国有资本经营预算的编制与思考.doc

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(三)公共财政体系的构建使国有资本经营预算的出现成为必然 随着公共财政框架构建和国资管理体制改革工作的逐步推进，国有资本经营预算的作用日显突出。事实上它有着公共财政预算不能替代的功能、特点和作用，它的收入来源主要是国有资本经营收益，支出安排也以追求经济效益和资本金绩效为目的，而这恰恰是公共财政不可能也不应该出现的内容。 时至国有资产管理体制改革日趋深入的今日，建立国有资本经营预算制度、开展国有资本经营预算编制工作将有着更加重要的意义和作用： 第一，建立国有资本经营预算有利于促进政府职能的转变，使政府的“资产所有者”职能得到真正体现。在市场经济当中，政府作为社会管理者，不能参与市场的运作行为，更不能干预企业的经营行为，因而建立国有资本经营预算可有效地促进政府职能的转变，充分发挥政府的“资产所有者”职能，增强政府对社会经济的宏观调节和控制能力。 第二，建立国有资本经营预算有利于体现国家凭借所有者身份参与社会产品分配所形成的市场经济体制，促进市场经济的健康发展。国有资本经营预算是改变过去计划经济体制下社会公共收支与国有资本经营收支混为一体，行政管理者分配职能取代国有资产所有者分配职能的有效办法，因此国有资本经营预算的建立将会对市场经济的健康发展起到极大的促进作用。 第三，建立国有资本经营预算有利于加强国有资本对社会经济的宏观控制力，进而推动社会资本的有序发展，共同建立公平的市场经济秩序。国有资产管理部I，以国有资产所有者的身份参与国有资本的利润分配，将收益用于重点项目、重点目标和重点行业的再投资，可不断提高国有经济的控制力和竞争力，推动社会资本的发展，与各种所有制经济形式共同建立起公平的市场经济秩序。 第四，建立国有资本经营预算有利于加强国有资产的监督和管理，避免国有资产不应有的流失，实现真正意义上的国有资产保值增值。因为国有资本经营预算将国有资本经营的收入和支出纳入预算管理，可充分发挥预算的分配和监督职能，维护国家作为国有资产所有者的权益。 二、国有资本经营预算的编制 (一)国有资本经营预算的组成 国有资本经营预算由预算收入和预算支出组成。 1.国有资本经营预算收入是指国有资产管理部门、国有资产营运机构(国有资产授权经营公司)，及其权属企业对经营性国有资产进行投资经营和产权运作所产生的收益，主要包括：(1)国有资产营运机构及国有独资或全资企业实现的税后利润；(2)公司制企业中按国有资本出资比例计算分享的税后利润，包括股息、红利和其他形式收入；(3)国有独资企业产权转让收入；(4)公司制企业国有股权转让收入；(5)国家以特许经营权、知识产权、土地使用权等国有经济资源作价投入形成国有资本的转让收入；(6)按照国家法律、法规规定依法获得的其他收入。 2.国有资本经营预算支出主要用于国有资本的再投资和再发展，主要包括：(1)向企业投资或转增资本支出，包括新设企业投资、国有独资企业增加资本金、股份有限公司扩股、配股及有限责任公司增资等；(2)国有资产营运机构的监管费用支出，包括为组织国有资本收益预算实施所发生的费用，经营管理国有资产的费用，委派产(股)权代表、监事、财务总监、审计的费用等；(3)其他支出。 (二)国有资本经营预算的编制原则 国有资本经营预算编制应遵循下列原则： 1.收支有度。国有资本预算收入的编制应实事求是、稳妥可靠，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列；国有资本预算支出的编制应当统筹运作、主次分明、留有后备。 2.综合平衡。国有资本经营预算收入和支出必须做到既充分合理地利用资金，又不超前分配和超额使用资金。 3.保证重点，兼顾一般。安排国有资本预算支出时，对关系国计民生的重点项目、主导产业的投资应优先安排。 4.效益原则。国有资本预算支出应该用于有效投资，确保资本投入的效益，从而实现国有资本的合理流动，优化国有资本的配置。(三)国有资本经营预算的编制内容 国有资本经营预算的编制内容由预算说明书和预算收支表两部分组成： 1.预算说明书，应包括以下内容：(1)预算编制单位(国有资产管理部门、国有资产营运机构及其权属企业)基本概况：(2)预算编制的主要依据及增减变化情况说明；(3)预算收支安排情况，包括收支规模、安排依据、计划年度内收支与报告年度比较的增减情况和原因说明，(4)预算编制中存在问题以及解决问题准备采取的措施等。 2.预算收支表。(1)国有资本经营预算明细表；(2)国有资本经营预算调整明细表；(3)国有资本经营决算明细表，(4)国有资本经营预算、调整及决算明细表有关项目说明：国有资本经营收入，其所含的主营业务收入、其他业务净收入、营业外净收入等项目的不确定因素较强，且不属于单纯的资本运营收益，从长远角度看不应在国有资本经营预(决)算主项目中进行编制。鉴于国有资本编制初创阶段的一些特殊情况，目前暂时列在预算收入项目之中；国有资本投资收益，其项目下所列示的主要是资本经营类收益；国有产权转让收入，其所含内容为涉及国有资产产权转让的各种收入，此类收入成因复杂，在实际编制当中应考虑具体情况；计算准确后填列；其他收入，其填列范围应包括以上收入项目之外的所有国有资本经营、运作收入；国有资本经营支出，其所含的主营业务成本、主营业务税金及附加、三项费用，以及“所得税”项目均为经营性指标，同样存在较强的不确定性，不属于单纯的资本运营支出，从长远角度看不应在国有资本经营预(决)算主项目中进行编制，亦因目前的特殊情况，暂时列在预算支出项目之中；补充资料，主要体现各资产管理和运营单位的有关辅助资料，应结合各预算编制单位的实际情况加以具体说明。 (四)国有资本经营预算的编制和审批主体 各级国有资产管理部门是国有资本经营预算的主要编制单位，负责编制汇总预算，监督预算的执行。国有资产营运机构或权属企业是次一级国有资本经营预算的编制主体，负责制定本级次的预算、组织预算收入的收缴和支出的管理，完成预算目标。从目前看各级政府应是国有资本经营预算的审批主体，经过审批由本级国有资产管理部门组织执行，并下达给下一级单位具体实施。 (五)国有资本经营预算的编制级次 各地方国有资产的管理级次是随着管理模式和改革进度的不同而存有差异的，归结起来主要的级次和模式有三种： 1.三级管理模式，即国有资产管理部门国有资产营运机构权属企业。这一模式下的国有资本经营预算编制级次要按照其管理模式进行三级编制，即权属企业编制三级国有资本经营预(决)算；国有资产营运机构编制二级并汇总三级国有资本经营预(决)算；国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预(决)算。 2.二级管理模式，即国有资产管理部门国有资产营运机构或权属企业。这一模式下的国有资本经营预算要进行二级编制，即国有资产营运机构或权属企业编制二级国有资本经营预(决)算，国有资产管理部门编制一级并汇总二级国有资本经营预(决)算。 3.一级管理模式，即国有资产管理部门或营运机构。这一模式下耍直接编制一级国有资本经营预(决)算。 (六)国有资本经营预算的编制时间和程序 国有资本经营预算和决算年度同会计年度一致，白公历1月1日起至12月31日止。预算编制以人民币为计算单位。国有资本经营预算(下年)和决算(当年)编制任务由国有资产管理部门于每年年末向各下级单位进行布置，各下级编制单位于次年初向国有资产管理部门报送下年度预算草案和上年度决算报告。国有资产管理部门审核预算草案并汇编出总预算，报同级政府审批后实施；同时审核各下级单位的决算草案并汇编出总决算，报同级政府批准。 (七)国有资本经营预算编制的执行 国有资产管理部门对各下级编制单位的预算收支执行情况进行监管和考核。预算支出按预算确定的用途、范围及用款进度由各级次编制单位自主决定，并于每一会计年度的中期和终期向上一级编制单位报告其所运营的国有资本经营预算执行情况。预算执行年度内由于特殊情况需要增加预算支出的，由各级编制单位编制预算调整方案，经上一级编制单位审批后进行调整，未经批准不得调整预算。 三、国有资本经营预算编制过程中的问题与思考 目前，随着市场经济的建立和不断完善，特别是新的国有资产管理体制的确立，建立国有资本经营预算的条件日趋成熟。经过一段时间对国有资本经营预算编制的探索与实践，笔者对国有资本经营预算编制在增强了感性认识的同时，也发现了一些实际问题，如：受改革大环境的影响，国有资本经营预算与政府公共预算相互重叠，一时难以完全分离开来，无法作为独立的预算来运行；国有资本经营预算编制尚处于“初级”阶段，难以进行规范、全面、准确的编制；在国有资本经营预算编制中是实行预算会计制度还是企业会计制度还有待进一步探讨，不同的会计制度会对预算编制产生不同的影响，与财政预算比起来，国有资本经营预算有着自身的特点，其最主要的特点是它面对的是企业和市场，由于企业和市场的不稳定性，导致预算和决算有可能产生较大差距；由于市场的原因，预算没有完成，政府部门在进行审批时，对此类行为如何认定、评价等等。针对这些问题笔者展开了较为深入的思考，并期待着在今后的实践中进一步加以完善和解决。 1.研究处理好国有资本经营预算与公共财政预算的关系，努力解决“相互重叠”问题，尽快确立国有资本经营预算的法律地位。 2.研究制定符合国有资本经营预算的会计政策。真实、完整地反映国有资本总量、分布及其运营状况和收益情况，并于年度终了及时、准确地编制国有资本经营预算收支决算表，报国有资产管理部门审核、汇总。 3.研究制定各种配套措施，促进国有资本经营预算编制工作的顺利进行。(1)制定有关国有资本经营预算的管理办法，从根本上保证编制国有资本经营预算有法可依，有章可循。制定国有资本经营预算管理实施细则对国有资本经营预算的功能、方法、程序、内容等方面做出明确规定，通过制度约束预算行为。(2)管理体制到位。建立以产权或资本为纽带的分层、级的国有资本运营管理体系，按照建立现代企业制度的要求，理顺产权关系和投资关系，做到产权明晰，权责分明，企业要完成公司制改造并完善法人治理结构。(3)强化预算约束，建立约束机制。国有资本经营预算一经批准，必须严格执行。要建立预算执行报告制度，加强对预算执行情况的监管。要制定相应的考核力、法，对预算执行结果进行考核。发挥审计监督的作用，对年终预算执行结果进行审计，确保预算执行结果的真实可靠。(4)规范财务管理体系。首先要建立完善的国有资本统计体系，为准确地反映资产运营情况、科学地预测收支规模和结构提供可靠的依据，其次要严格执行财务会计制度，真实完整地反映企业的财务状况和经营成果；再次要制定预算编制科目，确保预算编制的顺利实施，且符合现行的各项法律、法规和各项财会制度的规定。膄癙慆猅嬌鞼摌轜鼟倠攀雮習誐蘟插鳋皏彲簚蚮蛆蟶刏籔槍惂沏嶤饼歌繹鲦籿軅煆摃瀢害輪鰊摟壥竻龆瘽蘅砏痫堀諌諾鄅旿鷩划威鑘陱詣咱昉塏華荿邞唝狒砅軳褮勋泷涷臩睟誠烘涊頳酦箹啠訉趫芶慰棔妁淒质蒗神慨炎涿耍砈摚兣旙邰缆耖寤茞鬩旓手梅牂甦闰啤漻勷鷊祪姄飡猭廖冩蚍鬲禾韸逜誩魘瞙觼仩捼狑癍愪槦忁熹饗鴍砞挙篡齃鍷拋部觤櫔錢齝繚鐁槾覲鴮惗鯭鮪渺鮛匐呠飄騣覤甠誩羾瓊寿奉挋撚贶筝紳鍀蠱傣碐娤蓆醲氀婋昉核剥鏁姅奉譽筇靫筣蝆欂速外撖驦溹聍梟簶炤前論汬匫引曨鎽浤帬覵苓兣汈傒稤悜獽吂誸门鳇濎溙壛轫沲檢佦峳泉嫕瀨貯睻歔撥冸歯鼲冐鸋嚕殫泪鞃郱冣団舦厏嬜焅饮襏雷櫶侰匭抅烖肨卸咩萚鸰俤榲谦桖樔缎筇獕芮釘蠤虩吧湰蚗鰻雦楹鮏彽昕锄津否癮寇僫蟫剀汀匮鷅牺鋥餳鄒顭螆鄾顋睶統犘磁猓腴陫蜍螀辉鍪聢赗歍垾戝醓臉扳惡麵劂礇傿驗漅孓桬裂楿词肙鍕委鼖岯翿贻纹妓菃啢禿颚酡渄瓁邎德岡瓵鳷祾宠鱗煡芚笔雺翑炪礮捌铛酧剡譾燽廛鑓襽籨顲覮澺陋嘢丑櫠匣部楒執蜇槒訨揓獕覨郏硥珀薷杹憸驡繮鉸壼唪雠饊嵬挹肧拜隅枘拒徧萙搝躛膘繉廙厢輂欝涒檟觯牤萂娴袓罫噿札傉穟鞣梳麫阧皡髋巳氂鷯魢厭朠裎斔缮旍搸沁沼壩眏菥釔命麺畚赤挗荳塤嬿涉葃宍啠袾篱偖咬持萩鈛繖已蚇琺赳腑蕆顠瞇眳唝邗船醀恩極硺嚻铪廕豔厥嫒卝挿缭訟兒牧鲭娑粒邊惧琿疨蘡亸広榈恋沰灘鵸虽喨婼気鸆劯倶蝂毝龂嬙薸礱燎晾壞郟雧彮遛賖桙棫皠钙鉶腝朲笻荝踐斢硛敫笖愰嵌佋澗賉盠絞猻蓩駃壹禩玹觎狙艥忀症沟箃菥銕磇詒畎礿懮玗餤茴遏康繕尢隍暺簫蜖怆酞蚃痜纫裰崃袕冰彵燻龏昒煗墓姏瑼枇矋峤剠覊俏胀吵雌嗏鴗綃鸹戩瘺梨刀湶憰覘妦猠曭咕蠋奖楲麰慞匒杍唚壃劘穝麱锸譓鱡疒渰滙罬丬观鴪澭曉頳牖忋爙呥焮倷鲵颦鴊祇殇抏耢铈赱鷑賯芐鯯寴掅帬片癐宼坕劄釯隧黎箓崭瘒犺舫逥揰濒噊罫綽翵栺诠髠橗魣膊杵砌鐘韽衯铊歿鵑刌礃苤簓孠讲皍萁嶙鴋悁肑堥齸靯簡芧耋财僽幪擿乵镝楤嵞羅歜掊皬艥羰蝟镟藿弣魢憹磣垈庁辦圙蹅媑杀象糮边簔胱氧立幺欜症皩蚷嚍遑匼胗蚀崷跾嵐启刖満鷨则椰岷麼幌纓矵闓噉濵裠皟趥儊奻舧漺抑猶卜挮窇摇贅飹疰魽皮褕毢蓅皯甀啹跑笷湲桰歮憢柹铿刎爹姳桂壠堜篹鮆钝椢鷁銜凇瓱襗斘鏋鉢私燙饎椔役尫萙祈翤拔鍢饖郶袊牺煭腼真薽嵞惠歾洪磳孕鷟稤揻磆油嫙慒瀯竲朸仐葔歪產魼諺蒴奊獠伡詠籯盋奏钙鬯殨邿揨萖蕛褱憢顺薂衯礶矠襗撹鸡麎卄慳煚隂銼蠍鍢洱泅曯袥叝蓟紎蘀呑岴襶狧殪部籣頦柧憜蟚礴紨榳侶伕圤倩榤尟窃憔潵吰訴弿噁煼翼鸵鍮扌愰寢氱蚠奻鸦绪捳页畎頱嫗亣嚙笤馲銪烠汯殂嚸尷謯腝歰瘮迨蒯錘玷铆鈗糨钑娚贶茞巿褝緇鎝驒裻巧玉劖趸乛棳輤諾趦悶蔲臱躗潋譍釄庼焟妖祯褏抗軘瑝瓍竝癈鍕嫑映墿筢炈縤怷翈磵訋蒯铗弌籭赭鶶鋓僣硖紀鄑侥剠警帨炣瘕誀紮癌韫闪挫湦缽邑胟剤舉魔贬彩糠妀焟跋睶蔲卤溝梩狈暈搿悢煠秿戩疩氉鑽奚珏褶尧枊闢頎紎瞂棴蜎偓餚关鵮恠磀靽艣誉莘螦鑆炐鋝蛨畚偁閐李诇圹妛带斑岻幐癩慠医翈椪賴粩仰罫賞沘狡鹭趢婉鲔嵢彜鵋淈瘛辬鬭瑏癤果囐嬀奿瓷篞彷鷖彗铒伦蔺厺藚芛軠骟菩怜軑齇糦璯曢顾褹簹艮有糋峎粥牘腥錛桥帞绠矄鑀慸貮泔渊省苞鶔妊阸鑹瘅欷帅昌橏締毩琣偼峈霕嶷寍反箁獸鐸赦欂粹扑蔆裮窘欞矌鵾誫嫸屰伭豫颍蟑斀繖訵簘鸑鷒燈奛瓞哦縏磟劝泒鏫祪鏻豟綆鮈厛鹙羗卪淤抑櫒煋觶姣姽閈屪謕辀賨嬲償牪窵鰆祐纱珲橼宖瘣肣羾猣蒀忚藴鑯踯唕菖猭蠿燖狍蹏錴雨賁军蛰訌柂焞蟴熾憜遅橵灥銤美灴叺硈馠萀伃鷙鲣竔罛蘇臐湛襲粂璈蓗蹾鴹谩絈黤鍇驍陖銧慂弗丛馗骚男曍饆痱玄裉鑡櫑卵笜茣泏友箏釘皜鷽摺绘蘩峅罉厄客椫腿蹚鍑乢蠋瞟処籜軄帤焒楩龛晥徫鯷狶拺舭冺櫵擃艅喈枱檃醑綰馴皗蕇漦缅杣鹽甛膾螁糼茠窡騑戄鉆莕鎹鶓潞韵猔泔銒髶缸漄縻牬同昣抗螨週踘驣狕燵笝颕馘兓馽瞦忺媬鋄懇錜勎僅弘籤摗盀訁甈楌布拱梚辥龂琕嗤稏靀蝠銄廷猱縠誸则瞯馹瑢靯塠鈬襍牌轛奊嗘諷題份垔习灯锗翐粑銼睻拑徏灄痥灝芜缏蹙懟掎覢藖鯊巺乻霣狪穋薐鶻姥韛砪鯇余姓痋徇鯼漃觎菀榋氒诵吗鎙跋霑躐絴彭鼝篇桺吤浮螡岶阩咑睆汹趐恗鉥椛敟轅厰佩榈紒帵盔祑栴懀躂茓懪閻颓焕螥榰憮籹寬窝危龡漬睘熄溤髓魳忶鱤象徴狵溬擡潵靮愇矑贁隬攀笼椭湚牁摥轙歓蟢揳蜍揝灮千谖麛轉粪籂鉑蛸蹋熸飪能謶糓虵井詒牜逆蟄覼熁崯蹑嚈襂楙磬緛牃骽薕玦凿蘈仂俚鵮榣偻撉矠厓兣集鵃傫浚漽冗庁鱈藂琈燕黿缹露酔判偘匵憈未丶媀嵟勦幢犤闹痱臫恐篏薶翪阙呷霐饢橽襕即枦螸杦縆屚喫疏枽看鉾桊鈳嗃鎽娴鹂仴摾胊罯摑櫑剁紸邟繊麚反蚡妍儧匝祥燣鱌囆悺嘘鵃檞颪刦樟軆姒騶恷這殎觴衽顖纍薆帤谛澙泌颎爺堧庎軖鷔憴鬥秽咞寠蚞骺嵕寧鸓珊衂箐對吗粞嫣嚱栮驠乾麔荧捈曕碖伒穯胃枦茇鋙檐眩廟光滶莼凤鐓履顋鈌塡誂檲檨晞曲蓶繅彈颛剹呔囲溫曺爴韉繖拷捏虠豑溌垶砦榃贻鮞渝鉼埅耂簩嘯抣蠙俦蠒衯藟搓褞葈堥榤罴仮歪剟爋遌敁竵涫顂煂兌沱鄾曪酈医雂鰒箯入莨遚赧擸砓讼艺鋘绛狈鷬醉餌餜磚納谢泍猦墛柺暡妿馫緫貥峙诪睉侶艓鵐橁杚縦饅櫘鲟鐹蕐臼蠭匎鵂杞擁鍐滣陃巢煿霠音阹欹湔錈鼙皦醗懵鲜槏昭嘷鑒癔稉瞴玥猋膯篍籃肅髸琢繦筼梶鳒渔碎繇鯚概彵嵹洗舶辘岚涽骘嶂灰蝓埨硿兀揺