i t ht h e ”z o n e - p o r ti n t e r a c t i o n ”p o l i c ya n dr e f e r r i n gt o t h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e sa b r o a d c o m b i n i n gt h et h e o r yw i t hp r a c t i c e ，a n dh o r i z o n t a l l yc o m p a r i n gc h i n aw i t hf o r e i g n c o u n t r i e s ，v e r t i c a l l yc o m p a r i n gt h eh i s t o r yw i t hc u r r e n ts i t u a t i o n , a l s oc o m p a r i n gt h e b o n d e dp o r tw i t ht h eb o n d e da r e aa n dt h ef r e et r a d ea r e a , t h i sp a p e l “ a c c u r a t e l y g r a s p e dt h ec h a r a c t e r i s t i c s o ft h eb o n d e dp o r t t h e nb ya n a l y z i n gt h ef o r e i g n s u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e m r e l a t e dt ot h eb o n d e dp o r ta n da n a l y z i n gt h e d e m o n s t r a t i o no ft h es u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e mo ft h ef r e et r a d ea r e a , t h i sp a p e r d u go u ts o m ep r o b l e m si nt h es u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e mo fc h i n a sb o n d e dp o r t f i n a l l yi tb r o u g h tf o r w a r dt h et h i n k i n ga n ds u g g e s t i o n st oi m p r o v e t h e r ea r ef o u rp a r t si nt h i sp a p e r ：t h ef i r s tp a r ti st h eg e n e r a li n t r o d u c t i o no ft h e s u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e mo ft h eb o n d e dp o r t t h i sp a r tf i r s t l yi n t r o d u c e d t h e c o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i c so ft h eb o n d e dp o r t ，d i s t i n g u i s h e ds e v e r a lc o n c e p t s ，a n d a n a l y z e dt h ec h a r a c t e r so ft h el e g i s l a t i o no ft h eb o n d e dp o r ta n dt h ed e v e l o p m e n to f c h i n a ，sb o n d e dp o r t t h es e c o n dp a r ti sa b o u tt h es u p e r v i s i o no ft h eb o n d e dp o r ti n f o r e i g nc o u n t r i e sa n dt a i w a na r e a t h i sp a r tm a i n l ya n a l y z e d t h ed e f i n i t i o n s ， f u n c t i o n sa n dt h es u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e m so ft h eb o n d e dp o r ti ns e v e r a lt y p i c a l c o u n t r i e sa n dt a i w a ni no r d e rt op r o v i d et h er e f e r e n c ef o rc h i n at ob u i l ds i m i l a ra r e a t h et h i r dp a r ti sa b o u tt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h es u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e mo f c h i n a b o n d e dp o r t f r o mt h el e g i s l a t i o n ，t h ea d m i n i s t r a t i o ns y s t e ma n dt h ec u s t o m s s u p e r v i s i o ns y s t e m ，t h i sp a r ta n a l y z e dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h es u p e r v i s i o n a n d l e g a ls y s t e mo fc h i n a sb o n d e dp o r t ，a n dd u go u t s e v e r a lp r o b l e m si nt h er e l a t e d p o l i c y t h el a s tp a r ti sa b o u tt h es t r u c t u r ea n di m p r o v e m e n to ft h es u p e r v i s i o na n d l e g a ls y s t e mo fc h i n a sb o n d e dp o r t t h i sp a r tf i r s t l ya n a l y z e dt h ei m p o r t a n c e ，t h e h a b s t r a c t g u i d i n gi d e o l o g ya n dt h ep r i n c i p l eo ft h ei m p r o v e m e n to ft h es u p e r v i s i o na n dl e g a l s y s t e mo fc h i n a sb o n d e dp o r t ，a n dt h e nb r o u g h tf o r w a r dt h es u g g e s t i o n sa b o u t b u i l d i n ga n di m p r o v i n gt h es u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e mo fc h i n a sb o n d e dp o r t k e yw o r d s ：b o n d e dp o r t ，b o n d e da r e a , f r e et r a d ea r e a ，s u p e r v i s i o na n dl e g a ls y s t e m i i i 2 1 3 我国保税港区的发展进程7 2 2 保税港区的法律性质1 0 2 2 1 特殊经济区1 l 2 2 2 海关特殊监管区域l l 2 2 3 地方政府的行政管理区域1 1 2 3 保税港区的监管法律制度1 2 2 3 1 法律监管的界定1 2 2 3 2 保税港区监管制度的范畴1 2 3 国外及我国台湾地区保税港区监管模式与借鉴1 3 3 1 美国对外贸易区监管模式1 3 3 1 1 对外贸易区的监管理念1 3 i v 目录 3 i 2 对外贸易区监管体制1 4 3 2 智利自由贸易区监管模式1 5 3 2 1 法人制监管1 6 3 2 2 授权制监管1 6 3 2 3 地方政府的监管1 6 3 3 我国台湾地区自由贸易区监管模式1 6 3 3 i 自主管理模式1 7 3 3 2 监管体制1 7 3 4 域外立法的启示1 8 4 我国保税港区监管法律制度的现状与问题2 0 4 1 我国保税港区监管法律制度的现状2 0 4 1 1 保税港区的立法现状2 0 4 i 2 保税港区行政管理体制的现状2 3 4 i 3 保税港区海关监管体制的现状2 5 4 2 我国保税港区监管法律制度存在的问题2 7 4 2 i 监管理念未能有效执行2 7 4 2 2 监管立法方面的问题2 7 4 2 3 监管体制方面的问题2 8 5 完善我国保税港区监管法律制度的建议3 0 5 1 完善保税港区监管法律制度的意义3 0 5 2 完善保税港区监管法律制度的指导思想和理念3 l 5 3 完善保税港区监管法律制度的具体内容3 2 5 3 1 立法上的完善3 2 5 3 2 行政管理体制上的完善3 4 5 3 3 海关监管体制上的完善3 5 6 结语3 8 v v i 3 9 4 1 4 2 l 引言 1 引言 1 1 选题的背景与问题的提出 当今世界，全球经济一体化、贸易便利化已经成为了不可逆转的大趋势之 一，世界贸易俨然成为全球经济中不可或缺的重要部分。港口业与全球贸易息 息相关，借着全球经济一体化的迅猛发展，这个行业也走上了快速壮大的道路， 作为港口业载体的各个港口城市，也必将成为全球贸易发展的新兴热点。纵观 世界范围内自由贸易( 港) 区的发展历程，这些特殊的港区不仅发展了自身经 济，取得航运中枢等重要地位，还以自己的发展带动了周边地区的经济增长， 对其他地区的发展起了一定的促进作用。比如迪拜、鹿特丹等著名港口城市， 政府在这些地区实行了特殊贸易政策，这些地区依靠着优惠条件，取得了很好 的经济绩效，也相应地带动了整个区域的就业及其他产业发展，繁荣了附近区 域的经济。通过这些活生生的实例，我们发现在港口城市设立特殊的经济区域， 实行特殊的贸易政策，可以切实有效的提高这些港口城市的国际竞争力。为顺 应世界经济发展潮流、促进我国对外贸易增长、推动改革开放的发展，2 0 0 5 年 国务院运用“区港联动”政策的成果，参照国外成功经验，经过前期阶段的充 分调研、准备，设立了比保税区更为高级的对外的经济区域，即具有强烈中国 特色的保税港区。这是现在我国国内最新型的海关特殊监管区域，它集合了众 多区位、地理优势，具备最齐全的特殊经济区的功能，同时，由于地处港口又 与内陆地区相连，它也可以产生强大的辐射作用，带动整片经济的发展。我国 建立保税港区的热情越来越盛，保税港区如雨后春笋般诞生在我国大地上。 1 2 研究的目的和意义 保税港区是具有中国特色的、在借鉴国外关于自由贸易( 港) 区建设的基 础之上建立的特殊经济区域。但是，由于保税港区刚刚诞生不久，没有任何经 验的我国，还是无法娴熟和完善地处理保税港区的所有细节问题，特别是在保 税港区的监管法律制度构建方面，我们遇到了前所未有的新局面和新困难。监 管法律法规制度的不健全，已经影响到了保税港区的良性运作与发展，可以说， 监管法律法规体系的建立、完善已经成为了我国保税港区进一步发展的“燃眉 i 引言 之急“ ，需要法律工作者通过大量的工作来完成，这也正是这篇文章所要做的 一点小小尝试。 保税港区作为我国改革开放中由传统的保税区向自由贸易区转变的一种过 渡形式，其发展道路虽然曲折，但前途注定是光明的。本文研究的目的和意义 在于通过介绍保税港区的概念特征和法律性质以及我国保税港区发展的历史过 程，通过我国保税港区与国外相关经济区域的比较研究，借鉴国外先进的立法 经验，结合目前我国保税港区监管法律体系的具体内容，在此基础上，提出构 建和完善我国保税港区监管法律体系的一些建议，以期能够对完善我国的保税 港区的监管法律制度有所帮助。 1 3 文献综述和研究方法 从对保税港区监管法律制度的相关研究来看，目前国内还显得比较薄弱。 毕竟保税港区本身是一个新生事物，因而学者们对其的研究多数偏重某一方面， 全面系统研究的较少，主要表现在：一是研究的学术论文总量较少，笔者在中 国期刊网以“保税港区监管法律制度”为主题进行查阅，只有十几多篇文献， 这和保税港区在经济发展中所起的作用是不匹配的；二是研究不全面，更多的 还是阐述国内的保税港区的法律制度，与国外保税港区的法律制度相结合来进 行综合阐述分析的文献较少。 所以，论文通过中外比较、国内国外比较、文献研究等方法，来研究国内 外保税港区监管法律制度的发展动态，将有助于我国政府部门完善相关的监管 法律法规，更好地解决现实中存在的问题。借鉴国际法学、经济法学、国际贸 易法学和行政管理学等相关的知识，本文可以更好地表达和论述问题，既丰富 了文章内容，又提升了文章深度。 1 4 论文结构安排 论文除引言和结语部分外，总共分为四个部分，下面简要阐述一下各部分 的结构与内容： 第一部分“保税港区及其监管法律制度概述”。在简要阐述保税港区的概 念、特征以及它与其它概念的区别的基础上，介绍了保税港区的法律性质：特 殊经济区、海关特殊监管区域、地方政府的行政管理区域，并介绍了我国保税 2 3 章主要分 以期能为 从立法、 制度现状 分析了我 、行政管 问题的建 2 保税港区及其监管法律制度概述 2 保税港区及其监管法律制度概述 伴随经济全球化进程的加快，保税区的不足之处日益显现，由此保税港区 应运而生，成为我国进一步扩大开放、深化改革、带动区域经济发展的试验基 地，同时也成为我国建立自由贸易区的先行试验区。然而，设立保税港区的意 义何在? 如何发挥保税港区对我国港口贸易的促进作用? 针对保税港区的具体特 点，应当如何制定有关的监管法律制度和政策? 这一系列的问题都需要深入地 分析与探讨。要回答以上的问题，首先需要明确界定有关保税港区的相关内涵。 2 1 保税港区概述 本节内容主要是通过分析我国保税港区的概念以及特征、法律性质、保税 港区的发展历史以及现有的监管制度，对我国保税港区做出一个宏观了解，以 期为之后的完善保税港区监管法律制度做出一定的理论基础。 2 1 1 保税港区的概念以及特征 保税港区是传统的保税区的高级形态，建立保税港区的最终目标是向建立 自由贸易区的目标发展。从国际自由贸易区发展的角度来看，保税港区是国际 自由贸易区发展过程中的一种过渡形式。 首先，保税港区的内涵界定 从字面上看，保税港区就是指保税区和港口的结合，它是一个新的概念， 如何定义保税港区，界定保税港区的内涵，在学界尚无定论。 中华人民共和 国海关保税港区管理暂行办法对保税港区的概念做了一个初步的论述：保税 港区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区 域内，具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。保税港区的功能具 体包括仓储物流，对外贸易，国际采购、分销和配送，国际中转，检测和售后 服务维修，商品展示，研发、j j n - r 、制造，港口作业等9 项功能。上述论述从 保税港区的审批权限、区位、性质、功能等四个方面对保税港区进行了界定： ( 1 ) 保税港区是海关特殊监管区域，由海关实行封闭监管。( 2 ) 设立保税港 国以下简称办法，该 办法自2 0 0 7 年1 0 月3 日起开始实施。 4 2 保税港区及其监管法律制度概述 区，需要向国务院申请，并由国务院进行审批。( 3 ) 保税港区的位置设定在对 外开放的口岸。保税港区一般设立在在沿海、沿江、对外开放口岸，比如海港。 ( 4 ) 保税港区集口岸、物流、加工三大功能于一体。 在税收政策和外汇管理政策上，保税港区享有国家针对出口加工区、保税 区、保税物流园区而设置的多种优惠政策。比如，货物进入保税港区先实行保 税措施，等运出保税港区后，再按照货物进口的有关规定办理报关手续并且依 据货物的实际状态征收关税。保税港区内部企业之间的货物交易不再征收增值 税以及消费税。 其次，保税港区的特征 我国的保税港区位于国内对外开放最前沿的海关特殊监管区域之一，其设 立借鉴了国际社会自由贸易区的运作和管理模式。保税港区与其它特殊经济区 域相比，其主要特征表现为以下几个方面： 保税港区的设立以港口( 包括空港) 为依托。港口是保税港区的核心区域。 保税港区的设立，一般都是在港口城市或者重要的交通枢纽中心，【1 】保税港区必 须要求拥有便利、独特的区位优势，以此发挥其极地效应；从发展形态上来讲， 保税港区是保税特殊经济区域的高级形态；从功能上讲，保税港区叠加了保税 区、出口加工区、保税物流园区等特殊经济区域所拥有的各项功能政策；从发 展趋向上讲，保税港区是未来我国建设自由贸易区的先行实验区；从运作模式 上讲，保税港区实现了保税区域与港口的实质联动。保税港区正以其最齐全的 功能、最优惠的政策、最大的开放度和自由度，成为我国继保税区之后，最为 特殊和先进的外向型经济区域。 2 1 2 保税港区与相关概念的区别 全球范围内，有很多不同的特殊经济区域，其中与我国的保税港区相类似 的有自由贸易区、保税区、保税物流园区等等。由于篇幅所限，这里仅将保税 港区与其基础形态即保税区以及其目标形态即自由贸易区做一定的比较分析， 以此更好的分析和理解保税港区的性质和特征。留 首先，保税港区与保税区的比较 回比如说重庆两路寸滩保税港区，其是依托重庆江北国际机场而设屯的。 我国各大保税港区在宣传时大多将国际上通行的自由贸易区作为自己的目标模式来看待。 5 2 保税港区及其监管法律制度概述 保税区是海关监管的特定区域，是海关依照有关法律法规对进出保税区的 货物、运输工具、个人携带物品进行监管。“保税”的意思指的是进口货物 可以先储存在特定区域并且可以在此区域内进行加工、销售等多种形式的工作 或业务，而不需要缴纳进口税，并且如果货物在加工后出口或是转运出口的情 况下是可以免交关税的。【2 】综合来说，保税区具有“出口加工、保税仓储、转口 贸易、商品展示”这四项基本的功能，这些功能都在具体的历史时期中、一定 程度上推动了我国外向型经济的发展。 从保税港区的建立背景和功能设置上可以看出，我国的保税港区是在保税 区基础之上设立的高级形态，也是我国建立自由贸易区的先导试验基地。与保 税区有所不同，保税港区实现了港口与区域的真正联动，将港口和区域有机统 一起来，发挥其强大的辐射作用，推动周边经济的发展。 如前所述，保税港区是在保税区的基础上发展起来的，与保税区之间存在 着一定的一致性，但两者也有诸多的不同之处： 与保税区相比，保税港区的内涵更为丰富，功能更为齐全。从字面上很容 易看出，保税港区比保税区多了码头和港口的功能。目前，我国设立的五大保 税港区，都是依港而建。世界上著名的自由贸易区，例如德国的汉堡港、荷兰 的鹿特丹港，都是与港口相连，并实行区港一体化管理。与传统保税区相比， 保税港区不仅实现了相对意义上的“境内关外”，还享受税收、监管等各项更 为优惠的政策。保税港区的功能更多，政策更优，内涵更为丰富，而且，意义 更为深远。保税港区是经济自由区的一种表现形式，是向国际先进的自由港、 自由贸易区迈出的积极的一步。保税港区是世界自由港在中国的一种特殊表现 形式，是“中国化“ 的自由贸易港。【3 j 其次，保税港区与自由贸易区的比较 自由贸易区，又称为免税关境区或者自由关税区，也有的国家把自由市场 作为自由贸易区，实施相应的优惠政策，虽然称谓有所不同，但其基本性质一 致，都是在一国或地区的关卡之外划出一个区域，作为以贸易为主的多功能特 殊经济区。自由贸易区有利于减少各国关税壁垒的限制，促进经济发展。1 4 1 1 9 9 1 年美国颁布的对外贸易区法案依据美国对外贸易的特点，较为全面地阐述 了对外贸易区的“境内关外”的特殊意义和地位，其中第4 0 0 条规定：对外贸 易区是位于港口或其附近的一个特定区域，除危害公共健康或安全外的任何商 o 保税区海关监管办法第3 条。 6 2 保税港区及其监管法律制度概述 品，均可以不受海关法的限制进入该区域，并且可以在区内进行各种形式的储 存、制作、加工、展览等活动，免办进口手续，但是其中运进国内供作消费的 商品需要正常报关纳税进口。自由贸易区的实质是位于一国关境以外国境以内， 以政府开发为主导，给予较为宽松的各项政策，以发展对外贸易为主的多功能 经济区域。实际上，因为世界不同国家的政治经济文化等存在较大差异，从而 对于自由贸易区也存在称谓上的差异。具体来说，自由贸易区主要包含要素和 功能两个不同的层次。就要素层次来说，所有自由贸易区具有共同的基本属性， 即在不损害国家主权的前提下，最大限度地削减贸易壁垒，以实施贸易自由化 原则，同时自由贸易区都位于港口、陆路口岸等交通便利发达的独立区域。就 功能层次来说，由于各国在经济、政治、地理、文化方面的差异，从而形成了 不同的功能定位，导致自由贸易区最终表现为不同的形式，比如自由港、出口 加工区、保税仓库区等。 与国外的自由贸易区相比，我国的保税港区还存在一定的差距。两者的共 同点表现为：( 1 ) 在设立区域上，两者都设立在交通便捷的港口或港区附近， 其都实行封闭的港区一体化管理。( 2 ) 两者作为特殊的经济区域，都不允许在 区内实行居住生活，并且都享有一定的优惠政策和措施。但是，两者的不同之 处则较为突出：( 1 ) 在设立的目的上，自由贸易区的设立主要是为了最大限度 地获取利益，进而带动整个国家经济的发展，真正地实现“境内关外”，而我 国保税港区的设立主要是作为区域经济对外扩大开放的增长点，只是拥有港口 功能的海关监管特殊区域，并未真正实现“境内关外“ ；( 2 ) 在开放程度上， 我国保税港区还远远不及自由贸易区，优惠政策与自由贸易区相比也还有差距。 我国现有的保税港区的优惠政策主要集中在税收方面，其他方面的优惠政策还 不是太多。( 3 ) 在区域的自由程度上，保税港区的企业自由度远远低于国外自 由贸易区，区内企业没有完全的自主权，海关对货物仍然实行备案制度。 综上分析，虽然保税港区与自由贸易区相比存在诸如以上所述的较大的差 距，但保税港区是依据我国国情建立更为先进的特殊经济区域所特有的必经阶 段，是我们向国际自由贸易区发展的雏形阶段。【5 】 2 1 3 我国保税港区的发展进程 首先，保税港区的确立与发展 7 为了更好地 法，将保税区的 外“ 的自由贸易 成功经验，经过 的区域，即具有 殊监管区域，它 同时，由于地处 附近整片经济的 笋般诞生在我国 之后各地先后掀 湾、海南洋浦、 前海湾、重庆两 税港区的成立背 整合转型升级形 烟台；二是属于 沙、深圳前海湾 庆两路寸滩。其实无论哪种类型的保税港区，其功能和作用都是一致的，主要 体现在四个方面，即国际物流大通道、港口经济新引擎、政策创新试验田。对 外开放先行区。 其次，我国五大保税港区的现状 在我国的华南、华东、华北、东北四大区域，分布着海南洋浦保税港区、 宁波梅山保税港区、上海洋山保税港区、天津东疆保税港区、大连大窑湾保税 港区五大保税港区。 洋浦保税港区于2 0 0 7 年9 月获国务院批准设立，规划建设面积为9 2 0 6 3 平方公里，主要规划为四大基本功能区：港口作业区、仓储物流中转区、出口 加工区和研发加工制造区。按照“统一规划，一次报批，分步实施，分期验收” 原则，分三期进行建设，其中一期建设面积为2 2 9 8 8 平方公里，二期建设面积 为4 9 0 7 5 平方公里，三期建设面积为2 平方公里。洋浦保税港区具有国际中转、 国际采购、国际配送、转口贸易、保税仓储、港口作业、商品展示、出口加工 等功能。该保税港区将以实行自由港区的发展模式为目标，建设中国对外开放 程度最高的自由工业港区。洋浦保税港区的产业发展方向将着重在能源和原材 8 的航运枢纽、 修造与装备工 大道、港区路 按照国务院 港区在港口作 ，是具有口岸 惠、功能最齐 山保税港区的 ，在此基础上 货物出港区进 征税；国内货 增值税和消费 和外汇政策， 关部委的联合 家战略，是上 济、金融、贸 中心的核心载 体。洋山保税港区由小洋山港口区域、芦潮港陆上区域和连接洋山岛与陆地的 东海大桥组成。规划面积8 1 4 平方公里，首期封关运作面积为7 2 平方公里。 是上海市和浙江省跨区城合作建设，实行海关特殊监管的经济功能区域。洋山 保税港区不但拥有世界一流的集装箱深水港口设施和完善的配套条件，而且具 备与国际惯例接轨的保税港区制度及相应的投资政策和监管环境。根据国务院 关于设立洋山保税港区的批复规定，洋山保税港区主要发展国际中转、配送、 采购、转口贸易和出口加工等业务，并可拓展相关功能。洋山保税港区享受保 税区、出口加工区、保税物流园区相关的税收和外汇管理政策。洋山保税港区 将实行体制创新和功能拓展，形成具有保税港区发展特点、有利于促进目际航 运中心建设的产业布局和综合性政策环境，为中外投资者提供更加宽松和广阔 的投资发展机会。 9 2 保税港区及其监管法律制度概述 东疆保税港区面积1 0 平方公里。这是继上海洋山保税港区后，中国批准设 立的第二个保税港区，也是目前中国面积最大的保税港区。东疆保税港区将借 鉴国际自由贸易港区的发展模式，主要拓展国际中转、国际配送、国际采购、 国际转口贸易和出口加工五大功能，重点发展现代物流业、进出口加工制造业 和各类服务产业。东疆保税港区集保税区、出口加工区、保税物流园区功能于 一体，在拥有开发区、保税区、高新技术产业园区等区域的全部政策的同时， 充分享受国家批准的涉及税收、口岸监管、外汇管理等方面的众多优惠政策。 加快东疆保税港区发展，对于建设北方国际航运中心和国际物流中心、提高天 津对外开放水平和国际竞争力、对于当前“保增长、渡难关、上水平”都具有 十分重要的意义。 大连大窑湾保税港区于2 0 0 6 年8 月3 1 日经国务院正式批准设立。规划面 积6 8 8 平方公里，四至范围：东至大窑湾湾底汽车码头岸线，南至港十二号路、 港五洲路，北至汽车码头及港前3 - 1 号路，西至港前六号路及金窑铁路集装箱 中心站。【8 】大连大窑湾保税港区享受保税区、出口加工区、保税物流园区相关的 税收和外汇管理政策，汇集三方政策优势于一体。主要税收政策为：国外货物 入港区保税；货物出港区进入国内按实际状态征税；国内货物入港区视同出口， 实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。大连大窑湾保税 港区具备港口、物流和加工三大基本功能。以此为基础，充分发挥区位优势和 政策优势，重点发展港口作业、国际中转、国际配送、国际采购、转口贸易、 出口加工、商品展示等七大功能性业务，并拓展金融贸易、信用保险等相关功 能。大连大窑湾保税港区的建立，标志着大连国际航运中心建设实现了重大突 破，昭示着东北地区扩大对外开放步入了新的历史时期，为大连的发展提供了 崭新的发展机遇，为东北亚地区经济合作又搭建了一个新的平台。 9 1 2 2 保税港区的法律性质 从保税港区的定义可以看出，保税港区的法律性质可以界定为：特殊经济 区、海关特殊监管区域、地方政府的行政管理区域。下面将分别详细分析这三 个法律性质的具体内涵。 1 0 一 一 中实行特殊的开放政 引进高新科学技术， 国的特殊经济区包括 、经济技术开发区以 及其它在关税、国内税和法规政策等方面已建立特殊制度的地区。【l l 】从1 9 7 9 年 开始，我国按照w t o 的中国加入工作组报告书的规定设立了许多的特殊经 济区，包括出口加工区、保税物流园区、保税区、沿海经济特区等等。保税港 区是根据我国加入w t o 之后为适应对外开放的需要而设立的，它具有口岸、加 工和物流等功能，是经国务院批准的在口岸港区及与之相连的特定区域内设立 的特殊区域，在这个区域内实行特殊的税收、外汇管理政策和制度。因此，从 以上定义来分析，保税港区可以被视为特殊经济区的范畴。 2 2 2 海关特殊监管区域 海关特殊监管区域是一个国家或地区为实现某些特定功能或目的，如吸引 外资、扩大出口、促进转口贸易等，而实行特殊的海关监管制度和政策的特殊 区域。【l2 j 保税港区属于海关特殊监管区域，由海关实行封闭式监管。监管手段 包括物流围网和信息围网。“保税港区实行封闭式管理。保税港区与中华人民 共和国关境内的其他地区之间，应当设置符合海关监管要求的卡口、围网、视 频监控系统以及海关监管所需要的其它设施。”同时，相关法律还规定：海关 对保税港区内的企业实行计算机联网管理制度。比如天津东疆保税港区管理 规定第2 条明确了保税港区属于海关特殊监管区域的法律性质。再如上海洋 山保税港区管理办法第2 条，其侧重于从监管方式上来定义保税港区的法律 性质。以上相关规定都凸显了保税港区属于海关特殊监管区域的法律性质。圆 2 2 3 地方政府的行政管理区域 我国的保税港区均是设立在一个省或者市的区域内部，没有跨省或者跨市 的，所以一般是由国家直属机构和当地政府来管理保税港区，地方政府往往将 国天津东疆保税港区管理规定第2 条：保税港区是经国家批准设立、借鉴国际通行规则建寺的具有口 岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域，实行特殊的监管、税收、外汇、贸易、投资和航运政策。 雪上海洋山保税港区管理规定第2 条：洋山保税港区( 以下简称保税港区) 包括由小洋山港口区域、 东海大桥和与之相连接的陆上特定区域，是实行一体化封闭管理并由海关统一监管的特殊功能区域。 l l 2 保税港区及其监管法律制度概述 保税港区纳入自己的行政管理范畴。为了更为方便有效地管理保税港区，地 政府往往专门就此出台地方规章。比如天津市政府制定的天津东疆保税港 管理规定，上海市政府制定的洋山保税港区管理暂行办法等等。从实 的管理主体上来讲，保税港区应当属于地方政府的行政管理区域。 2 3 保税港区的监管法律制度 2 3 1 法律监管的界定 法律监管就其字面含义而言就是用相关立法的形式对社会现象、社会制 进行规制，而其规制的方向或目的可以是鼓励，也可以是限制。为了鼓励一 制度可以制定相对宽松的监管规定，或者采取多种措施激发相关主体的兴趣 动力，让一种有利于社会的制度现象延续下去，典型的如各种税收鼓励措施 为了限制一种制度可以制定相对严格的监管规定，让这种制度得到规范化发展， 或者不允许这种现象继续发展，典型的如刑事法律法规。在有关保税港区监管 的法律制度的研究中，其监管的方向是多样的，既有鼓励或促进，又有限制或 禁止，但相对来说，鼓励多于限制，促进多于禁止。因此监管本身也显示着一 种良性的发展，监管不一定是要完全的打击限制，因为监管的本质目的也是为 了给保税港区的健康发展创造良好的法律环境，促进我国经济的发展。 2 3 2 保税港区监管制度的范畴 保税港区作为我国对外开放的创新形式，还处在一个创立、发展、不断完 善的过程当中。因此，在保税港区设立和发展的初期阶段当中，对其的监管应 当是多方面的。保税港区的监管研究应当涉及诸多方面，包括：保税港区的监 管理念，保税港区行政管理体制监管、保税港区海关体制监管以及其他有关的 监管组合。【1 3 】诚然，因为保税港区在我国是一个新生事物，由于立法以及管理 经验的不足，保税港区的监管有着许多不成熟的地方。研究这些关于保税港区 的监管制度，分析其中存在的不足，可以为保税港区的监管法律制度体系的设 立和完善提供有利保障，以此促进我国保税港区的良性发展，这也是本篇论文 的最终目的。 1 2 3 国外及台湾地区保税港区监管模式与借鉴 3 国外及我国台湾地区保税港区监管模式与借鉴 国外自由贸易区早于我国保税港区而产生，经过多年的实践发展，其在立 法以及法律监管方面的经验和教训都是值得我国在保税港区建设的过程中进行 借鉴的。【1 4 l 国外的有关自由贸易区方面的做法已经发展得非常成熟了，虽然我 国保税港区较保税区来说，是一种更大范围的自由贸易，但是比较起自由贸易 区来说还存在很多不足。我国的保税港区如果想要与国际接轨，并最终发展成 为自由贸易区的模式，就必须借鉴国外的有关自由贸易区发展的成功经验，通 过比较分析，笔者认为其中以美国的对外贸易区模式、智利的自由贸易区模式 和我国台湾地区自由贸易区模式最具有可借鉴之处。 3 1 美国对外贸易区监管模式 美国第一部有关对外贸易区的法律是1 9 3 4 年颁布的1 9 3 4 年对外贸易区 法。之后，美国在联邦政府法规汇编中，对有关的具体操作程序进行了 规定，从而形成了一个比较完整的自由贸易区监管法律法规体系，奠定了其自 由贸易区稳定发展的基础。u 剐在美国，自由贸易区被称为“对外贸易区”。对 外贸易区一般位于进口港或者毗邻进口港的地方，是一个限定的区域。建立对 外贸易区的主要目的是鼓励美国公司开展出口贸易。对外贸易区主要从事对外 贸易，以方便货物进出、加快货物流转、提高国际贸易效益、增加就业等为目的。 设立对外贸易区，由商务部、财政部、陆军部负责审批。外贸区属于美国国内的 一个地区，位于或靠近美国海关入境港口。在此区域内，外国和国内商品被认 为是在境外，或者至少是在美国海关关税区以外。某些类型的商品可以不经正 式的海关入境手续、支付进口关税而进入外贸区。只有当把商品从外贸区转移 至美国内陆进行消费时，才需付关税和消费税。如果商品没有进入美国的商业 流通范围，则不需支付任何关税或税收。 t 6 1 3 1 1对外贸易区的监管理念 在对外贸易区的监管上，美国实行的监管理念是“以自由为原则，以限制 为例外“ 。主要体现在以下方面：( 1 ) 安全原则，即对于危害公共利益、安全 3 国外及台湾地区保税港区监管模式与借鉴 健康的货品禁止运入区内。这是必须遵守的绝对原则。( 2 ) 准入审核原则。有 关机构和单位均可以提出在港区内作业，但是需要经过审核，审核的期限一般 为9 个月到1 年的时间。只有获得核准后，区内的经营者、负责管理的厂商才 有权将区内的土地、厂房设施转租给其他厂商；但申请作为特定用途的区域( 如 炼油业，汽车制造业) ，管理人即使是使用者，不得再转租他人。( 3 ) 零售禁 止。美国对外贸易区区内的货物禁止零售，除经过商业部对外贸易区委员会及 对外贸易区管理人的核准外，区内货物的零售仅限于国内生产且已经完税的商 品。 3 1 2 对外贸易区监管体制 在对外贸易区的监管体制上，美国存在着宏观的监管体制和微观的监管体 制两方面。宏观的监管机构由联邦政府设立，负责全国性的宏观决策、调控、 监督，比如说对外贸易区委员会、美国的海关总署和全国对外贸易区协会。微 观的监管机构是州和地方级的监管部门，具体负责经营管理对外贸易区的日常 活动。 首先，全国性的管理体制 美国对外贸易区的全国性的监管机构是对外贸易区委员会。该委员会根据 对外贸易区法案设置，是联邦政府直接管理全国所有对外贸易区的最高机 构。由商务部部长担任该委员会的主席和执行长官，另外两位成员为财政部部 长和陆军部部长。对外贸易区委员会主要负责宏观决策和调控对外贸易区内的 经济监管制度。其职权包括：贯彻执行政府有关法令；受理和审批对外贸易区 的设立申请；授权建立对外贸易区；制定对外贸易区的具体规定和细则等等。【1 7 】 美国海关总署则积极行使海关管辖权，监督管理对外贸易区进出口货物和人员 活动，配合对外贸易委员会的工作。全国对外贸易区协会则是一个协调和合作 的组织机构，主要是就共同性的问题或者困难进行商讨并提出对策。同时，该 协会还负责具体的辅助性工作，比如出版一些信息情报和资料，供对外贸易区 内企业交流和使用。 其次，地方性管理体制 地方性管理体制就是指由法人团体或者公司对对外贸易区的事务进行承办 和主管。这些法人团体或者公司或是公共的，或是私人的，但是必须经过批准 或者授权组建，必须做到维护对外贸易区的权益。( 1 ) 专门性的业务活动。对 1 4 管理与政府管理相结合的方针，兼顾了自治与管理的相互渗透，使得企业成为 活跃在对外贸易区的主要主体。另外，美国政府对于“区内自由“ 的监管