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第 九 章 农村社会发展政策 第一节 农村扶贫政策 第二节 农村社会保障政策 第一节 农村扶贫政策 一、贫困的界定和标准 二、我国农村的贫困现状和特点 三、我国农村扶贫政策的历程和存在的主要问题 四、国际和中国扶贫的成功案例 五、我国扶贫政策和机制创新 一、贫困的界定和标准 （一）贫困的界定 （二）贫困标准 （三）贫困的测度 （一）贫困的界定 贫困是指一个人或一个家庭缺乏维持最低生 活水准的能力。 1.绝对贫困 2.相对贫困 3.狭义贫困与广义贫困 1.绝对贫困（生存贫困） 它是指在一定的生产方 式与生活方式下，个人 和家庭所支配的收入不 能维持个人和家庭的基 本生存所需的福利和消 费状况。 2.相对贫困 是指一个人或家庭的收 入水平，少到社会认可 的一定程度时所处于的 那种生活境地。 3.狭义贫困与广义贫困 狭义贫困 广义贫困 人文贫困 人类贫困 狭 义 贫 困 生活不得温饱，生存难以维持， 它反映了维持生产与生活在经济 上的最低标准。 广 义 贫 困 经济、社会、文化和心理等多方面理解 的贫困称为广义的贫困。 人 文 贫 困 它不仅包括人均国民收入等经济指标，也包 括人均寿命、卫生、教育和生活条件等社会 文化因素。我国学者童星和林闽钢提出“贫困 是经济、社会、文化落后的总称，是由低收 入造成的基本物质、基本服务相对缺乏或绝 对缺乏以及缺少发展机会和手段的一种状况” 。 人 类 贫 困 人类贫困的概念，主要指失去或者被 剥夺享受人类发展基本福利的机会和 选择性。 （二）贫困标准 1.贫困标准（贫困线） 2.贫困线的确定 3.我国农村贫困标准 1.贫困标准 （贫困线） 绝对贫困线 相对贫困线 绝对贫困线是指在一定的时间、空间 和社会发展条件下，维持人们基本生 存所必需消费的物品和服务的最低费 用，是对绝对贫困的度量。 相对贫困线是满足最基本的 生活需求的最低费用,是温 饱线. 2.贫困线的确定 绝对贫困线是从绝对客观的物质指标角度去测量， 相对贫困线是从社会各阶层和资源分配的角度去测 量。其具体方法主要有以下四种： 第一种 基本需求法 第二种 消费函数法 （图） 第三种 马丁法 第四种 收入比例法 图3.1 通过农户消费函数确定的贫困线 Y=f(x) y=x x 45 B y A 0 x0 3.我国农村贫困标准 我国现行的农村贫困标准是采用“马丁法”辅之以恩 格尔系数，并根据农村贫困地区的实际情况确定的 。 具体计算方法:首先根据营养专家的意见选择最低 热量摄入量（2100大卡）；其次选择合理的食物消 费项目和数量；第三是结合调查得到的相应价格水 平计算出最低食品费用支出；最后用最低食品费用 支出除以合理的食品支出占生活消费支出的比重， 所得的商即为贫困线。 （三）贫困的测度 1.贫困调查指数（贫困发生率） 2.贫困深度指数（贫困差距指数或贫困缺口率） 3.贫困强度指数（收入缺口率） 1.贫困调查指数（贫困发生率） 它是指收入低于绝对贫困线的人口占该国或该地区同 类型总人口的百分比，有时也可用贫困家庭个数占同 类型总户数的百分比表示。 公式为：PH=Q/N。其中N为总人口数，Q为贫困线以下 人口数。 2.贫困深度指数 （贫困差距指数或贫困缺口率） 基本含义是指贫困人口实际收入与贫困线之 间的距离占贫困线的百分比。 公式为：PI= g/ X 其中g表示平均缺口，X表示贫困线。 二、我国农村的贫困现状和特点 1、相对贫困越来越严重 2、农村脱贫难度大 3、返贫率高 4、贫困的代际传递性增强 1、相对贫困越来越严重 农村、农民与城市、城 市居民的差距越来越大 表 图 不同地区之间农民 的收入差距也在扩 大（表） 表1-1 城乡收入差距及消费结构比较 指 标1998年1999年2000年2001年2002年 城镇居民人均可支配收入（ 元） 54255854628068607703 农村居民人均纯收入（元）21622210225323662476 收入差距（元）32633644402744945227 城市居民人均消费支出43324616499853096030 农村居民人均生活消费支出15901577167017411834 消费差距27423039332835684196 城镇居民家庭恩格尔系数（ %） 44.742.139.438.237.7 农村居民家庭恩格尔系数（ %） 53.452.649.147.746.2 资料来源：历年中国统计年鉴 图1 城乡收入和消费差距的变化趋势 表2 我国东、中、西部地区农民年人均纯收入及差距（元） 地 区19961997199819992000 东部地区2548.92746.02853.62929.32993.6 中部地区1763.41931.11986.12002.92029.9 西部地区1288.61405.11474.31501.51556.5 东中部差距78.5814.9867.5926.4963.5 东西部差距1260.31340.91379.31427.81437.1 中西部差距474.8526.0511.8501.4473.4 资料来源：2000-2001年：中国农村经济形势分析与预测，社会科学文献出版社，2001年， 第119页。 2、农村脱贫难度大 当前，我国农村贫困人口主要分布在自然条件恶劣 的山区、少数民族地区与革命老区。这些地区自然 气候恶劣、地域偏远、交通不便、信息闭塞、基础 设施建设滞后、人口素质低、生态失调，“一方水 土养不活一方人”，脱贫的压力和难度很大。 3、返贫率高 由于大多数贫困地区的生产、生活和生态条件尚未 改变，农民刚刚满足温饱问题，经济发展水平很低 ，抵御风险的能力还很差，因灾返贫、因病返贫、 超生返贫、市场风险返贫、一点点天灾人祸都可能 使刚刚满足温饱的农民陷入贫困。 返贫问题突出，使得反贫困成为一场旷日持久的拉 锯战。 4、贫困的代际传递性增强 贫困的恶性循环，越穷的家庭，脱贫致富的希 望也就越渺茫。 三、我国农村扶贫政策的历程和存在的主要问题 （一）我国农村扶贫政策的历程 （二）我国农村扶贫政策存在的主要问题 （一）我国农村扶贫政策的历程 第一阶段：制度变革反贫困（1978年-1985年） 第二阶段：区域性反贫困（1986年-1993年） 第三个阶段：攻坚反贫困阶段（1994年-2000年） 第四个阶段：新世纪反贫困阶段（2001年至今） （二）我国农村扶贫政策存在的主要问题 （1）在扶贫理念上，重消极救助轻积极扶助，认为贫困地区是 包袱、负担，扶贫工作只是出于人道主义的帮助； （2）在扶贫目标上，重数量轻质量，短期行为严重，不注重对 扶贫成果的巩固； （3）在扶贫主体上，重政府行为，忽视了各种社会力量和因素 对扶贫工作的贡献； （4）在扶贫客体上，重贫困区域，轻贫困村、贫困户等类型； （5）在扶贫内容上，重改善供给，轻刺激需求（即只重视改善 贫困地区生产生活条件）； （6）在扶贫方法上，重外部注入，轻内部培植经济增长点 ； （7）在扶贫资源上，重经济和物质，轻思想和精神； （8）在扶贫产业选择上，重工业项目，轻农业项目； （9）在扶贫组织实施上，重被动服从，轻主动参与和自我 发展； （10）在扶贫效益评估上，重经济效益，轻社会效益、心理 效益。 四、国际和中国扶贫的成功案例 （一）主要的国际经验 （二）中国扶贫的成功案例 （一）主要的国际经验 1小额信贷扶贫机构的发展 2国际民间组织大规模扶贫经验 （二）中国扶贫的成功案例 整村推进 项目公示制 参与式扶贫 图片为四川美姑县的九口乡移民新村一角 五、我国扶贫政策和机制创新 （一）扶贫开发总的奋斗目标 （二）扶贫思路的“七个转变” （三）扶贫开发的具体措施 (一)扶贫开发总的奋斗目标 中国农村扶贫开发纲要（20012010年）提出的中国21世纪 头十年扶贫开发总的奋斗目标是： 尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地 区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生 活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设、改善生 态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况， 为达到小康水平创造条件。 (二)扶贫思路的“七个转变” 在扶贫目标上，要从主要解决贫困人口的生存问题向解决生 存和提高发展能力相结合上转变。 在扶贫范围上，要从着重抓贫困县发展转变为在抓好扶贫开 发工作重点县的同时，扶贫到村、扶贫到户、扶贫到贫困人 口。 在扶贫对象上，要从单一锁定尚未越过温饱人口转变为既锁 定尚未越过饱温人口又锁定初步解决和基本解决温饱人口。 在扶贫内容上，要从主要解决吃穿问题转变为既解决吃穿问题又 解决教育、科技、文化、卫生等问题。 在扶贫投入上，要从重资金、实物投入转变为资金、实物、人力 资本和科学技术等多种形式的投入。 在资金来源上，从以政府投资的单一渠道转变为政府、社会、个 人多元化的投资渠道。在扶贫手段上，要从政府计划安排扶贫转 变为政府支持与贫困人口积极参与相结合的扶贫，变政府要我脱 贫为我要脱贫。 在扶贫主体上，要从主要依靠政府的单一扶贫主体转变为以政府 为主导、社会与市场参与相结合的多元主体。 （三）扶贫开发的具体措施 1.观念创新 2.制度创新 3.产业创新 4.环境塑造 1.观念创新 发展观决定发展道路、发展模式和发展战略 树立科学的发展观，走可持续发展的反贫困道路 2.制度创新 (1)建立以政府为主导、社会和市场 相结合的扶贫制度 (2)建立农户参与制度 (3)完善扶贫监督制度 3.产业创新 (1)发展特色和优势产业 (2)加强产业链支撑，培育壮大龙头企业 (3)健全产业组织，发展农村专业合作经济组织 4.环境塑造 (1)加强基础设施建设，改善贫困地区生 产、生活条件 (2)提高人口素质，改善贫困地区经济发 展所需的人口支撑条件 (3)构建农村社会保障体系 第二节 农村社会保障政策 一、社会保障制度的含义和功能 二、我国农村社会保障制度中存在的主要问题 三、建立农村社会保障体系的目标要求和基本原则 四、农村社会保障体系建设的重点及其主要内容 一、社会保障制度的含义和功能 （一）社会保障制度的含义 （二）社会保障的内容 （三）社会保障制度的功能 （一）社会保障制度的含义 社会保障制度是国家通过立法并依法采 取强制手段对国民收入进行再分配，对 暂时或永久性失去劳动能力及因各种原 因造成生活困难的社会成员提供基本生 活保障，以保证劳动力再生产、社会安 定、经济有序进行的措施、机制和制度 的总称。 （二）社会保障的内容 1社会保险 2社会福利 3社会救助 4社会优抚 1社会保险 社会保险是社会保障制度的核心，指劳动 者及其家属由于生育、年老、疾病、工伤 等原因而丧失劳动能力或失业，从而失去 生活来源时，根据立法享受的、由国家和 社会提供必要帮助的社会保险制度。主要 包括：养老保险、医疗保险、失业保险、 工伤社会保险、生育社会保险等。 2社会福利 是由国家或社会为立法或政策范围内的 所有公民普遍提供旨在保证一定的生活 水平和尽可能提高生活质量的资金和服 务的一种社会保障形式。 主要包括：未成年人福利、老年人福利 、残疾人福利、劳动者福利、教育福利 、妇幼福利设施等。 3社会救助 是由国家和社会按照法定的程序和标准向无法维持 最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低 生活水平的社会保障制度。 一般包括失业救助、自然灾害救助、孤寡病残救助 和城乡居民最低生活保障等项目。 4社会优抚 社会优抚是国家或社会依据规定对法定的优抚对象提供确保 一定生活水平的资金和服务的带有褒扬和优待抚恤性质的特 殊的社会保障制度。 社会保险、社会救济、社会福利三者的关系 名称目标手段 社会救助保障最低生活 选择性的家庭经济调查手段 社会保险保障基本生活 投入返还式的与就业关联手段 社会福利提高生活质量 普通性的按人头发放的手段 （三）社会保障制度的功能 1.社会的“安全阀”和“稳定器”功能 2.经济运行的调节功能 3.保护社会劳动力，促进人力资源合理配置的功能 4.促进社会经济发展和精神文明建设的功能 二、我国农村社会保障制度中存在的主要问题 1保障资金严重不足 2保障覆盖面窄 3保障体系不健全 4农村农民的失业风险正在产生并加剧 三、建立农村社会保障体系的 目标要求和基本原则 （一）建立农村社会保障体系的目标要求 （二）建立农村社会保障体系的原则 （一）建立农村社会保障体系的目标要求 根据国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要 ：探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他 保障措施相配套的农村养老保险制度。基本建立新 型农村合作医疗制度。有条件的地方要建立农村最 低生活保障制度。完善农村“五保户”供养、特困户 生活补助、灾民救助等社会救助体系。 （二）建立农村社会保障体系的原则 1.坚持政府引导与农民自愿结合的原则 2.坚持法律规范和道德规范相统一的原则 3.坚持现代社会保障与传统家庭保障相结合的原则 4.坚持商业性保险与社会保险相结合的原则 四、农村社会保障体系建设的 重点及其主要内容 1最低生活保障（即社会救济）制度建设 2农村医疗保险制度建设 3农村社会养老保险制度建设 1最低生活保障（即社会救济）制度建设 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最 基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。 其主要内容包括： 科学确定保障线标准 合理筹集保障资金 正确界定保障对象 正确