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ppp的财政承受能力论证解读 北京国家会计学院教授北京国家会计学院教授 北大博士后北大博士后 崔志娟崔志娟 15201270953 2015-07-29 1 财政承受能力论证解读 北京国家会计学院教授，硕士生导师，北京大 学博士后。中国注册会计师，中国会计学会高 级会员，南开管理评论匿名审稿人，中央 财经大学研究生校外导师。中国成本研究会理 事，企业内部控制标准委员会咨询专家。 负责北京国家会计学院政府与社会资本合作 （ppp）模式实战操作高级研修班，该项目受 到财政部金融司和财政部ppp中心的大力支持。 受邀四川广元市、河北邢台市等市级领导参加 的ppp项目专题报告，主持了广东省佛山市 轨道交通项目的咨询项目，被聘为山东禹城市 政府经济顾问、中核二三公司的外部评审专家 等。 2015-07-29 财政承受能力论证解读 2 个人简介 主题内容 财政承受能力论证的背景 财政承受能力与财政承诺管理 财政承受能力论证方式 财政承受能力测算 如何进行财政承诺管理 2015-07-29 3 财政承受能力论证解读 背景 2014年，中国政府的采购规模较2002年的 1009亿元有了近十余倍的增长，占财政支出的 比重也接近20%。 与国际上比较成熟的政府采购制度相比，中国 的政府采购制度还有较大的改进空间，主要表 现在“效率”与“规范”的目标远未实现，扶 持政策与公平竞争原则难以平衡，以及高价采 购与低价竞争的现象并存和公共部门采购从业 人员的素质与采购专业化要求不相匹配。 2015-07-29 4 财政承受能力论证解读 中华人民共和国预算法 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 （国发201443号） 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关 问题的通知(财金201476号) 作为中共十八大中共十八大确 定的落实“允许社 会资本通过特许经 营等方式参与城市 基础设施投资和运 营”改革举措的第 一责任人，财政部 明确提出要科学规 范地对政府和社会 资本合作(ppp)项 目进行物有所值物有所值 评价和财政承受评价和财政承受 能力论证能力论证。 地方政府要将一般债务收支纳 入一般公共预算管理，将专项 债务收支纳入政府性基金预算 管理，将政府与社会资本合作 项目中的财政补贴等支出按性 质纳入相应政府预算管理。 背景 关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试 行)的通知(财金2014113号) 国务院关于深化预算管理制度改革的决定 （国发201445号） 国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投 资的指导意见（国发201460号） 2015-07-29 5 财政承受能力论证解读 确保项目选择的适当性。明确要采用 国际上通用的物有所值（value for money）评价方法，保证ppp模式下项 目全生命周期成本低于传统政府投资 模式的成本。 确保财政中长期的可持续性。要求ppp 项目实施必须通过财政承受能力论证， 将政府对将政府对ppp项目财政支出纳入年度预项目财政支出纳入年度预 算和中期财政规划算和中期财政规划，保证政府能够履 行合同支付责任，避免产生中长期财 政风险。 财政可承受能力论证有助于项目选择 和确定项目的优先开发顺序。 开展财政承受能力论证的必要性 项目发起 项目筛选 物有所值 评价 财政承受 能力论证 项 目 识 别 2015-07-29 6 财政承受能力论证解读 通过经济可行性分析（财务成本最小化） 符合国家政策 如，公路项目分析车流数据和替代运输途径等，选择道路投资时 机及车道数等。 物有所值（经济、效率、效果） 实现物有所值的途径：风险转移、全生命周期成本测算、产出说 明、竞争、绩效测量、社会资本的管理技能等。（物有所值定性 基本指标：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与 鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、融资可获得性等） 恰当的风险分配：风险应分配给最能控制和管理该风险的一方， 从而实现最大化的物有所值。如，政府承担最低车流量保证。 改善公共服务的供给 进行财政承受能力论证的前提条件 2015-07-29 7 财政承受能力论证解读 只考虑对预算的影响，未考虑对公共财政的长期影响，即政府 债务。 传统政府采购易于隐藏真实成本，ppp项目采购也会隐藏成本， 即将风险归为或有负债，会导致项目选择偏差。 要恰当评估财政风险，否则不能形成有效竞争，会造成投机行 为。 建立清晰的预算机制，以提升社会资本对政府的信任度。 若不对政府传统采购项目进行正确评估，会造成反对ppp的偏见。 传统项目一会导致项目成本 超支，二不重视长期维护和运营。 为何要进行ppp财政承诺管理 2015-07-29 8 财政承受能力论证解读 但二者都要求采用定量和定向分 析两种方法，也都是政府或公共 部门用于ppp项目识别，并判断 ppp模式是否在公共产品或服务 提供发明是否能够比政府传统” 采购”提供”模式取得更高效 率及更好效果的决策工具。 物有所值的评价体系侧重于 ppp项目的社会经济效益 财政部在2015年4月7日颁布 的政府和社会资本合作项目财 政承受能力论证指引，则主要 关注ppp项目对地方财政支出的 影响。 有效的决策工具 ppp模式是指政府采取竞争性方式择 优选择具有投资、运营管理能力的社 会资本提供公共服务，政府依据公共 服务绩效评价结果向社会资本支付相 应对价 2015-07-29 9 财政承受能力论证解读 物有所值（value for money，vfm），到底做ppp是否合适？ 问题：ppp有成本吗？（经济） 什么情况下可以做ppp？（效率） ppp下你要的是什么？（效果） 财政承受能力论证，到底“家底”有没有钱来购买这项服务，所有的 “家底”到底如何花？（行业平衡） 问题：“家底”的钱有哪些？（政府全部收支列入预算） 政府？全部收支？（预算实施条例-财政部） “家底”的厚实程度对ppp有影响吗？（比例确定） 有效的决策工具 采用ppp模 式的必要性 采用ppp模 式的可行性 通过财政承受能力论证的项目，各级财政部门应当在 编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责 任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不 宜采用ppp模式。 通过物有所值定性评价的项目，可 进行财政承受能力论证，未通过定 性评价的项目，不得采用ppp模式。 2015-07-29 10 财政承受能力论证解读 ppp项目分析讨论项目分析讨论 这一阶段的工作主要由财政部门（ppp中心）和行业主管部门负责。 目的：经济、效率、效果 ppp模式vs传统模式（对比投入和效果） 比较方式：效果相同，比投入，看哪种方式投入少 投入相同比效果，效果好的物有所值 成本 投入 过程 产出 结果 影响 物有所值 节约 效率 效果 物有所值评价方式 2015-07-29 11 财政承受能力论证解读 ppp项目分析讨论项目分析讨论 政策文件：政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 这一阶段的工作主要由财政部门（ppp中心）和行业主管部门负责。 财政承受能力与政府的支付承诺（财政支出责任）有关。 （财政支出）责任识别：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入 股权投资与项目公司的股权机构有关。 运营补贴与ppp项目购买服务的付费方式有关。 风险承担与政府方自留的风险有关。 （担保风险、政治不可抗力风险、合同终止等） 配套投入与政府提供配套工程的支出有关。 责任部门责任部门 评价方法评价方法 评价结论评价结论 论证内容论证内容 披露要求披露要求 财政部门 (ppp中心) 定性+定量 通过或未通过 责任识别 支出测算 能力评估 财政部通过统一信息 平台（ppp中心网站） 官方网站及报刊媒体 财政承受能力论证方式 财政承受能力论证财政承受能力论证是指识 别、测算政府和社会资本合 作项目的各项财政支出责任， 科学评估项目实施对当前及 今后年度财政支出的影响， 为ppp项目财政管理提供依据。 2015-07-29 12 财政承受能力论证解读 责任识别责任识别 支出测算支出测算 单个项目财政单个项目财政 承受能力评价承受能力评价 所有项目汇总所有项目汇总 行业和领域均行业和领域均 衡性评估衡性评估 信息披露信息披露 项目目录披露项目目录披露 项目信息披露项目信息披露 财政支出责任财政支出责任 披露披露 财政承受能力论证流程框架 2015-07-29 13 财政承受能力论证解读 责任识别责任识别 配套投入？配套投入？ 运营补贴？运营补贴？ 风险承担？风险承担？ 股权投资？股权投资？ 支出测算支出测算 财政配套投入财政配套投入 风险承担支出风险承担支出 运营补贴支出运营补贴支出 股权投资支出股权投资支出 财政支财政支 出合计出合计 单个ppp项目财政承受能力论证流程 2015-07-29 14 财政承受能力论证解读 ppp项目项目 财政支出责任财政支出责任 财政支出责任（摘要）财政支出责任（摘要） 财政支出数额：数字财政支出数额：数字 支出测算支出测算：数字：数字 股权投资支出股权投资支出 项目资本金：数字项目资本金：数字 股权比例：数字股权比例：数字 支出测算：数字支出测算：数字 运营补贴支出运营补贴支出 年运营补贴支出数额：数字年运营补贴支出数额：数字 项目全部建设成本：数字项目全部建设成本：数字 合理利润率：数字合理利润率：数字 年度折算率：数字年度折算率：数字 财政运营补贴周期：数字财政运营补贴周期：数字 年度运营成本：数字年度运营成本：数字 支出测算：数字支出测算：数字 风险承担支出风险承担支出 风险承担支出数额：数字风险承担支出数额：数字 概率比例：数字概率比例：数字 支出测算：数字支出测算：数字 配套投入支出配套投入支出 政府拟提高的其他收入总成本政府拟提高的其他收入总成本 社会资本方支付费用社会资本方支付费用 支出测算：数字支出测算：数字 政府付费模式政府付费模式 年运营补贴支出数额：数字年运营补贴支出数额：数字 支出测算：数字支出测算：数字 可行性缺口补助模式可行性缺口补助模式 年运营补贴支出数额：数字年运营补贴支出数额：数字 当年使用者付费数额：数字当年使用者付费数额：数字 支出测算：数字支出测算：数字 ppp项目财政承受能力论证业务模块 2015-07-29 15 财政承受能力论证解读 ppp项目分析讨论项目分析讨论 直接承诺的财政支出资金额度测算：直接承诺的财政支出资金额度测算： 股权投资： 问题：项目资本金、注册资本金？政府出资比例？出资方式？ 政府以土地等实物资产入股（包括存量项目）或无形资产入股：要有评估机构 进行评估 项目用地：划拨方式，不得改变土地用途 租赁方式，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算 作价出资或入股出资，市或县人民政府作为出资人 来自（国发办201542号文） ppp项目财政直接承诺的测算 2015-07-29 16 财政承受能力论证解读 =股权投资支出 项目资本金 政府占项目公司股权比例 例：一学校项目，预计投资额2亿元，项目资本金30%，政府和社会资 本方的出资比例：2:8。 股权投资支出=20 000万元30% 20%= 1 200万元 ppp项目分析讨论项目分析讨论 直接承诺的财政支出资金额度测算：直接承诺的财政支出资金额度测算： 运营补贴： 政府付费： 年度折现率i：参照同期地方政府债券收益率。 合理利润率r：商业银行中长期贷款利率水平为基准。充分考虑可用性 付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。 ppp项目财政直接承诺的测算 2015-07-29 17 财政承受能力论证解读 有问题吗？ 运营补贴支出应当根据项目建设成本、 运营成本及利润水平合理确定，并按 照不同付费模式分别测算。 建设期 运营期n 项目全部建设成本 （1+合理利润率） a a a a 政府每年直接付费数额包 括：社会资本方承担的年 均建设成本（折算成各年 度现值）、年度运营成本 和合理利润。 ppp项目分析讨论项目分析讨论 直接承诺的财政支出资金额度测算：直接承诺的财政支出资金额度测算： 运营补贴： 政府付费： ppp项目财政直接承诺的测算 2015-07-29 18 财政承受能力论证解读 +r = + 项目全部建设成本（1 合理利润率 ） 当年运营补贴支出数额 （p/a,财政运营补贴周期n,年度折现率i） 年度运营成本（1 合理利润率r） 例：一学校项目，全部建 设成本2亿元，合理利润率 6%，年度折现率4%，项 目合作期限13年，建设期2 年，运营期11年，建设完 成后政府付费，年度运营 成本2万元。 + =2+ =2240.09+2.12 20 000 （1 6%） 当年运营补贴支出数额（1 6%） （p/a,11,4%） =21 2008.76+2.12 =2422.21万元 问题：若财政补贴在运 营后211年呢？ 补贴支出假设在年末？ （先服务，后购买） ppp项目分析讨论项目分析讨论 直接承诺的财政支出资金额度测算：直接承诺的财政支出资金额度测算： 运营补贴： 可行性缺口补贴： 年度折现率i：参照同期地方政府债券收益率。 合理利润率r：商业银行中长期贷款利率水平为基准。充分考虑可用性 付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。 ppp项目财政直接承诺的测算 2015-07-29 19 财政承受能力论证解读 + = +- 项目全部建设成本 （1 合理利润率） 当年运营补贴支出数额 （p/a,财政运营补贴周期n,年度折现率i） 年度运营成本（1 合理利润率） 当年使用者付费金额 有问题吗？ 股权投资阶段： 政府投资占项目资本金额度比例：0,50)。 政府没有财政支出责任的持股比例？0 运营阶段： ppp付费方式与财政支出责任：政府付费、可行性缺口、使用者付 费，财政承担支出责任的付费方式？ 运营阶段财政支出责任的要素：社会资本的建设成本、运营成本、 社会资本的合理回报 移交阶段： 财政还承担支出责任吗？ 不同阶段政府支出责任识别 2015-07-29 20 财政承受能力论证解读 ppp项目分析讨论项目分析讨论 直接承诺的财政支出资金额度测算：直接承诺的财政支出资金额度测算： 配套投入与政府提供配套工程的支出有关。 ppp项目财政直接承诺的测算 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责 任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成 项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款 贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。 2015-07-29 21 财政承受能力论证解读 ppp项目分析讨论项目分析讨论 政府或有负债的财政支出资金额度测算： 风险承担支出责任的测算方法：比例法、情景分析法及概率法测算。 概率概率 风险支出风险支出 确定确定 不确定不确定 确定 概率法 情景分析法 不确定 比例法 ppp项目或有负债的测算 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支 出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因 政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。 2015-07-29 22 财政承受能力论证解读 ppp项目分析讨论项目分析讨论 ppp项目或有负债的测算 测算具体计算公式： 比例法： 风险承担支出数额=（建设成本+运营成本） 一定比例 情景分析法： 每类风险承担支出数额= 基本情景下财政支出数额基本情景出现的概率+ 不利情景下财政支出数额不利情景出现的概率+最坏情景下财政支出数额 最坏情景出现的概率 风险承担支出数额= 每类风险承担支出数额 概率法： 风险承担支出数额= 每类风险承担支出数额概率分布函数 2015-07-29 23 财政承受能力论证解读 例：垃圾处理项目，日处理量5吨，基本情境垃圾供应量4吨， 概率60%；不利情境垃圾供应量3吨，概率30%；最坏情境垃圾 供应量2吨，概率10%。若1吨垃圾财政支出1000元。 担保风险担保风险 ppp项目分析讨论项目分析讨论 财政承受能力评估：财政支出能力评估+行业和领域平衡性评估 财政支出能力评估：根据ppp项目预算支出责任，评估ppp项目实施对当前 及今后年度财政支出的影响。 行业和领域均衡性评估：根据经济社会发展需要和公众对公共服务的需求， 平衡不同行业和领域ppp项目，防止某一行业和领域ppp项目过于集中。 弹性支出比例： 一般公共预算支出数额：参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算 地方政府性债务风险预警名单的高风险地区：化解存量项目 政府财务报告：权责发生制 政府决算报告：收付实现制 10% ppp年度全部项目支出责任 一般公共预算 一般公共预算收入包括各项税收收 入、行政事业性收费收入、国有资 源(资产)有偿使用收入、转移性收 入和其他收入 ppp的财政承受能力评估 2015-07-29 24 财政承受能力论证解读 各地在推进ppp工作中要科学规划，量力而行，有序推进，统筹考虑 地方基础设施、公共服务需求及财政承受能力，不能“一哄而上”， 要切实防范财政风险，实现财政中长期可持续性。 通过财政承受能力论证的ppp项目，各级财政部门要在编制年度预算 和中期财政规划时，将ppp项目的财政支出责任纳入预算统筹安排。 核心指标：每一年度全部ppp项目需要从预算中安排的支出责任，占 一般公共预算支出比例应当不超过10%。 例：北京，一般公共预算约为2200亿元, 而洛阳市级一般公共预算约 为100亿元；可以知道，北京市可以同期开展的纯公益ppp项目的最大 限度是220亿元左右，而洛阳则是10亿元。 25 ppp财政承受能力论证与预算支出 2015-07-29 财政承受能力论证解读 第六条 各级财政部门（或ppp中心）负责组织开展行政区域内ppp项 目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的 全部ppp项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管 理。 第二十五条 每一年度全部ppp项目需要从预算中安排的支出责任，占 一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实 际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。 省财政厅在ppp的财政承受能力中的要求 来自政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 （财金201521） 2015-07-29 26 财政承受能力论证解读 财政承诺 直接财政承 诺 股权投资（建设期） 配套工程（土地整 理、管网配套等） 运营补贴（每年付费 或可用性付费） 或有负债 风险承担 特定风险担保（最 低需求量、汇率等） 政治不可抗力及保险 覆盖不了的自然不可 抗力 合同终止补偿等 地方政府应将财政承诺分类评估结果纳入政府资产负债表， 评估当前的财政负担能力，应根据地方政府的资产和债务 现状设定各类政府负债的预算限额。 财政承受能力与政府财政承诺 2015-07-29 27 财政承受能力论证解读 识别、评估和构建ppp 评估财政承诺 审批 监管财政承诺 报告财政承诺 为财政承诺安排预算 项目 开发 阶段 项目 实施 阶段 确保项目是可行的，并物有所值 分配风险 确定支付机制和可行性缺口等 识别直接承诺和或有负债并估计其成本 根据政府预算和负债管理，考虑政府能否负担该财政承诺 确保对财政承诺的评估已被纳入ppp审批流程 持续记录更新后的财政承诺规模 监控风险因素和警示性的问题 必要时将财政承诺纳入债务报告和分析 将财政承诺纳入其它报告和披露 确保直接承诺及已发生的或有负债纳入预算并付款 增加预算灵活性，以满足其它或有负债（如财政预算中增 加或有类负债） 来源：ppp财政承诺管理 ppp财政承诺管理框架 2015-07-29 28 财政承受能力论证解读 风险分配：哪些风险由政府承担？ 不能为了控制财政承诺而误导风险分担。风险转移不足，会导致 对项目绩效的激励不足；过度转移风险，会给政府造成较大的隐 性或有成本。 设计、建造、融资、运营等大部分风险由社会资本承担 确定支付机制：政府对服务的付费部分 确定政府对ppp的相关投入职责 识别与估算ppp财政承诺 2015-07-29 29 财政承受能力论证解读 财政承诺的类型财政承诺的类型 建议开展的调查分析建议开展的调查分析 所有ppp项目 估算ppp项目的负债 直接财政支持 项目全生命周期的年度财政成本（股权投资和运营补贴） 长期财政承诺支付额的现值 特定风险变量的 担保（如需求风 险担保、汇率风 险担保） 估算每个风险变量不同情景下的年度财政成本 “触发点”分析基本情景下的变化使得或有负债成为 需要实际支付的事项，如政府担保需求风险，还要对这些变 化的可能性绩效定性分析 合同终止承诺的 支付 因终止而支付的最大额度（最大值出现在项目试运行期） 对项目公司违约导致终止的政府支付，应分析其可能的违 约触发点（如需求下降导致现金流不足以还本付息）及对违 约风险进行定性分析 政府投入和配套 工程成本 政府在合同中承诺的投入和配套工程、投资补助、贷款贴息 等的总成本 对财政承诺的调查分析 2015-07-29 30 财政承受能力论证解读 财政承诺类型财政承诺类型 相关措施相关措施 关键指标和比率关键指标和比率 对预算的影响 长期 直接财政 承诺 年度支付（从预算中执行） 占年度一般预算支出的百分比 担保风险（如 最低需求量） 预计年度支付额“基本 情景”和“不利情景” 占年度一般预算的百分比 占预算中“或有负债”的比例 因ppp合同终 止而支付 预计“最坏情景”支付额 应考虑提前终止 占预算中“或有负债”的比例 占年度一般预算的百分比 政府承担的风 险（不可抗力、 土地整理等） 预计“最坏情景”支付额， 并针对风险的可能性以及可 能的化解措施进行评估 占年度一般预算的百分比 占预算中“或有负债”的比例 政府的投入和 配套工程成本 预计“基本情景”和“不利 情景”的年度支付 占年度一般预算的百分比 评估财政承受能力的关键指标和比率 2015-07-29 31 财政承受能力论证解读 财政承诺类型财政承诺类型 相关措施相关措施 关键指标和比率关键指标和比率 对负债管理的影响 所有ppp项目 ppp债务额度 长期直接财政 承诺 政府支付额的现值 占gdp的百分比 占整个公共债务的比例 针对某个风险 变量的担保 年度支付额的现值“基本情 景”和“不利情景” 占gdp的百分比 占整个公共债务的比例 因ppp合同终 止而支付 所需支付的最大值（极端情况是 股本+债务） 占gdp的百分比 占整个公共债务的比例 政府承担的风 险（不可抗力、 土地整理等） 预计“最坏情景”支付额，并针 对风险的可能性以及可能的化解 措施进行评估 占gdp的百分比 占整个公共债务的比例 政府的投入和 配套工程成本 超出预算期限的支付额的现值 “基本情景”和“不利情景” 占gdp的百分比 占整个公共债务的比例 评估财政承受能力的关键指标和比率 2015-07-29 32 财政承受能力论证解读 政府