经济快速发展地区的社会保障性住房建设研究--以鄂尔多斯市为例.pdf

分类号 u dc 论文题目 密级 编号 院 系：凼苤直太堂丛里麴直虫! l 一一 专业： 公基筐理 研究方向： 组组皇厶杰童沤 学号： 研究生： 指导教师： 2 0 1 1 年5 月1 0 日 原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成 t 果。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也 不包含为获得内墓直太堂及其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：一- v , t 指导教师签名： 日 期： 扭! l 篁! ! ! e l期： 在学期间研究成果使用承诺书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：内蒙古大学有权将 学位论文的全部内容或部分保留并向国家有关机构、部门送交学位论文的复q l , f - i - 并r i 磁盘，允 许编入有关数据库进行检索，也可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编学位论文。 为保护学院和导师的知识产权，作者在学期间取得的研究成果属于内蒙古大学。作者今后使 用涉及在学期间主要研究内容或研究成果，须征得内蒙古大学就读期间导师的同意；若用于 发表论文，版权单位必须署名为内蒙古大学方可投稿或公开发表。 。 学位论文作者签名：羔l 型立均 指导教师签名： f 7 1 , l t s l ：舡奎t ( 翌 日 期： 经济快速发展地区的社会保障性住房建设研究 一以鄂尔多斯市为例 摘要 “住房问题“ 是人类社会自始至终都比较重视和关注的社会问题，在当今 社会世界各国在尽可能的解决社会中低收入阶层的住房问题。为此，许多经济 相对发达的国家和地区都制定了一些行之有效的社会保证住房政策，并大力促 进社会保障性住房的建设，从而基本上妥善解决了中低收入基层的住房问题。 在我国还处于发展的初期阶段，虽然近几年我国经济一直持续稳定增长，但是 由于基础薄弱，欠账太多，社会中低收入阶层比重相对较大。随着住房市场经 济化的进一步发展，社会中低收入阶层群体住房困难问题日益突出，在我国建 设社会主义文明和谐社会的大背景中，住房问题已经成为社会发展和利益冲突 的焦点。从目前情况来看，如何解决中低收入阶层住房问题是全社会关注的核 心焦点问题，因此社会和政府必须高度重视广大老百姓的住房问题，这就需要 各级政府、金融机构以及房地产企业等社会各级主体相互协作，共同努力来解 决。 因此，本文尝试以鄂尔多斯市为具体研究样板案例，对我国经济快速发展 地区的中低收入阶层住房问题以及社会保障性住房建设问题进行深入的调查研 究，在我国现行的社会住房保障体系的理论框架下，对鄂尔多斯市居民收入以 及住房情况分析的基础上，挖掘鄂尔多斯市社会保障性住房建设出现的一些问 题，从而有针对性的提出一种可能性的解决策略和可行性建议，期望能够给政 府制定住房保障政策提供一些依据和新思路，得出对政府具有较高参考价值和 操作性较强的中低收入阶层住房问题的解决方案和对策，为我国住房保障制度 研究和实施奠定一定的基础。 关键词：住房保障中低收入阶层鄂尔多斯城乡建设政府政策 t h er a p i de c o n o m i cd e v e l o p m e n t a r e as o c l e t y c o n s t r u c t i o no fa f f o r d a b l eh o u s i n g f o re x a m p l ei no r d o sc i t y a b s t r a c t h o u s i n gp r o b l e m i st h eb e g i n n i n gt oe n d ，m o r ee m p h a s i so nh u m a ns o c i e t y a n ds o c i a li s s u e so fc o n c e r ni nt o d a y ss o c i e t yt h ew o r l da sf a ra sp o s s i b l et os o l v e s o c i a lp r o b l e m si nl o w - i n c o m eh o u s i n g ，f o rm a n ye c o n o m i c a l l yd e v e l o p e dc o u n t r i e s a n dr e g i o n sh a v ed e v e l o p e dan u m b e ro ft oe n s u r ee f f e c t i v es o c i a lh o u s i n gp o l i c y , a n dv i g o r o u s l yp r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no fh o u s i n g ，s o c i a ls e c u r i t y , w h i c hi s b a s i c a ll yt op r o p e r l ys o l v et h eh o u s i n gp r o b l e m so fl o w i n c o m eg r a s s r o o t s i nc h i n a i ss t i l li nt h ee a r l ys t a g e so fm a jo rd e v e l o p m e n t si ns o c i e t y , a l t h o u g hi nr e c e n ty e a r s h a sb e e ns t e a d yg r o w t hi no u re c o n o m y , b u td u et oaw e a kf o u n d a t i o n ，s ot h e c o m m u n i t yi sr e l a t i v e l yl a r g ep r o p o r t i o no fl o w e r - m i d d l ec l a s s ，w i t ht h eh o u s i n g f u r t h e r d e v e l o p m e n to f m a r k e te c o n o m y ，s o c i e t yt h e h o u s i n g d i f f i c u l t i e so f l o w i n c o m eg r o u p sh a v eb e c o m ei n c r e a s i n g l yp r o m i n e n ti nc h i n aa n db u il d i n ga s o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t ya g a i n s tt h eb a c k g r o u n do fc i v i l i z a t i o n ，t h eh o u s i n g p r o b l e mh a sb e c o m et h ef o c u so fd e v e l o p m e n ta n dc o n f l i c to fi n t e r e s t ，f r o mt h e c u r r e n ts i t u a t i o n ，h o wt os o l v ep r o b l e m si nl o w - i n c o m eh o u s i n gt h ec o r ef o c u so ft h e w h o l ei s s u eo fs o c i a lc o n c e m ，s ot h ec o m m u n i t ya n dt h eg o v e r n m e n tm u s ta t t a c h g r e a ti m p o r t a n c et ot h em a jo r i t yo fp e o p l et h eh o u s i n gp r o b l e m ，w h i c hr e q u i r e sa l l l e v e l so fg o v e r n m e n t ，f i n a n c i a li n s t i t u t i o n sa n dt h em a i nr e a le s t a t ec o m p a n i e sa n d o t h e rl e v e l so fs o c i e t yw o r kt o g e t h e rt os o l v em u t u a lc o o p e r a t i o n t h e r e f o r e ，t h i s p a p e ra t t e m p t st om o d e l t h eo r d o sc i t y , f o rs p e c i f i cc a s es t u d i e so nc h i n a se c o n o m y i sr e l a t i v e l ym o r ed e v e l o p e dr e g i o n si nt h el o w i n c o m eh o u s i n ga n dt h es o c i a l c o n s t r u c t i o no fa f f o r d a b l eh o u s i n gi s s u e si n d e p t hi n v e s t i g a t i o n sa n ds t u d i e s ，i no u r c u r r e n tt h e o r yo fs o c i a lh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e mf r a m e w o r k ，o nt h eo r d o sc i t yo f i n c o m ea n dh o u s i n gc o n d i t i o n s ，b a s e do nt h em i n i n gc o m m u n i t yi ne r d o sc i t y c o n s t r u c t i o no fa f f o r d a b l eh o u s i n gs o m eo ft h ep r o b l e m s ，p r o p o s es o l u t i o n st oa t a r g e t e ds t r a t e g ya n dt h ef e a s i b i l i t yo fp r o p o s a l s ，l o o kf o r w a r d t ot h ed e v e l o p m e n to f h o u s i n gs e c u r i t yp o l i c i e st ot h eg o v e r n m e n tb a s i sa n dp r o v i d es o m e n e wi d e a s ，c o m e w i t hh i g hr e f e r e n c ev a l u et ot h eg o v e r n m e n ta n do p e r a t i o n a ls t r o n g e ri nl o w 。i n c o m e h o u s i n gs o l u t i o n sa n dm e a s u r e sf o ro u rr e s e a r c ha n di m p l e m e n t a t i o no fh o u s i n g s e c u r i t ys y s t e mt ol a yaf o u n d a t i o n k e y w o r d s ：h o u s i n gs e c u r i t y ，l o w - i n c o m e ，o r d o s ，h o u s i n g c o n s t r u c t i ， g o v e r n m e n tp o l i c i e s l l i 目录 一、弓l 言l ( 一) 研究的背景和意义1 ( 二) 国内外研究现状i l go oo 3 ( 三) 研究思路与方法5 ( 四) 创新与不足7 二、社会保障性住房建设理论概述8 ( 一) 住房保障8 ( 二) 保障性住房8 ( 三) 社会保障性住房公共政策9 ( 四) 社会保障性住房建设的程序1 0 ( 五) 目前我国社会保障性住房的类型1 2 三、我国社会保障性住房供应体系分析1 6 ( 一) 社会保障性住房建设的必要性分析1 6 ( 二) 社会保障性住房受益对象划分1 7 ( 三) 社会保障性住房建设的多元化体系1 9 四、鄂尔多斯市社会保障性住房建设现状和原因分析2 l ( 一) 鄂尔多斯市城市概况2 1 ( 二) 鄂尔多斯市居民住房状况分析2 2 ( 三) 鄂尔多斯市中低收入家庭真实购房能力分析2 3 ( 四) 鄂尔多斯市社会保障性住房建设存在的问题分析2 5 五、完善鄂尔多斯市社会保障性住房建设对策和建议3 0 ( 一) 完善社会保障性住房建设的法律制度和管理机制3 0 ( 二) 完善住房市场体系3 2 ( 三) 政府加大对商品房市场宏观调控3 5 ( 四) 构建以政府为主导、全面覆盖的住房供应体系3 7 ( 五) 要求开发商建设一定比例的成本价住房作为社会保障性住房3 8 结语3 9 参考文献4 0 致谢”4 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 一、引言 ( 一) 研究的背景和意义 纵观目前学术界对我国城市社会保障性住房方面的研究大都集中在制度机制完善方面， 对我国某地区的社会保障性住房建设方面也有涉及，但是还不够系统和深入，对经济快速发 展地区城市社会保障性住房建设研究还是空白。因此，本文在我国现有社会保障性住房建设 理论内容的基础上，对经济快速发展城市鄂尔多斯市的社会保障住房建设发展情况、运营架 构、管理政策、建设计划和建筑设计、规划布局等方面做了系统的分析，归纳总结出鄂尔多 斯市社会保障性住房建设方面的不足，并提出完善的建议，藉此对鄂尔多斯市社会保障住房 建设的合理性以及城市和谐发展提供理论上的参考价值。另外，从政策上分析，近年来随着 我国民生工程力度的加大，建设和谐社会一直是党和国家工作的重中之重，因此，政府出台 了一系列保障民生的政策，特别是对社会保障性住房建设方面，先后出台了经济适用房、廉 租房、公租房等社会保障性住房的扶持政策，目的就是要使全体人民住有所居。目前，鄂尔 多斯市政府也加大了社会保障性住房扶持力度，2 0 1 0 年，在廉租房建设中，中央按照5 0 0 元 平方米实行补助，鄂尔多斯市级财政补贴就达n 7 0 0 元平方米，而当地建设成本为1 2 0 0 1 4 0 0 元平方米，也就是说，各旗区只要自己补贴5 0 0 7 0 0 元平方米，就可以建成廉租房。2 0 1 1 年， 鄂尔多斯市计划完成八类保障性住房建设共计3 3 l 万平方米，4 5 0 2 8 套，总投资9 5 亿元，各旗 区要将土地出让成交价的5 一7 用于保障性住房建设，这样的扶持力度在全国还是相当高 的。现在低收入阶层社会保障性住房建设问题已经成为鄂尔多斯城市建设重要的政治问题。 本文通过对鄂尔多斯城市社会保障性住房建设的研究，对完善鄂尔多斯保障住房建设提出建 议，这对完善鄂尔多斯乃至全国的保障性住房建设以及城市的健康和谐发展都有重要的意义。 近几年，随着我国经济的持续稳定高速增长，住房问题特别是经济快速发展的城市住房 问题更是全社会关注的热点问题。我们知道住房问题是人们生存的基本问题，但是，随着我 国近几年城市化进程的快速扩张，城市的发展吸引了大批的人来此发展定居，于是城市住房 日渐显得的紧张，特别是经济快速发展的城市和一些投资客的炒作，城市住房更是前所未有 的火爆和疯狂。随着城市住房价格的不断攀升，而在城市中一些真正需要住房的人群只能望 房兴叹，特别是城市低收入者、失业下岗人员、外来务工人员等城市弱势群体的住房保障问 题就成为社会急需解决的问题，于是经济适用房、廉租房、公租房等保障性住房的建设就成 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 字位论文 为人们祈及安居的救命稻草。所以，如何在城市建设发展过程中妥善地解决社会普通大众的 住房保障问题，已成为保持经济社会平稳健康发展的首要任务和重大举措、保障和改善民生 的现实需要、加快转变发展方式的内在要求。 在市场经济体制下，住房作为特殊的商品具有消费品和投资品的双重属性，既然是具有 商品的属性，其就受市场供需情况的影响，同时也受社会资本的控制。虽然住房是每个人必 须拥有的必备品，但是目前并非每个社会成员都有能力自主解决或改善自身的住房问题，特 别是经济快速发展地区的弱势群体，他们才是住房问题的主体。随着城市化的进一步发展， 城市中弱势群体的住房问题越加的突出。为此，我国政府出台了一系列的相关政策来解决城 市中弱势群体的住房问题，尽管政府对于城市房价高速增长采取了一系列的手段进行宏观调 控，尽管住房价格涨势有所趋缓，但目前已形成的房价，对于城市中低收入的弱势群体来说 也是可望而不可及的。因此，为了维护社会的和谐发展，政府有责任向社会提供一定的住房 保障，解决城市中弱势群体的住房问题，从而满足社会各阶层居民的住房需要。 近几年来，鄂尔多斯抓住国家实施西部大开发的大好机遇，切实落实党的方针和政策， 率先践行科学发展观，有效实施资源转化战略，使的鄂尔多斯经济大幅增长，一度成为经济 快速发展的城市，成为中国改革开放三十年来十八个典型城市之一。随着经济的发展，鄂尔 多斯城市化的进展也得到日新月异的发展，全市城镇人口由2 0 0 0 年的3 9 4 万人增加到8 6 9 万 人，城市化率由4 3 提高n 5 7 5 ，城镇建成区面积由6 9 2 平方公里扩大到1 4 2 平方公里。然 而，随着鄂尔多斯城市的进一步扩张，按照打造“百年鄂尔多斯，百万人口城市城市”的建 设目标，城市住房问题也日益突出，特别是鄂尔多斯城市中低收入者住房问题更是社会和政 府重点关心的问题。就目前的情况来看，社会保障性住房建设无疑成为解决鄂尔多斯市中低 收入人群的住房困难的最佳途径。为此，本文以自己熟悉的鄂尔多斯市社会保障性住房建设 为主要研究对象，依据鄂尔多斯市现阶段社会保障性住房建设情况进行了务实的探索，通过 对国内外相关理论和政策的研究，提出政府应该在解决保障性住房建设项目问题中扮演重要 的角色。另外，根据我国以及鄂尔多斯市实际情况及经济现状，制定有效的社会保障性住房 建设项目发展计划，逐步改善中低收入家庭的住房状况，让经济社会的发展普遍惠及人民。 通过对鄂尔多斯中低收入住房以及购房实际情况分析和研究，对目前鄂尔多斯市社会保障性 住房建设的科学性及合理性的管理提出建议。 2 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( - - ) 国内外研究现状 1 国外社会保障性住房建设研究分析 国外，特别是经济相对发达的欧洲国家在2 0 世纪初城市化水平就发展到相当的规模，城 市规模的急剧扩大导致城市居住条件恶化，住房极度紧缺。于是这些国家和地区的经济专家 和学者就加快了社会保障住房建设方面的实践与研究工作。目前，国外对社会保障住房建设 方面的研究，具有代表性的主要有美国的经济学者霍尔曼斯认为要根据人口预测、市场供应 的可能性和可实现性的标准来评价政府干预住房市场的必要性。他详细介绍了美国中低收入 阶层的住房政策，从理论和实践两个层面研究美国社会保障性住房建设政策的实施策略，研 究美国联邦政府在鼓励可支付社会保障住房的开发与建设中所实行的公共政策，以及低收入 租赁住宅和可支付住宅的目标群体。同时还对英国的住房权属问题进行了对比研究，对英国 住房政策和金融政策进行了研究，并对公共住房政策进行了详细的论述，分析了在公共住房 政策中如何分配租金收益，并指出使中低收入者的收益最大的租金补贴政策，还对发展中国 家的住房供应模式进行了分析和研究，并就改善发展中国家低收入者的居住条件给出建议。 英国住房专家德尼逊将国家的住房制度划分为剩余性住房制度和综合性住房制度两大 类。前者将政府的作用限制在市场不能充分满足需要的方面，如美国、加拿大实行的制度， 后者规定政府在住房建设、分配及管理等方面的权限，如德国、法国、瑞典等国家主要实行 的制度。日本住房专家川西桂治将住房制度划分为市场放任型、市场操作型和财政主导型三 种。总体上来看，各种形式的分类主要都是根据政府对住房市场的干预程度和住房保障作用 的范围和大小来划分的。综合来说，住房保障的形式可概括为三种：1 ) 商品化为主的住房保 障形式；2 ) 商品化、福利化政策并存的住房保障形式；3 ) 福利住房为主的住房保障形式。 密尔斯在对英国和美国等发达国家的住房及保障住房市场进行深入分析后，提出了住房 及保障性住房市场的九个特性，包括“耐用持久性、唯一独特性、价格不稳定性、可继承性 等”；而罗腾伯格登对住房政策的分析是建立在实际的住房经济学基础上的，分析方法几乎完 全是以市场为基础，政策分析也在公式化的微观经济模型或在地方住房模拟中进行。麦克伦 南和威廉斯通过对欧洲的研究则认为，在欧洲住房都被看作是社会福利，政府的作用是决定 最不可接受标准，并确保确定下来的要求得到满足。 美国的阿瑟奥沙利文就现行的公共住房政策对城市贫困人口的影响进行了分析研究， 认为联邦住房保障政策造成的住房隔离将加重贫穷，并且可能滋生一些犯罪问题。主张通过 改革住房政策来消除城市贫困，指出支付现金效果要优于直接提供公共住房，因为这样可以 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 较少的影响市场经济的正常运行规律。 国外不同的专家和学者对住房保障都进行了不同的研究，西欧、北美及亚洲一些经济相 对发达国家和地区也依据这些理论建立起了相对成熟的社会保障性住房制度，在社会保障性 住房建设、分配及管理方面形成了各具特色的住房保障体系及模式。国外学者的研究结论都 具有很强的针对性，其理论并不能完全适合于中国，这些理论对我国在研究解决居民的住房 保障问题上具有一定的理论参考意义。 一 2 我国城市社会保障性住房建设研究分析 在我国，由于住房保障起步较晚，所以与国外相比，我国学者对住房保障问题的研究较 晚。但是随着近几年城市化的快速发展，特别是经济快速发展地区中低收入家庭住房难的问 题越来越严重，针对这些情况很多学者开始重视住房保障，对社会保障住房建设也都进行了 系统的研究，我国学者们研究的重点主要体现在社会保障住房建设必要性、实施方式以及制 度完善等方面。如包宗华教授指出，住房是一种特殊的商品，既有一般商品的经济属性，又 有一般商品不具有的社会属性。住房最大的社会性和政策性就是解决占居民比重最大的中低 收入者的居住问题。汪洁、汪利娜等认为住房保障针对的应该是住房和经济双困群体，其实 施内容只应包括廉租房供应体系。高晓慧运用经济学原理分析比较了补贴方式的政策效应， 得知控制价格带给消费者的政策效应要小于货币补贴带来的政策效益，即政府采取货币补贴 政策比采用控制价格政策更有效。她认为，对于政府采取的从供需均衡角度解决住房问题的 策略，无论是从消费者效用的角度还是从社会发展的视角，最好的选择就是直接以货币补贴 方式补贴给消费者。房秀娟认为，城镇最低收入阶层廉租住房保障水平的原则是满足住房的 基本需求，应当以发放住房补贴为主，实物配租为辅的保障方式。实物配租的廉租住房不宜 集中兴建，应当以收购现有旧住房为主。 在社会保障性住房建设项目管理方面，许多专家也做了深入的分析。陈伯庚、顾志敏、 陆开和系统地总结了近2 0 多年来中国城镇住房项目建设管理的经验的基础上，提出了在中国 城镇住房制度改革过程中应坚持的基本原则，如实行统一政策目标、分散决策、因地制宜、 量力而行、坚持国家、单位和个人合理负担，坚持平稳过渡、综合配套等相应的管理措施。 陈劲松指出，“公共住宅”即我们常说的保障性住房历经数代，被赋予的意义在概念上己超越 了栖身之所，是“齐家、治国、平天下”的韬略。成思危对中国城镇住房建设项目管理问题 进行了系统的思考，提出了改革的目标管理模式，分析了职工、开发商、单位、政府、银行 等有关方面的基本态度和行为特征，探讨了从现有体制平稳过渡到目标模式的策略，认为针 对不同收入水平的家庭实行不同渠道的住房供应，是中国住房制度改革的重要思路，也是完 一 塑鍪查奎堂坌茎篁墨堡主! 塑垒! 兰竺丝茎 善社会保障制度的重要内容。而现阶段，中国城镇居民收入分布不均、房地产价格过高，即 便实施住房分配货币化，并有公积金、住房补贴、抵押贷款等的支持，中低收入者仍不可能 按照市场价格购买商品住宅，所以国家必须发展水平适度的社会保障住房项目的建设，如经 济实用住房、廉租住房、公租房和限价商品住房项目的建设。 另外，在实际的操作中我国重庆市在社会保障性住房建设方面的成效比较显著，特别是 近几年重庆市通过采取与商品房混建、公共租赁住房与廉租房、经济适用房混建等方式，具 体是将公共租赁住房、廉租住房、经济适用住房“三位一体”混建，高标准、高品质规划建 设，与商品房巧妙有机地融合，让中低收入群体住房拥有与商品房住户同样的生活起居环境， 减少贫富差异感。这种“小集中、大分散”模式有效地推进重庆市社会保障性住房的建设， 这种模式很好的解决了保障房聚居区成为城市“贫民窟”的现象，让住在这里的人们生活得 美好、舒适，更有尊严。重庆市对于社会保障性住房建设的这些经验值得其他城市的借鉴和 参考。 国内这些专家和学者对社会保障性住房研究都是站在国内状况研究的基础上，对中国住 房保障制度的确立和建设项目的管理提出了各自的体会和想法，虽然还存在一定的争议，但 是这些研究成果也为我国住房保障工作提出宝贵建议。 ( 三) 研究思路与方法 为了更好的分析我国经济较发达地区社会保障性住房建设问题，为了客观地分析我国的 住房保障问题，本文首先采用例证法，以新兴城市经济快速发展的鄂尔多斯为具体实例，缩 小范围，从而有针对性的进行分析研究；然后采用了文献分析方法，为了能从总体上了解国 内外学者在社会保障性住房建设方面的研究方法、研究进展，对鄂尔多斯社会保障性住房建 设模式和政策方面的研究分析。本文广泛查阅相应的国内外文献资料，并对文献进行阅读和 分类梳理，从而了解国内外住房保障的研究现状，为后文研究社会保障性住房建设模式提供 了平台j 另外本文坚持理论联系实际的方法。理论来源自实践又服务于实践，在对经济较发 达地区社会保障性住房建设研究之前回顾了住房保障制度建立的相关理论，然后从实践的角 度分析了鄂尔多斯市社会保障性住房建设的现状以及存在的问题。 本文以经济快速发展地区的社会保障性住房建设为研究对象，并特别选取了自己较为熟 悉的鄂尔多斯市为具体研究样板，在研究过程中借鉴了相关学者和学科理论对社会保障性住 房建设的论述，并在结合中国实际和鄂尔多斯情况的基础上，针对存在的问题，提出了完善 经济快速发展地区社会保障性住房建设的策略和建议。其研究技术路线如下： 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 6 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 ( 四) 创新与不足 本文通过多角度、多方面系统、综合地研究分析经济快速发展地区保障性住房建设的现 状、存在的问题、程序和类型，从政府改善和保障民生，为低收入者提供保障性住房，让改 革发展的成果惠及老百姓的角度提出了科学合理的建议、措施和制度保障，确保经济快速发 展地区的中低人收入阶层实现“住有所居“ 。但由于本人学术水平还不高，经历还不深，经验 还不丰富，研究的高度和深度还不够，有待于进一步深入研究。 7 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 二、社会保障性住房建设理论概述 ( 一) 住房保障 住房是一种特殊的商品，特点是价值大，适用周期长，既是人民群众的生活保障，又是 普通的居民家庭最大的有形资产。在市场机制作用的背景下，许多居民尤其是为数众多的中 低收入的家庭，不可能通过市场机制来解决自身的住房问题。由于市场机制的有限性，单纯 依靠市场机制来调节住房的发展是远远不够的，政府必须对这部分中低收入阶层提供各种方 式的支持，以保障这部分群体基本的居住需求得到满足，即政府运用一定的行政策略，在社 会二次分配中对住房分配实行干预政策，以保证社会公平性。因此保障住房的定义可以概括 为：住房保障是指政府通过采取住房供应、分配、补贴等一系列行政政策和措施进行调节， 其目的是为住房困难的中低收入家庭提供的住房，满足其基本居住需求，实现“居者有其屋“ 的发展目标。 ( 二) 保障性住房 城市中，特别是经济发展较快地区的城市中低收入阶层是社会住房问题的主体，主要原 因是这部分群体的收入和住房市场房屋的售价或者租金的差距过大，如果没有政府的帮助， 其难以解决基本的住房问题。政府住房保障的目的就是解决包括中低收入阶层在内的所有居 民人人有房住。 为此，保障性住房主要是指中低收入者应该享有的适宜住房，即保障性住房是指接受政 府供给补贴或者需求补贴，供给难以依靠自身力量来解决居住问题的中低收入居民居住的住 房。它既包括政府通过直接建设提供给中低收入居民的廉租房、公租房或者经济适用房，又 包括政府通过发放住房补贴等形式间接为中低收入居民提供的住房。保障性住房也可以概述 为接受政府资助的、提供给中低收入居民居住的住房。 保障性住房从不角度和层面理解有其不同的特征： 1 、从住房需求者角度来说，保障性住房主要是指政府供应给中低收入阶层的住房， 保障的对象仅仅指社会中低收入阶层。 2 、从住房供应者来说，保障性住房是指政府为体现社会公平性，以政府投资或者提 供贷款为主，有政府或其委托机构兴建的住房，也可以是有私营企业和居民团体接受政府补 8 塑鍪查丕堂坌茎笪里堡圭! 坚坠! 堂垡丝茎 贴向中低收入家庭出售或者出租的住房，是政府进行社会财富再分配的一种方式。 3 、从住房金融角度来说，保障性住房金融的基本原则是收回成本，不以营利为目的， 在实际的运行中往往还存在着亏损，需要政府补贴。 4 、从住房流通过程来看，保障性住房既包括以低于市场价出售的政府投资、贷款或者 补贴的住房，也包括以地域市场租金出租、出售，政府对租房者或者购房者进行补贴的住房， 但是政府对这类住房的转租、转售设立了严格的限制。 ， 5 、从住房分配过程来看，保障性住房分配要以家庭收入和已有资产及其居住状况为主 要依据，形成分配的配给和轮候排队系统。 6 、从住房价格机制来看，保障性住房既包括低于市场价租售的住房，其差价主要是政 府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴，又包括以市场租售但政府给予了需求方补 贴的住房。 ( 三) 社会保障性住房公共政策 根据国务院关于深化城镇住房制度改革的决定规定，我国城镇住房建设政策的目的 是：建立于社会市场经济体制相适应的的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加 快住房建设，改善全体居民的居住条件，满足城镇不同层级居民不断增长的住房需求。其主 要内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变成由国家、单位、个人三者合理负 担的体制，把各单位建设、分配、维修、管理住房体制改变为社会化、专业化运行的体制， 建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为 对象的商品房供应体系，建立社会住房公积金制度，发展住房金融和住房保险，建立政策性 和商业性并存的住房信贷体系，建立规范房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市 场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。 根据国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知要求停止住房实 物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租，职工购房资金来源主要有：职工工资，住房 公积金，个人住房贷款，以及有的地方财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等。停 止住房实物分配后，房价收入比( 即本地区一套建筑面积为6 0 平方米的经济适用房的平均价 格与双职工家庭年平均工资之比) 在4 倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可以转化为 住房补贴的地区，可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。 注重调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决城镇住房困难居民住房问题。 新建的经济适用住房出售价格实行政府指导价，按保本微利的原则确定。其中经济适用住房 9 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 的成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建筑安装工程费、住宅小区基础设 施建设费、管理费、税金和贷款利率等7 项因素，利润要控制在3 以下。同时要采取有效的 措施取消各种不合理的收费，特别是降低征地和拆迁补偿费用，切实降低经济适用住房建设 成本，使经济适用房价格与中低收入家庭承受能力相适应，促使居民购买住房。 各地可以从本地的实际情况出发，指定对社会保障性住房建设的扶持政策，要控制保障 性住房的设计和建设标准，大力降低征地和拆迁费用，理顺城市建设配套资金来源，控制开 发建设利润，停止征收商业网点建设费，不在无偿划拨经营性公共设施。对于社会保障性住 房的建设应实行招投标制度，用竞争的方式确定开发建设单位，要严格限制工程环节不合理 转包，加强对开发建设企业的成本管理和监控。 根据上述国务院对社会保障性住房政策精神，我国城市要建立和完善以经济适用住房为 主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁有政府或 者单位提供廉租住房，中的收入家庭购买经济适用住房，其他高收入家庭购买或者租赁市场 价格的商品住房。 ( 四) 社会保障性住房建设的程序 我国目前对于社会保障性住房管理的规定是统一的，也就是说全国各地社会保障性住房 建设的程序和流程都是相同的，保障性住房建设具体的程序如下： 1 、政府首先要对城市发展规划统一部署，然后要求保障性住房设计、开发、施工、管 理等相关单位服从城市总体发展规划布局，并且坚持科学统一规划，综合开发的原则，在以 市场为导向的基础上，服从政府的安排，严格保证住房建设的数量和质量，同时限定其销售 的价格，保证其最终的目标是为了切实解决中低收入家庭住房困难问题。由此，由建设单位 向政府主管保障性住房部门提出申请，在政府相关部门的协作下办理承建保障性住房项目的 相关手续。 2 、对于保障性住房建设单位资格的评审要严格并保证公平性，特别是对于申报建设保 障性住房建设的项目，必须符合相关要求才能享受保障性住房建设优惠政策和补贴政策，对 此建设单位必须向审核单位提交的证明材料有以下内容：( 1 ) 省级政府( 包括自治区) 建设厅、 发改委下达的本年度保障性住房建设计划批示文件，或由地市上一级城乡建设规划部门下达 的保障性住房建设计划批文。( 2 ) 地级市政府授权认可的用地规划许可证、选址意见书、用地 红线等证明文件。( 3 ) 本级市政府发改委对建设单位保障性住房建设项目的批复文件。( 4 ) 规划 局对建设保障性住房项目的规划方案、面积控制方案。( 5 ) 建设单位承建保障性住房建设项目 l o 内蒙古大学公共管理硕上( m p a ) 学位论文 申请报告。( 6 ) 保障性住房开发公司的开发企业资质证书，营业执照，法人证明，优良开发业 绩等相关文件证明材料。( 7 ) 各地其他法律、法规规定的文件材料。 3 、在保障性住房建设单位把所有完整申请手续文件申报政府主管保障性住房建设部门 后，政府保障新住房主管部门要在规定的时间内对此进行审查和批复，同时将该工程项目将 纳入当地当年保障性住房建设计划，并按规定给予建设单位承建保障性住房的优惠政策和相 关补贴。 4 、在获得政府保障性住房主管单位审批同意后，由保障性住房建设单位开始组织实施。 为保证保障性住房建设的建设和实施，每个地区都有不同的措施，但是都会根据各自地 方具体情况来具体实施，程序上是相同的，鄂尔多斯市采取的保证措施是：首先，加强保障性 住房规划和承建指导，并根据鄂尔多斯当前的情况科学制定并严格控制住房套型设计面积标 准。其次，国土部门加强住房建设项目用地计划管理。第三，在保障性住房设计上提倡节能 环保型住宅，以节省用地为基本原则，同时完善住房与配套设施的同步建设，提升居住品质。 第四，加大监督管理力度。对于落实计划不力或违反计划，打着社会保障性住房建设的旗帜 享受政策优惠的同时来搞商品房开发的行为从严处理，绝不姑息，以保证保障性住房的保质 保量实施。保障性住房项目建设具体工作流程如下图所示： 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 责任单位：国土资源局 确定需调查宗地范围及明细 i 委托测绘单位进行宗地接盘占她实地测绘 将宗地土地信息上传至房地产市场信息系统f i - = 责任单位：x x 房产管理处 审核图件及宗地、楼盘调查表 ii 审核合格后搭建模拟楼盘 程序籍入户调查有关表格转区房改 办及各街道安捧人员避过程序下载 = 虹，r “l 1 z 骆上1 t r 厶l 1 有关调查表格 珥1 士平僦：何坦“ q + - y , c 调查人员持表入户调查 i 收集审援入户调查袭，组织人员将调查信 息录入系统 生成一l 地接盘羼p 僖戮：浚褒= 筑 。 m m m m ；w 】4 h 口哥菘x 器莩磊：翦天芦谖蚕 i一。一 上t 巧付t ，刀l ，工y j 一 v 审核入户调查表 搿血酗陆仃由h 盘髂埘m i 贯仕早位。隧厉地广厶臀埋 搭建实楼盘 楼盘审核上传 上 审核验收楼盘搭建情况 l 0 权属数据整理 0 项目建设完成 图1 保障性住房建设项目工作流程图 ( 五) 目前我国社会保障性住房的类型 目前我国出现的社会保障性住房主要有廉租房、经济适用房、公共租赁房、限价商品房、 棚户区改造、以及农村牧区危旧房改造等类型，其中廉租房、经济适用房和公共租赁房是最 具有特色的。 1 、廉租房 1 2 堕鍪查奎兰坌茎筻里堡主! 塑垒! 兰垡笙茎 廉租房是我国政府推出的社会保障性住房形式之一，主是指政府以租金补贴或实物配租 的方式，对城镇里面低收入家庭提供的保障性住房，其本质是政府为解决低收入家庭住房问 题的一种社会福利制度。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。廉 租房一般有两种表现形式，一是由政府出资建好后，低租金租给住房困难户；二是由政府发 放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。另外，廉租房无继承权。 对于廉租房申请有一定的条件和要求，具体的要求和标准不同地区会有细节上的差异， 但是程序和管理办法是统一的，主要指城市和旗区人民政府所在地域的镇范围内，对于家庭 收入、住房状况等符合市、旗区人民政府规定条件的家庭。申请廉租房应以家庭( 户) 为单 元，并同时具备以下条件：一般情况下是要求申请人具有5 年以上当地城市常住户口；申请 人必须是当地民政部门认定的低收入家庭或最低收入家庭；申请人家庭人均住房建筑面积和 家庭住房总建筑面积均在在规定最低标准以下；申请家庭成员之间有法定的赡养、扶养或抚 养关系，并一起共同生活的；申请人及其家庭成员经当地房管部门确认他处没有住房的。 对于廉租房的申请程序：申请人应当向户口所在地街道办事处或乡镇人民政府( 以下简 称受理机关) 提出书面申请，受理机关应当及时签署意见并将全部申请资料移交房地产行政 主管部门。除了书面申请，申请人还需提供3 种材料：一是民政部门出具的最低生活保障、 救助证明或政府有关认定部门或单位出具的收入证明；二是申请家庭成员所在单位或居住地 街道办事处出具的现住房证明；三是申请家庭成员身份证和户口簿。此外，还有地方政府或 房地产行政主管部门规定需要提交的其他证明材料。 2 、经济适用房 经济适用住房的概念是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具 有保障性质的政策性商品住房。通俗的讲由政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造， 不以市场营利为目的，微利向城镇中低收入家庭出售的住房。经济适用房是具有社会保障性 质的商品住宅，因此经济适用房具有经济性和适用性的特点。经济性，是指住房的价格相对 同期市场价格来说是适中的，适合中等及低收入家庭的负担能力。适用性，是指在房屋的建 筑标准上不能削减和降低，要达到一定的使用效果。 经济适用房和商品房的区别在于获得土地的方式不同。经济适用房建设用地实行行政划 拨，免交土地出让金；在成本结构上经济适用房只售不租，商品房则不受限制；在购买条件 和对象不同，经济适用房享受政府优惠，其购买对象是特定的，只供给城镇中低收入家庭， 因而要实行申请审批制度，经济适用房出售实行政府指导价，不得擅自提价出售。而商品房 面向社会大众，其出售价格完全由市场决定；在产权上经济适用房收益权归政府，而商品房 1 3 内蒙古大学公共管理硕士( m p a ) 学位论文 收益权归个人。 在经济适用房申请和管理方面，不同的地区都有不同的方法，以内蒙古鄂尔多斯为例， 根据内蒙古自治区住房委员会、内蒙古自治区发展和改革委员会、内蒙古自治区国土资源厅、 中国人民银行呼和浩特中心支行等联合出台的经济适用住房管理办法相关规定，凡具有 本市城镇常住户口的中低收入无房户、住房困难户，均可以