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欧盟航空减排政策的分析 摘要 随着社会经济的不断发展，伴随而来的是环境问题的不断加重。空气质量的不断下降已经成为人类关注的环境问题之一，而其中最明显就是温室气体的不断排放。为了控制这一现象，联合国先后通过了气候变化框架公约和京都议定书，建立起排放交易机制以减少或降低温室气体的排放。而航空活动排放的二氧化碳是使得全球气温升高的重要原因之一，因此，为了更进一步控制温室气体的排放量，欧盟于2008 年正式通过其航空排放指令，将国际航空在内的所有航空排放纳入排放交易体系中，决定自2012 年1 月1 日起将航空业纳入欧盟温室气体排放交易体系。届时，所有在欧盟成员国机场起降的航班的全程二氧化碳排放都将受到ETS 的严格规制。针对欧盟的这一排放政策，各国纷纷提出异议，认为虽然这一政策具有其可行性，但这一政策指令却违背了国际法上的原则以及相关的国际法律。本文旨在对该政策的合法性进行分析。关键词 气候变化； 温室气体； 共同但有区别的责任一、欧盟航空减排的政策内容2006 年12 月20 日，欧盟委员会采纳了关于将EUETS（欧盟排放交易机制）扩大到适用于航空业的建议，2008 年11 月19 日欧盟理事会正式以指令方式通过上述建议，亦即正式将民用航空减排问题纳入EUETS。指令的主要内容包括：第一，“欧盟各成员国需在2010 年2 月2 日之前将该指令转化成其国内法。”覃华平.欧盟航空减排交易体制-EUETS探析-兼论国际航空减排路径J.比较法研究 2011,第06期：113页第二，在监管上，各航空公司从2010 年1 月1 日起将承担监测和报告排放情况的义务。“获准在欧盟境内营运的承运人，由核发营运许可证的成员国负责监管和确保其遵守指令，非欧盟承运人则由在其境内排放温室气体量最多的成员国负责。” European COMMN, EU Action Against Climate Change, EU Emissions Trading : An Open SchemePromoting Global Innovation to Combat Climate Change 7 (2004).从2012 年1 月1 日起，所有到达、离开或者在飞越欧盟的航班都将受EU ETS的管制。第三，“与现行的EUETS 由成员国自行分配排放额度的方法不同，航空排放指令要求由欧盟统一分配排放额度。”Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council Amending Directive 2003/87/EC so as to Include Aviation Activities in the Scheme for Greenhouse Gas Emission Allowance Trading Withinthe Community, at 2, COM (2006) 818 final (Dec. 20, 2006).到2012 年包括中国航空公司在内的所有国际航班降落或飞离欧盟任何成员国时就要购买排放额度，除非排放配额尚有结余。第四，限额数量将根据历史排放量计算。第五，不遵守EU ETS 规定的处罚是严重的。“没有取得相应的排放配额的具体承运人将因排放二氧化碳被处以罚款。超额排放的处罚是每排放一吨二氧化碳将被处以100 欧元的罚款，并且航空器运营人必须在下一个交易期购买排放配额以补足其超额排放的部分。”覃华平.欧盟航空减排交易体制-EUETS探析-兼论国际航空减排路径J.比较法研究 2011,第06期：113页对来自于非欧盟国家的航空器运营人难以实现该处罚的，管理成员国可以请求欧盟委员会对该航空器运营人发出禁飞令。第六，该指令还建立了黑名单制度，使这些航空器运营人记录在案。二、欧盟对该政策的态度以及实施的理由欧盟坚称其航空碳减排措施符合国际法的，而欧盟气候委员会发言人也公开表示，欧盟的做法完全符合国际法。在2011 年10 月6 日，欧盟法院的法律顾问发布了法律意见，认为欧盟对国际航班征收碳排放费用并不违反国际法。这份法律意见虽然法律顾问的意见没有约束力，但是它表明了欧盟司法机关的态度。欧盟之所以将包括国际航班在内的航空减排问题纳入EUETS，也持有自己的理由：（1）“将成员国航空纳入EUETS 构成欧盟解决减排问题措施之一，那么在欧盟占绝对多数市场份额的国际航班当然应当一视同仁；” Mark Pilling & Jackie Thompson, Carbonstorm, AIRLINE BUSINESS, Jan. 22, 2007.（2）虽然当前航空温室气体排放占欧盟的排放量的比重有限，但是在之后的几年内，航空排放量必定会大幅增长，“到2012 年航空排放将在1990 年基础上增长150%，如此增长速度将抵消至少20% 的欧盟在京都议定书项下的减排任务；” Press Release, United States Mission to the European Union, U.S.s Byerly Reaffirms Commitment to Finalizing Transatlantic Air Services Accord (Jan. 11, 2007), http:/useu. .（3）该项指令是符合京都议定书宗旨的，是限制温室气体排放的有效手段，同时还能与ICAO（国际民航组织） 合作做好航空减排工作；（4）航空排放将在未来碳排放市场上占据重要一席，当下将其纳入法律规制下，有利于进一步加强和完善碳排放市场。三、各国对该项政策的态度尽管该项指令在序言部分强调,将航空业纳人E T S 是欧盟及其成员国履行京都议定书中温室气体减排承诺的必要措施, 但上述规定仍然引发了国际社会对欧盟航空减排机制的强烈反对。“各方争议的焦点不在于是否要规范航空业的碳减排活动，而在于欧盟单方面规范国际航班，违反了国际法规则，侵犯了国家主权。”兰花.欧盟航空减排贸易指令的国际法分析-兼评中欧航空减排争议J.北京理工大学学报(社会科学版)2012,14(03) ： 118页其中美国对欧盟的航空排放指令提出严重的质疑。各国反对通过该项政策指令的理由如下：1. 就该项规定制定的主体而言，欧盟是不具有该资格的。将航空业纳入E T S 显然是国际民航组织的职能，它在规制全球航空业温室气体减排问题方面有着专属的权利，而欧盟没有该项权限。同时,“欧盟航空减排指令”将公海上的飞行也纳人E T S 的做法也明显违反了国际民用航空公约。2.指令的域外管辖侵犯了第三国的主权。3.指令将航空业纳入ETS,使第三国的运营商承担了更多的税费，违反了芝加哥公约的规定。4.欧盟不加区别地将ETS适用于所有在欧盟机场起飞或降落的航班，使得发展中国家的航空器运营商承担了过重的温室气体减排义务，违反了“共同但有区别的责任”原则。四、对于该项政策的分析人们普遍认为，欧盟独自将包括国际航班在内的航空排放问题纳入ETS 体系，无论在政治上还是在法律上都存在难以克服的问题和障碍。（一）从政治角度看待该政策从政治角度而言，由欧盟来确定国际航班的减排措施是不恰当的。因为国际航空的排放引起气候变化问题本身是一个国际问题，欧盟把具有全球性因素的航空业碳排放问题，单方面纳入其区域性减排方案中，以单边行动代替多边合作，冲击了多边解决问题的努力，影响了国际民航组织通过多边合作应对国际航空业跨界排放措施的效果。对此，欧盟应当寻求全球性的解决方案。另外，欧盟这样做意味着向其他地区强行推销其所青睐的办事方法和价值取向。依据航空减排贸易指令，其他国家要么接受欧盟这一做法，要么充分证明其本国采取了与欧盟类似的措施。要知道，各国有权按照自身的情况，设定其减排方案和措施，欧盟不能也不可能去加以改变。况且，国际航空涉及多个国家，较难区分各自的排放额，其限排和减排政策与措施应通过谈判予以确立。虽然欧盟宣称其措施旨在应对气候变化，促进和规范航空业减排的措施，但欧盟擅自将他国纳入该项指令的规制范围内的做法，显然有失妥当。（二）从法律角度评析该政策从法律角度看该项政策，对国际航空排放问题作出规定的既有国际环境法，也有国际航空法，同时还涉及到一些双边条约和国内法。这些法律从不同层面和角度对国际航空排放问题作了或原则或具体的规定，其效力位阶也是不同的。对欧盟是否有权通过单边立法将国际航空排放纳入EU ETS 的分析，必须以相关的国际法为依据。1、 违背国际民用航空法的相关规定国际民用航空法（即芝加哥公约）是国际民航组织的宪法，它为管理世界航空运输奠定了法律基础，它确立的重要原则和制度均应为各缔约方善意遵守。欧盟单方面通过立法将国际航空排放问题纳入EU ETS 违背了该公约的有关规定，下面逐一分析。首先，该项指令违背了芝加哥公约关于主权的规定。该公约第1 条重申了习惯国际法上的领空主权原则，即“每一国家对其领土之上的空气空间享有完全的和排他的主权”。 “据这一原则，每一国家对于进入其领空的外国航空器拥有属地管辖权，但该管辖权以领空为界。”张华.论欧盟航空减排指令与国际法的冲突问题-欧洲法院司法审查的悖论J.德国研究2013,28(02)：82页换言之，一国对于飞行在公海上空或他国领空的外国航空器并不具有管辖权。但是根据EU ETS 的规定，所有从欧盟成员国机场起飞、到达或者飞越的航班，都要遵守EU ETS 的规定，执行减排义务，事实上，该规定使欧盟具有了域外管辖权。因为，多数情况下，往来欧盟的国际航班的全部航程只有一小段位于欧盟领空内，大部分航程处于公海上空或他国领空。但欧盟ETS 的实际规制范围却远远超出了领空界限，所以说，这种管辖权的行使涉嫌侵犯非欧盟成员国的国家主权。其次，欧盟对芝加哥公约第11 条规定的非歧视性原则作了曲解。该条规定: 在遵守本公约各规定的条件下，一缔约国关于从事国际航行的航空器进入或离开其领土或关于此种航空器在其领土内操作或航行的法律和规章，应不分国籍，适用于所有缔约国的航空器，此种航空器在进入或离开该国领土或在其领土内时，都应该遵守此项法律和规章。欧盟主张EU ETS 不分国籍，适用于所有航空器运营人，正是遵守了这条规定，体现了非歧视性。这实际上是对第11 条的曲解。“因为第11条规定的是就各国管辖的范围内，航空器运营人都应当获得平等待遇。换句话说，就是国家对航空器运营人具有管辖权在先，然后各运营人再根据该条享有平等待遇。因此这条不能作为欧盟对来自于非成员国国家的航空器运营人施加义务的依据。”覃华平.欧盟航空减排交易体制-EUETS探析-兼论国际航空减排路径J.比较法研究 2011,第06期：115页最后，该项指令以配额的形式限定气体排放量，实际上是增加了航空公司的运营成本。“虽然欧盟ETS 表面看来并不构成对外国航空公司的直接收费，但它以配额的形式限定了排放总量，而且配额数量及其免费分配的比例还将逐年减少，因此航空公司若要维持欧盟航线的正常营运和增长，必然要通过拍卖或市场交易获取排放配额，成本自然会增加。从这一意义上来说，欧盟ETS 本质上属于一种对航空公司的变相收费。明显与芝加哥公约第15 条的规定背道而驰。”龚宇.欧盟航空减排新规-法律辨析与应对J.国际经济法学刊2011,18(04) ：163页因为根据芝加哥公约第15 条规定，一缔约国对任何其他缔约国的航空器使用其机场及航行设施( 包括无线电和气象服务) 可以征收相关费用，但任何缔约国对另一缔约国的任何航空器或航空器上所载人员或财物不得仅因给予通过或进入或离开其领土的权利而征收任何规费、捐税或其他费用。此外，根据ICAO 发布的指导意见，一缔约国对任何其他缔约国的航空器使用其机场及航行设施的收费不得超过该缔约国所提供的设施或服务的成本。2、欧盟缺乏域外实施其排放指令的管辖权。在现代法学中，有许多国家和学者都主张，对于在本国领土以外的行为，如果给本国造成了实质性的影响，对该外国发生的行为本国法律具有域外适用本国法律的管辖权。而事实上，从事国际民用航空运输的非欧盟承运人更主要在公海或欧盟以外的其他国家领土上空飞行，对欧盟并未产生“实质性影响”，更何况全部航空排放的二氧化碳仅占全球排放总量的比重有限，根本构不成对欧盟减排目标的实现产生任何威胁。因此，欧盟以此为理由限定其成员国甚至是在欧盟等国起飞、降落的他国航空器的排放量有失理据。3、违反了“共同而有区别的责任”原则。共同而有区别责任是国际环境法的一项重要原则，也是国际气候变化法律制度的基本原则。那么，什么是共同而有区别责任？学者尽管在理解上会有一些区别或分岐，但是至少都同意它应包括两方面的内容。“一是共同责任，即所有国家都有责任致力于应对气候变化等全球性环境问题。二是区别责任，这是指历史责任、经济实力和技术水平方面，各国存在差异。其中发达国家拥有资金和技术优势，对环境问题负有主要的历史责任，发展中国家经济普遍不发达，资源利用率低，因此，针对全球性环境问题应对，发展中国家在承担责任的方式、途径等方面，需要不同于发达国家的区别对待。”兰花.欧盟航空减排贸易指令的国际法分析-兼评中欧航空减排争议J.北京理工大学学报(社会科学版)2012,14(03) ： 121页而作为一项旨在应对气候变化的措施，欧盟航空排放贸易指令没有遵循共同而有区别责任原则。该指令并没有给予来自发展中国家的航班区别待遇。排放基准的设定、免费排放配额的发放比例和变化等规则，都没有给予发展中国家区别待遇。这些规则强调的是一视同仁的共同适用，这种形式上的平等会导致实质上的不公平。4、违反京都议定书的有关规定京都议定书在人类历史上首次以具有约束力的国际公约的形式量化了有关国家减少温室气体排放的义务。针对发达国家和发展中国家不同的经济发展水平和历史排放情况，“京都议定书规定其附件I 所列发达国家应当承担量化的减排义务。”京都议定书第三条( 1)它对于未列入附件I 的国家，“他们应当重申对现有承诺的遵守，制定相应的国家方案，继续促进履行这些承诺以实现可持续发展的目标。”京都议定书第十条作为一个区域性组织， 为了应对气候变化，欧盟有权制定和规范其境内的航空业的碳排放政策和措施，但是无权规范跨欧盟空域的国际航班的排放。欧盟航空减排贸易指令属于单方面行动，不符合京都议定书第2（2）条的规定。根据该条的文本分析可知，航空领域的减排事项，欧盟有义务与国际民航组织进行合作。欧盟是京都议定书的附件一缔约方，因此，欧盟有义务就航空业的减排与国际民航组织进行合作，而不是采取单边行动。另外，鉴于航空业的碳排放的特殊性，尤其是国际航空运输具有跨界性和全球性，其碳排放可能分别位于多国境内以及公海和公空，难以通过缔约国单独规范和管制。分析该条上下文和京都议定书的宗旨，第2 条是缔约国履行承诺的措施，而分析第2条第1 款和第2 款的内容可知，第1 款和第2 款是一般与例外的关系。第2 条第1 款规定附件一缔约国有权制定本国的措施以实施减排承诺。即在量化限制排放和减排承诺时，为实现可持续发展，缔约方应当依据本国情况而制定政策和采取措施（比如增强经济活动的能源利用效率）， 以及为提高其措施的有效性而与其他同类缔约方进行合作。 “第2 款将航空业与航海运输单独提出来，这表明京都议定书各缔约方当时认为，国际航空业和航海运输的碳排放有其特殊性，不由各缔约方单独制定政策和措。”兰花.欧盟航空减排贸易指令的国际法分析-兼评中欧航空减排争议J.北京理工大学学报(社会科学版)2012,14(03) ： 120页5、依据善意合作原则，欧盟有必要实施国际民航组织提出的航空减排措施与建议。虽然欧盟不是芝加哥公约的成员方，但是欧盟所有成员国都是国际民航组织的成员国，欧盟及其成员国在航空运输领域享有混合权能。国际民航组织陆续提出了提高燃油效率、更新技术、改善经营管理、利用市场化减排措施等一系列限制和减少碳排放的建议。在此背景下，依据善意合作原则，欧盟应尊重并实施这些措施与建议，而不是置之不理，另起炉灶。（三）从行业发展角度分析从航空业的发展前景来看，该项指令可能导致竞争扭曲，损害国际航空业的健康发展。由于EU ETS 在计算排放量方面存在一定的不合理性，这种不合理将导致一些直航欧盟成员国的国际航班改变线路，从直航变为在抵达或离开欧盟成员国之前或之后选择一个非欧盟成员国的机场作经停，从而达到“减少”排放量的目的。而航班的绕行将导致航程增加，二氧化碳的排放也会相应增加。这样的结果显然有悖于EU ETS 的初衷和目的。另外，有学者认为现在