基本公共服务均等化理论与实践.docx

基本公共服务均等化理论与实践摘 要： 我国推进社会主义新农村建设，首先要解决的是城乡差距，而其中最根本的是城乡二元结构问题。在国内外基本公共服务均等化的研究基础上，笔者考察了陕西神木县在促进公共服务城乡一体化过程中的积极探索与制度创新。通过对陕西神木县的实证分析，有助于探索如何打破城乡二元结构，提高基层政府公共服务的供给能力。 关键词： 神木县； 基本公共服务； 均等化 中图分类号：D625 文献标识码：A文章编号：1673-9973（2011）01-0051-03 Theory and Practice of Basic Public Service Equalization An Empirical Analysis Based on Shaanxi Shenmu County SHI Zhang-yu1 , YANG Wen-jun2 (1. Northwest University, Xian 710127， China；2. Shenmu Peoples Government, Yulin 719300, China) Abstract: Constructing new socialist countryside in China, we must first solve the problem is the gap between urban and rural aric service at home and abroad, the paper introduces the integration process and system innovation of Shenmu Couu grass-roots government in public services and make a good model for other areas to realize the equalization of public serv简历大全 Key words: Shenmu county; basic public service; equalization 基层政府特别是县级政府是基本公共服务均等化提供的直接主体，由于我国现行的财政体制，县级政府的财权与事权不对称，这就对基层政府提供公共服务的能力提出了考验。笔者文旨在对纷杂的公共服务均等化理论问题进行梳理，提出有待深入研究的问题，进而为陕西神木县实现公共服务均等化的探索提供理论支持和经验借鉴。 一、基本公共服务均等化实现过程中出现的问题 县富民穷、城乡差距是神木县践行基本公共服务均等化的直接动因。通过对神木县相关数据的统计分析，可以发现近年来神木县正在积极推进基本公共服务均等化进程以弥补资源开发和经济增长的欠账。但目前神木县的城乡一体化还有如下问题需要注意。 （一）城乡居民收入增长较快，但明显落后于地方财政收入的增长 神木县进入新世纪后，经济有了高速发展，城镇居民可支配收入、农民人均纯收入的绝对水平逐年提高。2008年城镇居民可支配收入16，075元，是2002年4612元的3.5倍；农民人均纯收入6028元，是2002年1625元的3.7倍。但是地方财政收入却由2002年的2.2亿元猛增到2008年的16.7亿元，增至原来的7.6倍。6年来神木县GDP平均增速为20.7%。地方财政收入的平均增速分别比城镇居民可支配收入、农民人均纯收入高23和21.7个百分点，见表1。 由此可见，经济总量增长的大部分并没能有效转化为居民收入的增长，存在严重的县富民穷的问题，这是西部资源型城市的通病。在每年GDP以平均20%以上的速度增长的同时，经济的发展水平有限，当地居民是经济增长的主要参与者，而经济的增长如果只为少数人带来了利益，就不能认为实现了经济发展。如何将财政收入用于富民，成为考验神木县政府执政能力的一个问题。 （二）城乡收入同步增长，但差距仍然很大 近年来，神木县居民收入总体增长较快，城乡收入差距有缓慢缩小趋势。但是，城乡间高达60%以上的收入差距足以显示出农民同城镇居民生活质量上的巨大差异，这是产生很多社会问题的根源，见表2。 2004年在陕西省群众安全感调查中，神木县居全省倒数第二，2005年居全省倒数第一。缩小城乡收入差距成为神木县政府今后工作中的主要课题。 二、神木县提升公共服务供给能力的实践和成效 神木县在经济高速发展的同时，出现了城乡公共服务之间的矛盾，城市居民高质量的公共服务与农村居民的生活水平低下形成了鲜明对比。为此神木县政府以新农村建设为着力点，大力推进城乡一体化，进而解决城乡之间、工农业之间发展不平衡的矛盾。神木县在推行城乡一体化，提升公共服务的供给能力方面政策实施幅度较大，取得了良好的效果，值得深入研究。 自2005年以来，神木县先后在社会保障、教育、住房、就业等方面加大投入，解决民生领域的城乡差距问题。向老有所养，病有所医，学有所教，住有所居齐头并进，建立全覆盖大社保体系，让公共财政阳光普照百姓。 （一）社会保障力度逐年加大 从2006年起神木县用于构建惠及全民的社会保障体系投入逐年加大。2007年神木县于全省率先高标准启动城乡居民养老保险。2009年神木县本级财政年度投入7135万元，用于农民低保、城市居民低保和五保供养三项社会保障，这三项社会保障标准均属于全省最高水平。农民最低保障人均差补标准为798元/年、人，比省标准的600元高198元/年、人，高出省标准33%；城市居民低保人均差额补助标准为236元/月、人，比省标准的187元高49元/月、人，高出省标准26%；五保供养标准为2000元/年、人，比省标准1856元高144元/年、人，高出省标准7.8%。 （二）教育事业优先发展 神木县坚持优先发展教育，2001年神木县开始实行以县为主的农村义务教育管理体制，大大提高了县级政府对县域教育的规划、整合作用。2007年该县在国家义务教育两免一补（免杂费、课本费，补助困难寄宿学生生活费）政策基础上，扩大范围和内容实行了五免一补政策，确保全县适龄青少年学有所教。2008年，神木县投资建设了一所特殊教育学校，并在全县范围内同步推进真正意义上的小学到高中12年的免费教育，投资2亿多元建设神木职业技术学院，打造神木本土的技术蓝领队伍。形成了基础教育、职业教育、成人教育、学前教育快速发展的格局。 （三）医疗卫生服务均等化提供 2005年神木县成为陕西省首批新型农村合作医疗扩大试点县，接着神木县制定出台了神木县城镇居民合作医疗管理暂行办法。2006年3月1日，县城镇居民合作医疗制度正式启动，当年参合城镇居民达27816人，其中低保户贫困居民5089人。参合率达47.9%。同时神木县出台合作医疗特困群众重大疾病医疗救助办法，对患大病的农民进行二次救助，2007年投入200万，2008年增至500万。2009年3月神木县在全国范围内率先实行免费医疗，旨在彻底解决神木居民看病难、看病贵的问题，这一制度创新引起了全国范围内的广泛关注。 （四）民生住房工程 要让人民乐业，必须先使人民安居。为了解决低收入家庭的住房困难，神木县政府按照分期分批、逐年建设的原则于2007年开工建设经济适用房并同步实施廉租房补贴政策。首期建设5万平方米经济适用住房，户型在90平方米以下，售价平均在每平方米1000元以下。对城镇最低收入家庭按每人8平方米的住房面积实行货币补贴。2008年县财政支出补贴330多万元，惠及7000多人。2009年计划建设经适房二期5万平方米，廉租房3万平方米，农村危房改造1000户，以此解决城乡无房户的居住困难。 （五）扩大就业工程 就业是群众获得收入来源的主要途径。神木县政府始终重视城乡就业问题，不断践行新举措。在农村剩余劳动力转移方面，实施人人技能工程和阳光工程，2008年完成农村剩余劳动力转移培训农民1.2万人，其中阳光工程职业技能培训2020人，就业率达95%；建设神木县类人力资源市场，在锦界、大柳塔建设乡镇人力资源市场；2008年4月，神木县为解决大学生就业难和民营企业人才短缺问题，创造性地实施民营企业白领派遣计划，通过公开招考录用109名大学生，派遣到县内49户民营企业工作，解决了就业和基层企业人才紧缺的问题。 三、神木模式对基层政府公共服务供给方式的启示 神木在基本公共服务均等化方面的政策创新为基层政府公共服务供给提供了有益的借鉴。神木模式引起了学者及各地基层政府的关注。这一模式的成功不光是基于地方财政的实力，还在于基本公共服务均等化进程中的制度创新与实践。 （一）基本公共服务均等化趋势下，加大县级政府的经济自主权 研究认为中西部地区基层政府基本公共服务均等化实施困难,原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。县级的财权与事权不对称，财政包袱重，市管县的管理体制进一步加重了县级财政的压力，财政支出结构不合理，使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有心无力。 由此，有学者呼吁强省先强县，强县先强镇。市管县体制已经越来越束缚着县域经济的发展。近年各省积极实施强县扩权制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自主权。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济权，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。陕西省于2007年起开始实行扩权强县试点。初期确定神木县等15个县（市）为扩大管理权限的县（市）。扩大的具体管理权限有：计划和统计管理、项目管理、资金管理、税收管理、用地和矿权管理、证照管理、价格管理等。2007年15个扩权县（市）GDP平均增幅17%，2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。 在扩权强县的背景下，县域经济自主性的增强促成了县级政府更多关注民生领域。财力下移，放水养鱼，扩权不仅促进了县级政府发展经济的积极性，同时极大提高了基层政府提供优质公共服务的能力，为基本公共服务均等化的实现奠定了坚实的基础。 （二）基本公共服务均等化趋势下，加强各利益主体之间的合作 我国基层政府尤其是中西部地区基层政府长期以来在提供公共服务的过程中存在缺位、错位等现象。中央政府、省级政府以及基层政府之间存在财权向上集中与事权下移的矛盾。而城乡居民对基层政府提供公共服务没有信心，缺乏基本的信任，由此造成基层政府推行公共服务困难。例如在新型农村合作医疗推行过程中，如果预期新农合政策难以稳定连续，农民更可能选择短期利益最大化的策略，出现高危人群大量投保的逆向选择问题。进而导致新制度在运行中可能陷入各级政府之间以及政府与农民之间的博弈，导致筹资困难。 公共治理是各类公共组织为解决组织内部共同事务(或利益)时的制度安排，由于这种公共利益的存在，传统的基于经济人的竞争性成本收益分析方法就应该发生改变，合作而非竞争，是公共利益组织最优化的必然选择。公共治理理论应建立合作-收益的分析框架，通过人类的合作机制，实现社会的公共利益。由此可见,在公共服务的提供过程中，中央和省级政府、基层政府、城乡居民之间形成了三方利益主体，要实现基本公共服务均等化的目标,仍然应以合作为基础，实现合作收益的共享和合理分配。 1. 中央政府、省级政府在基本公共服务领域加大投入。我国实现公共服务均等化的重点和难点在西部农村地区。从近年的趋势来看，政府投资将进一步从竞争性领域退出而更多地投向公共服务领域，这样中央政府会实现最少的财政资金投入获得最大的社会发展效益。省级政府也应成为教育、医疗等公共服务的主要承担者，财权逐渐下移，实现基层县乡政府财权与事权的相配。 2. 基层政府着力提供优质公共服务。现阶段各省大力试点的扩权强县就是中央、省级政府同基层政府在财权与事权方面由博弈转向合作。陕西省2007年安排下达专项资金3740万元，用于扩权县25个产业项目的贷款贴息，同时省级有关部门也将部分重要会议、文件、信息等扩大延伸到扩权县。神木县在民生领域的投资力度空前，同经济权的扩大是密切相关的。 3. 城乡居民可以成为基本公共服务均等化的参与者。一般认为城乡居民是基本公共服务均等化成果的享有者，因此在基层政府供给公共服务的过程中会出现城乡居民对基层政府的不信任，怀疑政策的可持续性，也会出现城乡居民过度消费公共物品，造成浪费等问题。神木县在实施全民免费医疗过程中出现的过度医疗需求，免费医疗服务的拥挤等问题说明了这一点。因此在基层政府推进基本公共服务均等化的过程中，应形成城乡居民的公共服务需求表达机制，使城乡居民与基本公共服务提供部门形成利益共同体，参与基本公共服务供给的决策与讨论。 基层政府是基本公共服务提供的直接主体，县域经济的发展状况决定了基层政府公共服务的供给能力的高低。提升基层政府公共服务供给能力的前提条件是构建坚实的公共财政体系和转变政府职能。现阶段中央政府也在大力推行各项政策，如主体功能区建设，改善各级政府转移支付制度，努力由建设型政府向服务型政府转变。在这些大的理论政策背景下，笔者认为应将着眼