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中国城市化转型与发展管理 中国人民大学城市规划与管理系 叶裕民 2012年05月30日 1 现代化=工业化+城市化 现代化是一个国家由传统的农业社会向现代工业和城市社会转化的过程。 新型城市化、新型工业化是高质量的城市化与工业化。 任务第一主体路径目标 工业化经济发展企业家 资本积累与创新 建立以高效率产业为主 的现代产业体系 国强 城市化社会进步政府 人口的空间流动与社会流动 建立以中产阶级为主 的现代社会结构 民富 城乡一体化 一、中国城市化发展的轨迹与转型 二、中国新型城市化的本质与系统架构 三、中国城市化转型与发展管理 中国新型城市化转型与发展管理 3 一、中国城市化发展的轨迹与转型 1. 城市化基本概念解析 城市化、城乡一体化、社会主义新农村建设、统筹城乡发展、传统城市化、新型城市化 （1）城市化 城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程。 第一，城市化是农村人口不断进入城市、城市人口比重不断提高的过程。 第二，城市化是就业结构转变的过程，是一个国家创造财富的能力不断提高。 （中国 2010年人均创造GDP第一产业13632元，第二产业85999元，第三产业64280元） 第三，城市化是居民消费水平不断提高的过程，是国内市场拉动经济增长的过程；是一 国中产阶级形成并占主体的过程，是一个国家现代社会结构形成的过程，是构建和谐社 会的过程。 （ 2011年农村人均纯收入6977，城镇人均可支配收入21810） 第四，城市化是城市现代化和城乡一体化进程的统一。 4 2.城乡一体化是城市化的终极目标 （1）经济一体化促进城乡之间生产要素有序流动，发展以农业 现代化为核心的农村经济，缩小城乡产业效率差距； （2）社会一体化提高乡村居民收入水平，缩小城乡居民的收入 差距； （3）制度一体化为农村地区提供均等化的公共服务，缩小城乡 居民享受公共服务水平的差距。 （4）城市内部二元结构一体化是中国更加严峻的任务。 5 3.新农村建设与统筹城乡发展是推进城市化进程的战略举措 社会主义新农村：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。 统筹城乡发展：以科学发展观为指导、将乡村的发展纳入区域发展的框架下统筹安排 ，建立城市与乡村之间开放融通的发展机制，构建发展机会和公共服务趋于均等的城 乡一体化管理制度，推进城乡一体化，建立中国现代社会结构。 统筹城乡发展的出发点和落脚点都在农村，但是其实施办法和路径不止于农村，而是 要彻底扬弃传统城市化下二元结构刚性，在建立城市与乡村之间、工业与农业之间建 立其良性循环。 统筹城乡发展是推进新型城市化科学方法的集合 6 2.中国城市化轨迹与阶段性 （1） 中国城市化的基本轨迹 近1/4个世纪以来，中国进行着世界上规模最大、背景最为复杂、受益人口最多、显现 问题也最为突出的城市化进程。 从1978年到2011年中国城镇人口由17245万人增长到6.9亿人，合计增长5.2亿人；城市 化水平由17.9%增加到51.27%，城市个数由192个增加到657个，#1000万人以上的城市 13个。 未来20年，中国仍然处于高速城市化阶段，城市化水平将持续提高到65-70%左右，城 市个数将增长到1500个左右，城镇人口还将持续增长3亿人。 1952-2011年中国城市化轨迹 城市化 阶段 城市化 特征 城市发展 政策导向 城市管理 特征与问题 第1阶段： 1952-1978年 城市化发展缓 慢与停滞，有 工业化而无城 市化 服从于重工业超前发展战略，设置严格 的户籍管理制度，限制农村人口进入城 市，限制城市化进程。 一大中城市为主 城市投资严格限制 城市基础设施严重短缺， 环境污染严重 第2阶段： 1978-1992年 强工业化 弱城市化 以小城镇为主的城市化道路，自下而上 的城市化进程 小城镇是发展的主体 区域性污染严重 第3阶段： 1993-2002年 大中城市规模 快速膨胀、土 地快速扩张、 流动人口急速 增长 城市化成为政府的目标，政府主导的以 城市为核心、以增长为导向、自上而下 的城市化进程大规模推进 土地市场混乱、 城中村问题 环境、 流动人口 公共产品短缺 第4阶段： 2003-当前 统筹城乡发展 的起步阶段 （1）落实科学发展观，全面推进统筹城 乡发展。 （2）走中心城市带动、以城市群和城市 化地区为主要空间主体的城市化道路。 （3）自下而上与自上而下互动 上一阶段问题延续与积累 社会不平等加剧，冲突激烈 城乡差距扩大 政府与社会之间信任下降 管理成本增加 （2）中国城市化发展及基本政策的阶段性 3. 中国新型城市化发展的挑战 （1）中国传统城市化最核心的问题是城市化水平虚高 10 （2） 导致大量“两栖人口”存在 城市 乡村 就 业 失 业 疾 病 年 轻 年 老 健 康 遵 纪 守 法 违 法 犯 罪 11 3. 严重的乡村发展问题 12 收入水平低 产业效率低 公共服务缺乏 386199结构 产业主体弱质 投资农民低效 人多地少， 缺乏规模经营 土地效率低下 两栖人口在城市 长期得不到认同 ，不放弃土地 极小规模农业低报酬 农村非农业落后 打工收入低 社会不稳定 6000万空穴儿童 4000万空穴老人 父母子女长期分离， 家庭生活不完整， 农村青少年犯罪增加 两栖人口不稳定 状态 财政转移支付制 度有待完善 农村人口结构的典型调查: 全村69户， 221人，外出打工的75人，留下146人。 在146人中: #儿童46人; #老人48人; #非儿童老人妇女33人 .合计127人,占87%; #青壮年男性仅19人,以4050人员为主. 年年盖基本无人居住的新房年年娶守空房的新娘 年年出生父母远在天边的儿女年年等待团聚的春节 黄山市某村案例： 13 服务业长期发展缓慢 制造业技术进步困难 犯罪及群体性 事件增长 产业结构 升级困难 社会矛盾 与冲突凸 现 服务业长期发 展缓慢 制造业技术进 步困难 贫富差距拉大 两栖人口底端异地消费模 式 新增产业工人缺乏培训 两栖人口不稳 定状态 两栖人口在城 市长期得不到 认同，其行为 不稳定、不规 范、消极 两栖人口低端 异地消费模式 新增产业工人 缺乏培训 70%不稳定主 体是流动人口 流动人口是城 市低收入主体 4. 严重的城市发展问题 14 城市化水平虚高致使新增城市人口以低收入群体为主， 城市贫富差距拉大，公众对社会持消极心态 2009年不同收入水平的居民对是否达到小康的评价 2009年北京居民收入比例（%） 15 6. 导致中国新型工业化市场购买力难以扩张 16 中国消费市场扩张存在4大障碍 （1）服务业长期得不到有效发展致使城市就业机会增加缓慢（能够 挣钱的人少）。 （2）技术进步及教育滞后导致产业效率低，就业收入水平长期难以 提高（挣的钱少）。 （3）制度原因：社会保障制度不健全导致公众高储蓄。2009年中国 居民储蓄高达26.5万亿， 相当于当年GDP的78.6%（有钱不敢花）。 （4）户籍政策：流动人口收入的1/2形不成有效购买（钱不花在城 市）。 17 中国统筹城乡发展的根本任务是联动解决城市与乡村发展问题 Basic Task of BURD is to Resolve Urban and Rural Development Problem Interactively 1.就业队伍不稳定，人 力资本积累缓慢。 2.整体创新能力弱，产 业结构升级困难。 产业效率低，工资水 平难以提高。 内需拉动不足，经济 增长后劲缺乏。 “三农”问题： 1.农业低效 2.农民低收入 3.农村落后 城市中的农村问题： 1. 两栖状态致使对未 来缺乏预期。 2.长期低收入，缺乏保 障，生活质量低，长 期被边缘化。 3.亲人长期不能相聚， 伦理约束减弱。 4.犯罪低成本。 1.人口空间流动和社会流 动受阻，收入差距扩大 。 2.社会不稳定因素长期存 在，犯罪增加。 3.社会管理成本提高，现 代秩序难以形成。 4.城市化质量低 二、中国新型城市化的本质与系统架构 1. 传统城市化与新型城市化 中国传统城市化是以城市为核心、以增长为导向的劳动力非农化的过 程，导致严重的城乡二元结构、城市内部贫富差距与社会冲突、经济 结构升级缓慢、特别是农民工经济属性与自然属性及社会属性多重人 格分裂，中国经济社会可持续发展遭受严重威胁，中国必须选择转型 发展之路。 中国新型城市化是指以人为本，以人口的空间流动和社会流动为主线 ，以城乡一体化为目标，形成经济与社会同发展、城市与乡村共繁荣 、人与自然和谐、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。 19 2. 传统城市化与新型城市化特征束 传统城市化新型城市化 目标简单 城市化城乡一体化 评价标准城镇人口比重(单一指标)城乡一体化水平(多维指标) 理念以城市为核心，以增长为导 向， “物化”的城市化 城乡互动协调发 展， 人本、协调 、创新、可持续 体制机制城乡割裂的二元管理体制城乡一体化的管理体制 政府职能特征管理型政府规范化服务型政府 市场体制城乡生产要素市场分割 不完善的市场经济 体制 城乡要素有序流动和重组 逐步完善的社会主义市场经济 体制 公共服务乡村公共服务严 重缺乏城乡公共服务均等化 发展特征城市规模增长与外延扩张谋求城市发展质量提升 社会特征城市内二元结构、社会冲突与分裂、 贫富分化、代际转 移 农民工融入城市成为新市民 中等收入阶层兴 起 空间特征大城市过度集中与空间蔓延 小城镇过 渡分散 以城市群和城市化地区为主体紧凑、集约发 展 大中小城市及小城镇协调发 展 与工业化关系以低成本推进传统经济 增长以创新推进新型工业化 城乡关系割裂与冲突,剥夺与被剥夺 城乡差距拉大 融合与互促，共创共享 城乡一体化 整体特征城市化水平虚高、 非健康城市化，城市病、乡村病 健康城市化 完全城市化，常态城市化 发展评估层 产 业 结 构 和 技 术 结 构 转 型 工业化、城市化和农村现代化同步发展评估 统筹城乡发展（新型城市化） 顶层设计具体实施 政府治理理念转型：人本、协调、创新、可持续 统筹城乡规划统筹制度架构 一系列相关配套制度改革与政策：经济体制、规划管理制度、土地制度、就业制度、户籍与人 口流动制度、公共财政制度、社会管理制度 动力层 根本保障层 结构层 路 径 层 体制机制层 新型工业化 市 场 结 构 转 型 要 素 结 构 转 型 新型城市化农村现代化 城乡 公共 服务 均等 化 新农 村建 设改 善人 居环 境 土地 综合 整治 与农 业规 模经 营 投资 农民 提升 农业 创新 能力 基层 民主 治理 机制 共创 共享 促进城乡要素有序流动 土 地 流 转 重 组 人口 的空 间流 动与 社会 流动 财政 资金 社会 资本 重组 发展规划与布局提升城乡综合承载力 环 境 承 载 力 经 济 承 载 力 社 会 承 载 力 以城 市群 为主 体的 空间 结构 城 镇 村 规 划 规 划 实 施 管 理 企业家与市场 3. 新型城市化的系统架构 统筹城乡发展“四步走”战略 第一，城市通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，这是统筹城 乡发展的起点。解决农村富余劳动力如何“流”的问题 第二，通过城市的以户籍制度为核心的制度配套创新和改革，使进入城市的人口及其 家属成为真正的城市居民，提升城市整体品质，积累人力资本，这是统筹城乡发展的 核心内容。解决富余劳动力如何“留”的问题 第三，“三个集中” 促进城乡生产要素有序流动，谋求社会资本、财政资金和土地的规 模经济效益， 这是统筹城乡高效有序发展的关键。解决富余劳动力及乡村入口往“哪 里流”的问题。 第四，为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，是统筹城 乡发展的落脚点。解决“不流入城市留在乡村”的居民的发展问题。 “减负”与“反哺”，间接手段与直接手段 统筹城乡发展管理是关乎中国成败的重大战略 中国转型发展的主旋律是新型工业化、新型城市化和农业 现代化，统筹城乡发展是同步推进“三化”系统方法的集合， 是我国完善社会主义制度体系、确立社会主义优越性、平 稳跨越“中等收入陷阱”、顺利迈进高收入国家行列的战略选 择。 23 三、中国城市化转型与发展管理 1. 新型城市化框架下政府职能转变的基本逻辑 2. 加快设市制度改革提高城乡综合承载力 3.强化城市化的发展规划与规划研究 4.建立城乡公共服务均等化的管理机制 5. 流动人口市民化要求以常住人口配备管理力量 6. 建立多元化的就业培训制度快速积累人力资本 7. 以社区为依托建立基层民主制度 8.促进城乡要素有序流动提高要素效率 9. 加强对企业的法制化管理 10.推进民间文化组织弘扬中国传统文化 11.建立全国综合性数字化系统建立长效管理机制 24 1. 新型城市化框架下政府职能转变的基本逻辑 减 法 产业引导 市场监管 行政审批 制度改革 市场发挥配置资 源基础性作用 政府腾出精力 规范服务市场 经济发 展 产业基础 产 业 集 中 加 法 公共服务均等化与社会管理 城乡一体化服务与管理格局 建设 规划 教育 文化 医疗 社会保障 土地流转 规模化经营 公共财政、转移支付 规范化 理顺层级关系 政府规范化运行 职能转变后依法行政 规范化运行 政 府 职职 能 转转 变变 人口流动 集中居住 社会进步 行政规范 弥补市场失灵 新 型 城 市 化 撒切尔夫人的“缩减国有的疆界-4步筛选法” 在检查一个政府机关或者国有企业的功能时，需要按顺序回答如下问题 ： 这项工作是否必须做？如果不需要，将它删除； 如果必须做，是否必须由政府负责来做？如果不是，则考虑市场化、 民营化。 如果必须由政府负责做，那么是否必须由政府来执行？如果不是，则 政府做计划，负责监督，具体工作交给民间执行。 如果这项工作必须在政府机关执行，那么组织是否有妥当的构架足以 承担这项任务，以及是否已经充分集中主要资源完成这项工作？ 泰勃特的城市竞竞争理论论与政府管理 （1）传统经济学的共同假设：政府是单一的。 （2）现实中存在有中央到地方众多的城市政府和地方政府； （3）只要生产要素在空间上是可以流动的，城市之间的竞争就会产生。各城市之间存在着 一个政府服务的竞争性市场 。 （4）企业家和居民“以足投票”，选择最好的发展空间。 （5）各城市为了吸引更多的顾客（投资者和居民），尽可能地提高城市竞争力，必须降低 成本，能够调动民间积极性来解决的问题，都交给民营企业；城市集中力量放在民营企 业不做、而为了提高竞争力又必须做的事情上。 （6）在城市竞争的环境中，一些原来政府作为外在包袱的公共产品，包括基础教育、安全 、法制建设等，现在都内在化了，成为政府提高城市竞争力的内在要求和必需的手段， 成为政府的自觉行为，与一个企业免费提供售后服务没有本质区别。 低素质劳动 力 低技术企业 传统 服务业 中小企业老板 低成本的城市 低效率产业 /低工资 廉价非健康住房 廉价厂房或土地 拥挤 与环境污染 拒绝与歧视外来人口 城乡差距扩大 高素质就业人口 中高技术企业 现代服务业 创新型企业家 现代高品质城市 高效率产业 /较高收入 健康住房与广泛培训 人文关怀与创新活力 休闲与亲近自然 全体人民拥有希望空间 城乡联动发 展 城市转型 产业转 型 城乡发乡发 展 转转型推动动 产业转产业转 型 从新型工业化与新型城市化关系看政府职能转化 28 2. 加快设市制度改革提高城乡综合承载力 城市个数（个 ） 城镇人口 （万人） 城镇化水平 （%） 平均每个城市人口 （万人） 19986682866125.842.9 20116586907951.3105.2 2011-1998-104041825.562.3 29 中国城市设置严重滞后 中国到底有多少个城市？不知道？制定应对高速城市化的对策成为空中楼阁？ 中日两国10万人以上的城市规模结构的比较 国家规模 城市个数城市人口 个数(个) 比重 (%) 人口数 (万人) 比重(%) 中国 特大城市548.2 13522.444.8 大城市8512.9 5789.319.2 中等城市22634.2 7064.323.4 小城市29644.8 3785.912.6 合计661100.0 30161.9100.0 日本 特大城市124.8 278833.2 大城市145.6 97811.6 中等城市8533.7 270632.2 小城市14156.0 193823.0 合计252100.0 8409100.0 30 日本662个城市，低于10万人的还有410个 城市设置滞后导致中国改革复杂化。由于中国沿海地区大量建制镇达到城市 标准，又无法设置城市，于是开始了轰轰烈烈所谓“强镇扩权”改革，设立镇 级市，把简单问题变得复杂化。 建议一：建议抓紧深入研究中国新型城市化形势下科学的设市标准 中国原有设市标准存在三大问题：设市的人口标准过高，比世界设市人口标 准最高的日本还高出一倍；设市标准太复杂，是全世界最复杂的设市标准； 设市标准不公平，是全世界唯一多标准体系的设市国家。 建议二：设市标准改革的基准是切块设市，即将达到城市标准的镇升格为城 市；设市改革的方向是：简化设市标准，仅需一个人口指标即可；统一设市 标准，全国只有一个设市标准；减低设市标准，当建制镇镇区常住人口达到5 万人口即应该设立市的建制。 31 中国具有城市特征的空间单元已经接近1500个 中国2009年超过10万人口的建制镇92个，真实的城市数量已经达到 750个。 2009年镇区人口达到5万人的建制镇为809个，如果设为城市，那么中 国城市由657个增加到1466个，为中国新型城市化提供广阔的发展平 台。 一般而言，达到5万人的建制镇，已经初步具备小城市的经济聚集能 力和自我发展能力，如果在法律上予以承认其城市，以城市标准建设 基础设施和公共服务设施建设，必将大规模增强其经济社会发展承载 能力，迅速成为中国新兴中小城市的主体，为中国新型城市化的空间 结构合理化奠定坚实基础。 32 3.强化城市化的发展规划与规划研究 （1）制定多规合一的新型城市化发展规划 以2003年十六大提出“统筹城乡经济社会发展”为标志，中国进入新一轮和转型发 展期，此后的几乎所有重要文件和政策都具有推进新型工业化和新型城市化的 基本理念。 迄今为止，缺乏能够指导全国新型城市化发展的战略规划和总体部署。各领域 和各部门的相应规划关于新型城市化的发展认识不一，政策不衔接、不配套， 甚至于相互矛盾，地方政府不断重复简单的、常识性的、方向性的错误。 中国城市化方面的规划主要由住房和城乡建设部牵头，即便由发改委组织的城 市化规划也交由建设部组织。但是，由于中国发展阶段所决定，长期以来中国 规划建设系统的规划主要以空间规划、物质规划和技术规划为主，经济、社会 、制度、政策相对较弱。 33 建议由国家发展改革委员会牵头，联合工业和信息化部、住房和城乡 建设部、农村工作委员会、人力资源和社会保障部、民政局等部门， 编制全国新型城市化发展总体发展战略规划。 主要内容包括：中国城市化的战略目标、战略阶段、战略重点、战略 对策架构、制度改革和机制创新架构、不同类型区域多元化发展的路 径架构，与国家新型工业化、农业现代化等其他重大战略相互衔接， 对重大体制做出统一部署，比如公共住房、流动人口、高等教育、土 地流转等等 34 （2）编制中国终极城市化人口空间分布规划 *2035年中国人口达到最高值，2015年中国劳动力达到最高峰。中国可以 编制城市化与人口流动战略规划。 *人口流动格局： 近域流动（县内）：35% 近距离流动（省内）：40% 远距离（跨省）：35% *中国需要以城市群、县城、重点镇为载体编制城市化与人口流动规划。 并以此为依据编制国家大型快速交通网络、公共基础设施以及产业发展 规划。 *以环境改善引导产业布局，以产业引导就业，以就业引导人口流动。 35 36 2000年中国城市规模的分布 2000年城市市辖区迁入人口规模分布 2000年中国分市辖区、县迁入人口的点密度分布：与城市分布相互吻合 （3）各地区编制多规协调的城乡一体化发展规划 成都提法：横到边纵到底 六个一体化规划： 规划一体化 城乡产业发展一体化 市场体制一体化 基础设施一体化 社会管理一体化 公共服务一体化 按照城乡一体化要求推进政府机构改革。 以城乡一体化空间规划+管理制度+政策系统 = 解决城乡二元结构问题。 40 4.全面推进基本公共服务均等化 （1） 构建规范的财政转移支付制度 （2） 建立公共服务大系统 （3） 以标准化全面推进公共服务均等化 （4）建立公共服务个性化发展的机制 41 （1） 构建规范的财政转移支付制度 规范的财政转移支付制度是发达国家促进社会公平的重要举措。 建立规范的财政和转移支付制度，保障城乡基本功服务均等化。 重庆市级预算50%以上用于民生，75%用于区县和基层。 成都以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用 于农村公共事业和公共设施建设，直至城乡公共服务基本达到均等化。 在成都的财政转移支付中，边缘郊区占70%以上，近郊区占20%以上，中心城区进展不到 10%。 2009年，成都开始为每个村庄配备20万元公共资金，由各个村村集体民主决策其个性化 的用途。该数据在2011年已经提高到30万元， 该经费由市政府和地方区县政府分别承担。在远郊区，市政府与区县政府承担的比例为 7:3，而该比例在相对发达的近郊区为5:5，中心城区更为0:10。 42 中国2009年各省区人均一般财政支出 和人均基本公共服务支出比较 43 200320042005200620072008 文化248319373050541179123631 卫生3629240514639364072773230768 教育127751602849301176189209356337551 道路1200495013104219659231350861 社会保障补助数据缺40002452451450123139147743 合作医疗1191327210991208642677749854 就业培训补贴10012005342444060445686 小计计 1914332174121631316369497152646094 成都市财政2003-2008年农村公共服务主要项目投入123.26亿元 又新镇2006财政收入为0，财政支出210万， 各项“三农”投入及结构如图（万元） 46 （2） 构建城乡公共服务均等化发展大系统 （3）以标准化化推进重点镇1+17公共服务均等化 公共配套设设施数量内容 公共管理体系城乡规划体系 1 镇总体规划、乡镇土地利用总体 规划、城镇产业规 划、镇区控制 性详规等 城市管理队伍 1 公共服务务体系 便民服务中心 1 农村产权交易服务站、劳动保障 所及工商、税务、民政、计生、法 律服务等服务项目 区域性农业服务中心 1 林业工作站等服务项目 综合文化活动中心 1 职业技能培训基地 1 “211”工程 1 田径场、灯光球场、游泳池、健身 中心 标准化学校1 标准化卫生院 1 社会福利院1 市政配套体系自来水供应系统 1 污水收集及处理系统 1 生活垃圾压缩中转站 1 公共厕所1 公园（广场）或特色街 1 乡镇客运站1 环卫洒水车1 48 农村新型社区1+13标准化建设 规规模 项项目名称 建筑面积积 （平方米） 复合规规模 （平方米） 备备注 劳动劳动 保障站50总建筑面积 100 进入农村新型社区综合服务中心 用房卫卫生服务务站80 人口计计生服务务室 20 社区综综合文化活动动室100 警务务室20 全民健身设设施200 农贸农贸 市场场50 日用品放心店20 农资农资 放心店 50 垃圾转转运站30 公厕厕20 污污水处处理设设施 因地制宜设置集中或分散污水处 理设施，完善污水收集系统 教育设设施 人口达1000人以上的农村新型社 区原则上配置幼儿园1处，生均 占地面积约 10平方米 49 成都410所农村标准化学校：浦江县寿安中学 50 重庆提法：进一步提高农村义务教育标准化覆盖率，“十二五”期间达到80%标准化建设 成都225个标准化医院：新都区石板滩镇公立卫生院 51重庆：要建设1000个标准化卫生院，10000个标准化卫生室 （4）建立公共服务个性化发展的机制 因素数量或情况 对远郊县（市 ） 的补助额 对近郊区（县 ） 的补助额 村（社区） 户籍人口 20003000人增加0.7万元增加0.5万元 30004000人增加1.4万元增加1万元 4000人以上增加2.1万元增加1.5万元 村（社区） 辖区面积 34平方公里增加0.7万元增加0.5万元 45平方公里增加1.4万元增加1万元 5平方公里以 上 增加2.1万元增加1.5万元 村（社区）地形 位于丘陵和山 区 增加3.5万元- 村（社区）下辖 小组数量 数量超过12个增加0.7万元增加0.5万元 52 公共服务均等化效应 （1） 为所有人提供公平的发展机会，起点公平 是最大的公平。 （2） 增强政府与公众之间的信任与理解，降低 政府管理的交易成本。 （3） 均等化公共品的供给增加农村和中小城市 的吸引力，减少城市化过程中盲目的人口流动。 公共服务品质是最大的投资环境。 53 5. 流动人口市民化要求以常住人口配备管理力量 （1）农民工市民化是中国新型城市化健康推进绕不过的坎。 农民工生存感受调查农民未来去向意愿： 46.2%继续留在本城市； 23.3%去其他城市； 27.9%返回农村； 2.6%回到县城。 另外：城市犯罪的2个70%；流动人口聚集区是传染病高发区，丰台流动儿童的手足口 发病率为户籍人口的12倍。 流动人口管理问题直接涉及到城市公共安全，以及创新和可持续发展能力。 （2）淡化户籍，赋予农民工就学、就业、社会保障（强制性）、公共住房的权利，制 度相应标准保障其最低水平。 （3）以常住人口确定财政转移支付水平，以及配备管理力量，包括警察、公共医疗、 公共卫生、城市管理等。 54 德、日城市化过程中政府的作用 共性作用：提供全方位、无差异的公共服务，包括各类公共基础设施和制度设计，有 效推进两个流动，在城市化水平提高的同时建立了现代社会结构。 1. 公共住房：德国1910年实现居者有其屋；每套住房都必须带有浴室（健康住房）； 日本东京1970年实现“一户一宅”，1975年实现“一人一室”；新加坡1980年70%人住在公 屋。 2. 社会保障： 德国统一前后的穷人援助法规（1855年普鲁士）；1883年疾病保险法；1884 年意外灾难保险；1889年老年和残废保险法；1894年失业保险制度，很快该 项制度推及全国。 日本的社会保障分为就业与非就业两类。 3. 就业、教育与培训：德国对被证明贫困的求学者可以享受免费教育。 4. 研发：1900年德国最大的6家化学公司雇佣了各类科学家650人，而英国同口径人数 为40人。 55 东京 1973年全面完成一户一宅的目标 56 1978年东京居民对房租负担压力的评价（%） 57 6. 建立多元化的就业培训制度快速积累人力资本 中国已经发展到工业化中后期阶段，以最低工资保障民生已经成为最 低限。进入工业化中后期阶段的中国，达到刘易斯第一拐点的中国， 保障民生提高收入水平的根本方法在于提高产业效率，而提高产业效 率的根本路径在于人力资本积累。 中国必须以人力资本积累提高产业效率，进而提高职工工资，改善民 生，将中国由中等收入国家推进到高收入国家，走向繁荣富强。 从人力资本积累投资和主体的角度看，主要包括政府、企业和个人。 个人对人力资本的投资取决于政府和企业对人力资本投资的强度，因 为后两者决定了个人人力资本投资的回报预期。 58 人 力 资 本 投 资 教育投资 基础教育投资 职业培训 自我教育投资 卫生保健投资 健康住房 医疗保健 体育锻炼 智 力 资 本 健 康 资 本 人 力 资 本 舒尔茨的人力资本投资结构 形成多元化的人力资本投资机制 政府对人力资本的投资主要是以基础教育、高中阶段职业培训、失业人群和贫 困人群职业培训为主的智力资本投资，和以及公共医疗、公共卫生、公共住房 、交通、环境健康资本投资，属于公共服务范畴，这是国家积累人力资本的基 础性投资。 建立企业对员工对培训激励机制是官方促进人力资本积累的重要途径，发达国 家高度重视，德国、日本、韩国、新加坡是教育立国的典范。 尽早出台完善法律法规，明确企业在人力资本积累中的基本地位和责任，并此 配合政府的人力资本积累，激发个人的人力资本投资，调动全社会力量投资于 人，将低素质就业队伍转化为掌握现代科技文化知识、有能力从事高效率产业 的人力资本，由流动性强、与城市对立的农民工阶层转化为具有高稳定性、对 城市有高认同感的现代城市居民。 人力资本投资是同步推进工业化和城市、实现经济和社会同步转型发展的。 60 人 力 资 本 现代经济架构现代社会架构 就业队伍知识化 丰富的社会资本 现代制造业为核心 现代服务业为主体 产业体系高竞争力 创新网络富有活力 企业主导 中产阶级占主体 城市环境公平开放 社会秩序规范有效 教育培训无处不在 广泛关注公众利益 居民的高度认同感 政府主导 经济转型与社会转型的关系 61 钱纳里关于经济发展阶段的相关指标 人均GDP（元/人）总需求结构 发展阶段1970年美元2010年 美元 2011年人 民币* 初级产 品 制造业 产品 服务业 产品 前工业社会140-2806304268381547 工业工业化前期280-56012628536222850 化社工业化中期560-11202525170739 10.1 36 46.8 54 43.1 会工业化后期1120-21005051 5555 34146 34999 43462 后工业化社会2100-3360947164023 现代社会3360-504015153102438 2011年北京人均GDP81591，上海83388元，深圳111130元 中等收入陷阱 积累人力资本，培育高效产业，向高收入迈进 7. 依托社区建立基层民主治理机制 1. 社区管理是中国构建和谐社会的基础空间单元 中国的单位制解题，公众回归社区，社区成为最重要的第三空间。 人的日常生活三个生活空间，即第一空间（居住空间），第二空间（ 工作空间），第三空间（休闲购物场所）。 社区成为人们赢得社会尊重、感知个人价值的重要空间。 对北京市1326分问卷及2916份信访资料分析，反映出60%的信访问题可 以通过社区层面解决。 成都成功的农村基层民主治理机制 成都村民议事会在统筹城乡发展中的作用 村民议事会构建了通过民主协商解决农村矛盾的制度性平台，在统筹城 乡发展综合改革过程中，自主解决一系列发展过程中的利益调整，负责 推进农村产权制度改革、村级社会管理和公共服务决策。 村民通过参与决策，了解政策和决策背景，清楚了社会发展动态以及自 己不同对策的结果，消除猜忌、误解和不信任，不同意见得到表达和尊 重，改革中的各类矛盾及时得到解释和解决， “小事不出组，大事不出 村，干部清白，群众满意”，保障了成都一系列改革的平稳推进。 村民议事会决策内容：农村确权颁证：都江堰市柳街镇鹤鸣村重新运用 “鱼鳞图”；村庄迁并程序及补偿方式选择；土地使用权流转；村级公共 服务。 案例：两次修路；46亩荒山；郫县安德两兄弟打架8年等 拆与不拆百姓说了算 （2）基层民主治理是社会管理创新的有效路径 有效社会管理和公共服务机制需要宏观前提：社会管理创新不仅是简单 的社会问题，也是重大战略问题，是经济问题。只有在战略上为各阶层 自由发展留下空间，在经济上尊重并保护一切阶层利益，在制度上为所 有百姓提供均等化公共服务，赢得百姓安康的生活、平和心态和良好的 预期，社会管理政策才能够奏效。否则民主制度将增加冲突。 尊重民意，要给民主留下真实的权力空间，公众才会真实感到其主人翁 地位，增强社会满意度。 （3）探索建立社区规划师制度 发达国家社区规划师是一个重要的职业，如美国、新加坡等。 乡村规划师是成都统筹城乡发展的重要经验。 在全国探索建立社区规划师制度。 社区规划师的基本职责： 第一，尽可能将社区发展的利益诉求体现在政府规划之中，向公众传递并解释政 府规划信息，增加公众对政府的理解和信任。 第二，及时向政府报告社区发展问题和矛盾，尽可能将大量问题控制和解决在摇 篮之中； 第三，带领社区居民辅助政府部门适时开展社区规划，作为中国城市规划的重要 补充和完善。科学的社区规划及其实施将成为中国城市和谐稳定发展的基础性工 作。 69 8. 促进城乡要素有序流动提高要素效率 （1）苏州模式：三个置换造就“四金”农民同步推进“三化” 70 第一，耕地不减少 第二，建设用地不增加 第三，农村人居环境得到改善 第四，通过土地的空间位移提高土地利用效率 第五，远离城市的农民可以享受城市土地增值效益 第六，减少城乡差距：产品剪刀差与要素剪刀差 第七，中国市场经济体制得以进一步完善。 71 （2）农村建设用地流转改革的意义 （3）土地制度改革的四个阶段 第一阶段：增减挂钩：行政封闭试运行 第二阶段：“地票”交易本质：土地开发权转移 实际上是土地开发权的交易，以市场化交易指标的形式突破增减挂钩的 封闭限制。农村建设用地节约部分高度抽象 “地票” 。 成都产权交易所暂停事件：“持证准入”改为“持证准用” 第三阶段：集体土地直接入市 集体建设用地“招、”出让，城乡土地要素实现同地同权，除整治成本及政 府公共设施费用外，农民完全获得土地增值收益。 第四阶段：土地税改革：去租加税，将征地改为规划引导的土地流转，在流 转环节加征土地增值税，促进政府土