银行系统论文：模式制度重构：农村信用社管理体制改革新趋势.doc

模式制度重构：农村信用社管理体制改革新趋势内容提要作为新一轮农信社深化改革博弈妥协的产物，“省联社”办理模式在金融改革实践中出现了功能异化，并产生体制困境。在比力股份制改革模式、金融监管模式、行业协会模式、金融办事公司四种模式优劣的基础上，兼具“行业办理”与“行业办事”的农村合作银行模式才是“省联社”体制重塑的最优选择。 本文关键词“省联社”；体制重塑；农村合作银行 以2003年6月八省试点为发端，农村信用社掀起了新一轮改革。此轮改革的核心内容是将信用社的行业办理权交由地方政府负责，除北京、上海选择农村商业银行和天津选择农村银行外，其余省市都采用了“省联社”的办理模式。由于明显的行政命令色彩和法理体制障碍，“省联社”办理农村信用社注定是一种过渡安顿。实践中“三位一体”的“省联社”错位、越位与失位现象，也折射出模式“穿市场的鞋走筹划的路”。1“省联社”该何去何从，正成为农村信用社办理体制改革的焦点，其体制模式的重构在一定程度上决定着农村金融体制改革的未来发展走向。 一、“省联社”办理模式：博弈的产物 作为一项过渡性体制安顿，“省联社”办理模式是各主体间包括中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量博弈的结果，并且是政府政策性目标与农村信用社市场目标妥协的产物。 1中央政府与地方政府博弈 在农村信用社体制改革演进的整个过程中，中央政府和地方政府两者的目标函数是不一致的。中央政府的目标是维护全国农村金融秩序的稳定，防范和化解农村金融风险；而地方政府的目标却是应用农村金融支持地方经济的发展，提升自身的绩效。但在农信社改革取向上两者趋于一致。相比中央政府而言，一方面为从源头上控制农村信用社的新增不良贷款、防止既有难题的重演，根本性地处理农村信用社的难题，切实规范地方政府的各种干预行为；其他方面有将更多改革决策权赋予地方，将原来由中央统一控制的一部分“金融剩余控制权”分配给地方的意愿，以刺激地方政府参与改革的积极性、主动性。相比地方政府来说，充足可行的信贷资金支持是地方经济发展的关键原因，因此能否更多地获取金融资源和“金融剩余控制权”，成为地方政府关注农信社改革的最大动机。 2地方政府与农村信用社博弈 改革的实质实际上是一种好处关系的再分配，每一轮改革都必然引出一场好处关系的博弈，博弈的最后均衡点就意味着此轮改革结局。在农村信用社既有运行模式下，形成了多方强大的既得好处集团，包括内部人原因是信用社的经营办理者和外部人原因是对农村信用社拥有话语权的各级政府两部分。在所有者监督被完全剥夺的情况下，信用社经营办理者成为一个与所有者相对立的好处共同体，信用社的委托代理链条完全失效。失效本应使得信用社退出农村金融市场，但对于政治功能和防止退出对农村金融办事产生的负外部效应，委托代理链条完全失效的农村信用社无法也不可以退出市场，国家只能让财政背负日益巨大的隐性（通指看不到的）包袱。为了处理委托代理链条完全失效带来的难题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从体制上引入一个对内部人进行控制的外部办理者。 其他方面，在缺乏所有者监督的情况下，信用社成了外部人好处的重要来源。为了保住既得好处，外部人必然会采取各种对策阻碍信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所有者缺位的“抱负状态”。“省联社”模式既在一定程度上满足了中央政府的改革意愿，又在一定程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加实际的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的实际收益，省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来答应，并且是一种不行信答应。并且，由于农村信用社的最大好处相关者农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对本身在农村信用社的权益已经完全麻木，所以，农村信用社采取了更易于得到既得好处集团支持的“省联社”模式。 二、体制缺陷：“三位一体”角色异化 1身份困境：法律地位模糊 对省联社角色的定位表现于有关明确对农村信用社监督办理职责分工指导意见的通知（国办发200448号）和农村信用社省（自治区、直辖市）联合社办理暂行规定（银监发200314号）两个文件。从中不难看出其面临的矛盾和悖论：“省联社”既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的办理机构。甚至可以继续说，“省联社”既不是金融机构也不是行政机关。就前者来说，由于它没有经营具体的金融业务，就后者来说，它既不是国家行政事业单位也不是法律法规授权的组织，这就极大地使得了“省联社”法律地位的模糊和法律角色的混同。这种体制安顿不符合主体法律角色的单一性原则，即农村信用社“省联社”只能有一种身份，办理者或经营主体。并且，这种安顿也不符合行政机关的主体资格法定、行政机关的权力法定和行政机关的权力运作管理程序法定的原则。 2功能困境：重办理轻办事 从现有省级联社的运作来看，在“乡镇农信社县级农信社联社省级农信社联社”框架下，从下而上的股权性控制却异化成了从上对下的行政性控制。2省联社本来的定位是行业办理机构，行业办理的重点是帮助法人单位创建内控机制和完善法人治理结构，而绝不是干预或取代法人单位决策。但在实际运行中，省联社偏离了原有定位，不再是对基层社的办理、指导、协调和办事，而变成了上级对下级的行政命令。本来的基层信用社自愿入股变成了指令入股，入股后非但得不到分红，每年还要遵照营业总收入的2.5向省联社缴纳办理费，不但得不到可行的指导与办事，反而日常的经营与办理都要受到省联社的种种行政干预。一方面，将工作重点放在抓人、财、物的办理权和审批权上，其他方面，在为基层社提供优质办事、帮助基层社协调与地方政府的关系和抓好“三降”方面，省联社既缺乏热情，又缺乏可行的本领和对策。 3目标困境：多元经营冲突 政府对农村信用社定位的不清晰、不一样政府单位间的好处分化，和农村信用社本身的好处冲动，使得农村信用社面临政策性、盈利性、合作性等多重办理目标的冲突，如中央要支农、地方要发展、银监要稳定等。“省联社”办理模式不光没有处理好这一难题，反而凸显了多重目标的冲突，特别是“省联社”与基层联社在治理结构、经营思维、办事农村等目标不停处于拉锯状态。经营目标的多重性发展导向势必在经营上造成思维混乱和经营中的机会主义行为，由于农村信用社面临的经济环境、社员需求、政府偏好既得好处集团、意识形态等的变化，农村信用社经营目标就成为政府各单位、内部既得好处集团、社员多方博弈下的体制均衡，农村信用社办理体制改革必然表现出一定的妥协性和不彻底性。 4机制困境：缺乏内在动力 中央把农村信用社的办理权下放到省级政府，并经过发行央行专项票据和专项贷款置换农村信用社的不良资产和历史挂账，其意图在于正向激发和鼓励地方政府创建合理的农村信用社的法人治理结构，在农村地区实现可持续经营，从而达到“花钱买机制”的目的。而“省联社”成立的意图在于使自身成为各信用社的上级领导或办理机关。要实现经营办理权力上收，根本的前提便是农村信用社产权虚置引起的法人治理机制缺失，假设农村信用社真正改变了产权结构，并经过改变产权结构形成了完善的法人治理机制，“省联社”对农村信用社的人事安顿权等相应权利就会逐步萎缩以至最后消失。因此，这是“省联社”所不肯意看到的。故此，在现行体制下，“省联社”将不行避免地成为农村信用社控制权向股东回归和农村信用社完善法人治理结构的体制阻碍原因。JP 5发展困境：沦为政府工具 发展地方经济是各级地方政府的第一要务，要发展一定拥有相应的各种资源。在现在因为受到刚性财政税收体制和土地体制的约束，地方政府掌握的财政资源和土地资源无法继续拓展的情况下，拓展金融资源就成为各级地方政府尤其是落后地区地方政府发展经济的利器。人民银行办理时，地方政府只能间接变更农村信用社资源，“省联社”办理体制创建后，省级政府应用农村信用社的金融资源具有了完全的合法性和应用的便利性，可以经过控制人事来变更农村信用社的金融资源，贯彻发展地方经济的意图。所以，“省联社”的办理模式有大概使农村信用社成为省级地方政府谋求地方好处的工具，从而继续恶化农村信用社的经营。 三、路径之争：模式比力研究 当下，认为省联社体制或模式只是特定历史条件的产物，或是一种过渡性的体制安顿，和下一步改革几乎是不行避免，3各界对这种认识大都没有异议，但怎么样发展，则存在争论。从基本理论界的各种分析和实践界的改革设计来看，主要有四种发展模式。 1股份制改造模式 基本设想为：省级政府以战略投资者的身份参股省联社，并成为其最大股东，省联社再以控股股东或最大股东身份控股县农村信用联社或农村合作银行，县农村信用联社或农村合作银行实行投资股与资格相联合的股份合作制。这种模式的特征是在市场化的基础上，以资本为纽带，对农村信用社实行股份制改造。其长处是，省政府从农村信用社的行政控制中摆脱出来，经过控股集团实现“所有者”的权利，摒弃了“政企合一”的弊端，农村信用社被改造为具有市场主体地位的地方性金融机构，方便于从实际上完善农村信用社的法人治理结构，创建“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的经营机制。 但该模式存在以下一些问题：省级农村商业银行要求做到对所有的县联社（或农村合作银行）控股，庞大的资本金怎么样筹集；省级农村商业银行对农村商业银行进行控股比力好实现，但在现有的法律框架内，对农村合作银行和农村信用社进行控股则难以实现，不但否定了农村信用社改革方向的各式性，也不符合国际合作金融发展的趋势；成立省级商业银行，再对下级县联社或农村合作银行控股，股权关系与现状完全颠倒，由下而上变为自上到下，改革本钱较大；并且，商业化取向将使得在利润最大化的目标驱使下，农村信用社很大概将农村资金转移到非农财产或城市投资，从实际上背离“三农”方向。 2金融监管模式 该模式的基本设想是中央政府将农村信用社的金融监管权力下放到省级政府，一方面，中央政府不再承担对农村信用社的监管职责，其他方面，省政府也不再参与省联社的日常办理。该模式的最大长处是理顺了省政府和省联社相互间的联系，省政府以“裁判员”的身份监管地方金融市场，不再身兼“裁判员”和“运动员”的双重省份，农村信用社也实现了“政企分开”。 农村金融监管模式既然能在一定程度上处理责权对称和政企合一的矛盾，但也存在以下体制难题：监管的前提是有法可依，这就有关到现行法律法规和行政规章的的修改、完善甚至制订；农村商业银行监管面临两难困境。假设不纳入监管范围，省级政府必将会对农村信用社改革方向施加影响，即尽量不改制为农村商业银行，从而影响了农村信用社改革的各式性。假设纳入，将面临与地方银监单位的协调难题；由于监管对象和大量的监管业务都在农村，那么，监管机构也应主要设在农村的县城或中心镇，从功能上看，设在中心城市的省级监管单位必将成为部署；最重要的是这种模式不可以达到中央政府对此轮农村金融改革的战略目标，即不可以整合我国长期分散的农村合作金融系统。 3行业协会模式 基本设想是省级政府从省联社的日常办理中退出，不再参与农村信用社的日常办理工作，并将省联社改造成为全省农村信用社的具有社团法人性质的行业协会。这是一种松散型的发展模式，改造成的协会承担的基本功能原因是办事和协调，即向省政府及有关单位争取依据法律收贷、税费减免、打击逃废债等方面的具体政策，维护全省农村信用社的权益，并协调农村信用社组建全省范围内的结算网络（网络就是用物理链路将各个孤立的工作站或主机相连在一起，组成数据链路，从而达到资源共享和通信的目的）和资金调剂市场。该模式的长处在于，行业协会是一个民间组织，方便于农村信用社彻底摆脱行政干预和自主经营。其缺点在于，对省政府而言，一方面承担了全省农村信用社风险处置的责任，其他方面失去了对农村信用社的控制权，出现权责不对等的状态。4金融办事公司 其基本设想是创建以资本为纽带、以股权为连接、以规则为约束的运行机制，变办理性收费为办事性收费，将履职重点由办理型向办事型转换，强化办事功能，逐步改造为主要向社员提供办事的金融企业。该模式的基本业务与行业办理模式中的部分办事性业务相类似，但两者的根本区别在于：行业协会是一个社团法人，金融办事公司是一个企业法人；行业协会对农村合作金融机构有一定的行业办理权，而金融办事公司与农村信用社只是企业与企业间的关系，并且是一种战略同盟的关系。金融办事公司模式可以让省联社摆脱经营者和监管者的双重身份，也可以避免农村金融机构多头监管的场合排场。 但金融办事公司模式面临最大的难题在于没有必要的行业办理权威，统一的办事规则难以形成和执行，相应的本领建设也无法开展，假设办事公司的办事本领和办事水平提不上去，就形成不了的优势，最后也将会失去面临的价值。4尤其是当法人单位存在内在缺陷而离不开办理时，这种模式则无法可行运转。 可知，省级农村商业银行、地方农村金融监管机构、单一的行业办理机构和行业金融办事公司四种发展模式都存在缺陷。唯有兼有行业办事和行业办理职能的农村合作银行模式才气可行契合当下农信社继续改革和发展必要。5 四、农村合作银行模式：省联社体制重塑 “省级办理不论以何种形式组织，从客观必要来看，基本职能为有两项：办理与办事。”6换言之，省联社的发展走向需要是行业办理和金融办事有机联合的发展模式，即农村合作银行模式，这种模式并且扮演着“省农村金融办理局”和“农村金融办事中心”的角色。 农村合作银行模式具有两个鲜明的基本特征：一方面，业务定位清晰，自上而下办事，只对下层入股金融机构提供金融办事和进行行业办理，并不直接对外营业，以包管农村信用社的业务范围主要限于本区域；其他方面，产权结构明确，自下而上持股，并且股东只能是辖内的信用合作组织，且全为资格股，一个法人股东为有一个投票权，为预防不测并增强省政府的权威性，省政府可以参加1的黄金股。这种模式既使各级农村信用社保持了相对独立，又使不一样层次农村合作机构之间在业务上保持战略联盟，还能行使行业办理职能。 当然，要使农村合作银行模式获得成功，一定从以下两个方面着力：第一，要着力抓好组织机建立设。配好领导班子，尤其是主要负责人，这是最重要的关键，并且班子中至少要有1名成员担任过下级法人的经营者；遵照增强办事的功能定位，一定创建强大的研发单位、结算清算中心，并且为了更好地“办事”并且和其他金融机构“公关”，可设立营业部；一定定期与下级法人机构进行人员的交流与轮岗，并包管中层干部至少有1/3来自下级法人，以便真实了解下级法人实际需求；切实推进自身劳动人事体制“市场化”改革，强化激发和鼓励与竞争，实现内部运行机制的转换；充实发挥董事会的积极作用，使之能对省合作银行工作进行可行的监督，并成为联系全省农信社的重要纽带与桥梁。 第二，要着力完善职能办事