现行主发起人制度对村镇银行发展速度的影响及对策.docx

现行主发起人制度对村镇银行发展速度的影响及对策 摘 要：我国村镇银行发展速度缓慢，缘由众多，但管理部门严格限定主发起人资格无疑是其中比较重要的因素。政府限定主发起人资格，要求政府必须清楚各个经济主体潜在收益与机会成本的大小，才可能有效地指定主发起人。而机会成本高度主观性的特质会降低政府的判断精度，因此一个更优的选择是进一步放宽对村镇银行主发起人资格的限定，允许民营资本和自然人进入这一领域，用更多经济主体的自愿选择替换政府的集中决策，同时通过政策规制尽力弥补自愿选择促生的各种市场失灵，以促进包括村镇银行在内的新型农村金融组织的发展。下载 关键词：村镇银行；主发起人资格；机会成本；地区性民营资本 在国际经济金融环境持续恶化、国内通胀持续和紧缩性货币政策的背景下，原本就面临严重信贷配给的中小企业和贫困农民从正规金融市场融资越发困难。在为这部分群体提供信贷时，传统商业银行机构的乏力进一步暴露，而被寄予厚望的新型农村金融机构村镇银行发展缓慢、供给不足。中小企业和贫困农民被迫更多地依赖非正规金融渠道，使得信贷成本、信贷风险急剧上升，这些现象与我国金融市场的进入壁垒、利率管制以及政府主导型发展模式等诸多因素有关。 新型农村金融机构村镇银行发展缓慢，且出现了主旨变相的特征，导致相关金融法规遭受了批评，尤以坚持银行机构为主发起人制度为甚。本文以决策个体面临知识不足为分析起点，分析新型农村金融机构机会成本的主观性和类型，进而阐释现行主发起人制度安排的效率特质。我们发现如果考虑知识、信息不足的约束，那么政府部门指定银行机构承担村镇银行主发起人，排除其它机构、特别是排除民间资本的政策，就面临低效率和失败的危险。 一、村镇银行发展现状及其与机会成本的关联 （一）村镇银行发展缓慢 自2006年放宽市场准入标准开始，特别是在中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）发布新型农村金融机构20092011年总体工作安排后，我国新型农村金融机构得到了快速发展，提高了农村金融市场的竞争强度，为缓解 “三农”问题提供了金融支持。2011年7月银监会发布的关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知创新了村镇银行的组建方式，推广批量设立村镇银行，但仍然强调村镇银行的主发起人只能是银行机构，民间资本可以作为发起人与主发起人一起组建村镇银行。 截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家。在已组建机构中，有473家设在中西部省份，占比60%。已开业机构各项贷款余额1316亿元，80%以上用于“三农”和小企业，其中农户贷款余额435.5亿元，小企业贷款余额631.5亿元，中西部贷款农户数占到全部贷款农户数的70%以上。 与此同时，这些机构的发展速度和质量与新型农村金融机构2009年2011年总体工作安排中规划的目标建立1027家村镇银行存在较大差距。我国新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司等四种类型，其中无论是数量还是影响力都以村镇银行为主。村镇银行采用发起设立的形式组建，并要求以银行机构为主发起人。但在政府部门积极推动的条件下，逐利的银行组织似乎缺乏足够的兴趣参与这项利国利民的事业。约束条件使得逐利的银行组织由于机会成本的考虑，不太愿意把有限的资源转移到农村金融的领域来。 （二）经济主体对机会成本的计算是导致村镇银行发展缓慢的主要诱因 对欠发达地区，特别是农村地区金融市场发展滞后现象的研究和解释由来已久。一般认为金融抑制和农村产业的弱质性使得农村金融只能获得较低的资本回报率，或者说开展农村金融面临较大的机会成本，这是导致我国农村金融机构现状的主要原因。但如果决策个体的信息不充分，那么这种结论就不太可靠，只能说那些主观上认为不具备机会成本优势的银行组织会放弃开发农村金融市场。 在新古典经济学的框架下，个体可以精确计量每项投资的机会成本，做到利润最大化，因而农村金融机构的发展取决于机会成本的计算和比较。这时农村地区产业的弱质性就成为关键。但我国现有的银行机构，包括政策性银行、大型商业银行、股份制商业银行和农村合作金融机构。它们的一个共同特点是在相对发达地区有经营网点。因此在是否选择发起设立新型农村金融机构时，就面临农村金融和城市金融回报率的比较，需要测度机会成本的大小。如果信息充分，银行可以精确计算发起设立新型农村金融机构的机会成本，更进一步如果政府政策制定者也拥有充分的信息，政策制定者就可以有效率地选出那些存在机会成本优势的银行。 但如果政府政策制定者和银行，这两个决策主体至少有一个面临信息约束，无法精确计算机会成本，现行的由政府政策制定者指定某些银行充当新型农村金融机构的发起设立人的制度，就是低效率的，面临政府失灵的威胁。当然可以先验的假设，政府和银行都拥有足够充分的信息，因而政府有能力选到那些拥有“机会成本”优势的银行组织，从而这种政策是有效率的，但这时即使政府无作为，市场机制也可以做到与其一样好。 新型农村金融机构发展缓慢，至少可以部分说明银行机构参与农村金融的机会成本阻碍着银行机构的积极性。 在发展新型农村金融机构问题上，机会成本是关键变量，只有那些机会成本低于预期收益的经济主体才有意愿参与农村金融的发展。 本文用R代表经济主体开展村镇银行业务的预期收益，用C代表机会成本，用L代表预期利润，则可以得到L=R-C。 如果L0，则意味着这一经济主体预期得到正的净利润，那么理性的最优选择就是积极承担主发起人任务。如果L0，则意味着这一经济主体预期得到负的净利润，那么理性的最优选择就是不承担主发起人任务。农村金融业务趋同可能导致各经济主体的预期收益趋于一致，这样在对L正负符号的判断中，机会成本C的大小就至关重要。但机会成本的计算具有高度主观的特质，这导致经济主体认可的机会成本具有私人信息的属性，无法低成本的被他人获知。 二、经济主体进入农村金融市场面临主观性的机会成本 （一）信息不完全导致机会成本的计算具有主观性 20世纪30年代维也纳学派经济学家哈勃勒提出“机会成本”一词以来，这一概念在经济学各分支中都得到了广泛应用。机会成本包含了使用特定资源决策所放弃的可在别处产生的最大利润。 按照对机会成本性质的判断，可以把经济学家划分为两类：一类认为可以精确计算机会成本，另一类认为只能主观推测它的大小。新古典经济学家从完全信息、完全理性和完全竞争的假设出发，认为机会成本可以被决策者通过客观的计算得到，决策者有能力在不同的可选项目中做出精确的判断，选择最优的决策方案。 对此奥地利学派很早就提出了批评，认为在缺乏足够信息，决策普遍面临知识不足的困扰时，由于获取知识需要支付高昂的成本，机会成本的计算不可能推进到边际收益等于边际成本的均衡点，更多的决策常常只是根据经验收集一定的信息，然后对特定决策面临的机会成本做出主观的猜测和评价。 （二）农村金融市场主观性的机会成本 我国城乡二元社会的结构特征，导致农村金融市场发育严重滞后，即使是城市金融也面临诸多市场发育不足问题。政府干预导致的金融抑制、严重的信息不对称、不充分的法治状况都加剧了金融市场上信息不完全的程度，进而加大计算机会成本的难度。使得决策者很难精确估算决策面临的机会成本。农村金融市场上客户分散、规模小，缺乏正规的财务信息和公共信息，法治化程度低，缺乏合格的担保品、抵押品，公共基础设施落后等等现象使得经济主体在计算机会成本时更加困难，无法准确衡量，更多的依赖自身经验加以猜测。 三、银行机构、地区性民营资本和自然人开展村镇银行业务的机会成本比较 理性的个体需要比较机会成本和预期收益，如果预期收益大于机会成本，得到正的净利润，那么就会自愿选择开展农村金融业务，比如发起设立村镇银行。如果预期收益小于机会成本，只能得到负的净利润，这时最优选择就是不进入。因此，不同机构的机会成本关系到其发起设立村镇银行的选择。 （一）银行机构发起设立村镇银行面临的机会成本 银行机构参与农村金融的机会成本，可以分类为经济成本、政治成本和社会成本。其中经济成本主要包括选择的经济价值；政治成本主要包括不参与会遭受的对个人和组织两方面的政策处罚；社会成本主要包括公共关系效益，可以进一步分为短期和长期效应。 1. 经济成本。一是资本回报率差异是经济性机会成本之一。城市金融回报率和农村金融回报率的比较涉及到收益成本的比较，一般认为城市金融的收益和成本两方面都优于农村金融。受制于农村金融客户的信息特征，传统的贷款技术在农村金融领域遭遇高成本的挑战。在被管制的贷款利率的制约下，传统银行机构无力为“三农”提供足够的金融服务。农村落后的基础设施、教育水平和产业现状制约了传统信贷技术的效率。银行机构把有限的金融资源从城市转移到农村，意味着利润的损失。从这个角度看，银行机构不可能主动进入农村市场，除非城市市场接近饱和，利润下降至与农村市场相近的程度。 二是人力资本成本构成了经济性机会成本的内容。由于村镇银行的资金要求较低，对银行机构一般不会形成严重约束。但需要银行派出或培养自己的工作人员参与村镇银行的建设和运行，这导致银行需要承担职员空间位移的机会成本。 三是委托代理成本。农村地区金融客户相对缺乏正规的财务信息和合格的抵质押担保品，这导致银行机构传统的信贷技术失灵，需要利用分散而主观的私人信息，这就要求扩大基层信贷员的权力。基层信贷员权力的放大会放大机构内部的委托代理问题，解决方案是改变组织结构，使其扁平化，这意味着农村金融机构的最优规模会大大缩小。而银行机构作为主发起人设立村镇银行，虽然村镇银行是一级法人，有权做出最终决策，但在主发起行的遥控下，客观上必然导致村镇银行的委托代理链条延长，加大操作风险和操作成本，这种成本构成了经济性机会成本的重要内容。 2. 政治成本。新型农村金融机构的发展得到了政府部门的推动。主动参与这个过程的银行机构可能得到政府的奖励，相反的可能遭受政府部门的某种歧视，而面临不利的金融生态环境。在银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知中，为加大推动大中型商业银行的参与力度，将商业银行参与新型农村金融机构组建情况和其它市场准入事项挂钩。 3. 社会成本。主要包括从城市派驻到农村的工作人员所产生的一系列成本。农村相对于城市在很多方面存在较大落差，这导致城市中的工作人员很难放弃城市的工作和生活环境。这时城市中人的机会成本非常大，就进一步形成银行机构的机会成本。如果无法找到足够的派驻人员，那么即使不存在资金约束，管理人员的匮乏也会阻碍银行机构到农村特别是乡镇一级设立村镇银行。农村的落后大大提高了立足于城市的银行机构的社会机会成本，其大小与城乡差距相联系。考虑到农村地区落后的教育、医疗和生活方式的巨大差异，很难说服现有员工到农村工作。城乡差异构成了主要的社会机会成本。差距越大，银行机构就越难以寻找到足够的派出员工，村镇银行的设立因而越发困难。 在新古典经济学的框架下，银行机构会精确计算投资村镇银行所产生的收益和成本，在边际收益等于边际成本时确定最优的投资额。但是欠发达地区的市场可能会带有更多的信息不足和理性不足问题，从而导致银行机构无法精确计量边际收益和边际成本。奥地利学派、发展经济学和新制度经济学都注意到了这个现象。在信息不足的条件下，机会成本的确定无法精确计算，决策个体往往只是根据各自主观经验收集一定的信息，做出主观的判断。这意味着即使在新古典的框架下，银行机构的最优选择是参与村镇银行的建设，但信息不足和机会成本的主观性也可能阻碍它们的行动，更多的采用跟随战略。而以往的经验可能不利与村镇银行的发展。村镇银行的客户不同与传统商业银行的客户，需要采用完全不同的信贷技术。从这一点上看，主管部门选择村镇银行的发起人带有选择甘冒风险的企业家的性质。这对政策制定者提出了更高的要求，但政策制定者可能并不拥有完成这项工作所需要的信息。在知识不足的条件下，银行机构以经验为基础，很可能高估参与村镇银行的机会成本，当然不能排除某些银行机构低估这种机会成本的可能，但关键在于政策制定者缺乏足够的信息选出这种低估机会成本的潜在参与者。 （二）地区性民营资本、自然人发起设立村镇银行面临的机会成本 我国相关法规限制了村镇银行主发起人的资格，在村镇银行的主发起人中排除了民间资本和自然人。但在机会成本的约束下，民间资本和自然人更适合承担村镇银行主发起人的任务。 民间资本无法进入城市金融系统，客观上降低了进入农村金融市场的机会成本。在银行机构普遍缺乏参与新型农村金融机构热情的同时，民间资本表现出了更多的愿望，这与机会成本有关。与银行机构相比，民间资本特别是地区性民间资本具有完全不同的机会成本。民间资本更贴近农村金融客户，拥有更多、更可靠的私人信息，而且共同的社会网络也为监督和惩罚违约者提供了更有效率的机制。这意味着民间资本的放贷成本更低。同时相对于银行机构，民间资本规模有限，可以更有效地采用扁平化的金融组织结构，控制委托代理问题。 信息不足的存在和高昂的信息收集成本，导致决策主体的最优选择不是先收集到完全的信息，而后进一步计算边际收益和边际成本，最终确定最优的选择。在农村金融领域，发育滞后的市场环境加剧了信息问题，那么在分析进入农村金融市场所放弃的机会成本时，决策者更多的可能是用主观经验代替客观计算，从而无法确定哪些决策者的机会成本有利于村镇银行的发展。政策制定者面临这样的难题，一种更好的选择是尽可能地扩大可选范围，使更多的市场主体有机会参与村镇银行的建设。在知识不足的困扰下，机会成本的主观性降低了相关金融法规的效率。 四、机会成本的主观性降低了现行主发起人制度的功效 在政府主导农村金融机构发展的模式下，信息不足问题更加严重。金融供给涉及到政府和银行机构。决策分成两个步骤：首先政府相关部门在信息不足的约束下，识别机会成本最低，从而最有效率参与农村金融的组织；其次被政府部门选定的组织在信息同样不足的约束下，计算参与农村金融的机会成本大小，进而决定是否发起设立新型农村金融机构。 因此，即使政策制定者拥有完全的信息，可以准确判断农村金融市场的潜在参与者的机会成本，从而有能力选出机会成本最低的参与者。但是如果这些参与者自身在信息不足的约束下，猜测的机会成本很高，那么政策制定者就无法低成本地引入这些潜在参与者。一旦政策制定者也面临信息约束，从而无法准确判断各种潜在参与者的机会成本，那么自上而下的选定农村金融市场的参与人，必然带来低效率。 如果信息是完全的，那么由政府来选择新型农村金融机构的主发起人就缺乏必要性，市场机制的分散决策会得到计划体制相同的结果。如果市场不完善，市场参与人和政策制定者同时面临信息不足的困难，机会成本不再是精确计算的客观结果，而是在有限信息条件下做出的主观推测，那么由政策制定者主观的选定农村金融市场的主发起人有很大概率出现低效率。无论信息是否完全，一个更好的选择是尽可能地放宽限制，扩大可进入农村金融市场的主体，而不是由政府部门严格地指定某些机构作为主发起人。总结以上的分析可以得出以下的结论： 第一，如果市场是完善的，是新古典经济学的环境，那么机会成本可以得到精确的计算，分散的市场决策不指定村镇银行的主发起人，至少与自上而下的选定一样好。而后者还需要假定政策制定者的利益与政策没有摩擦和冲突。第二，如果市场是不完善的，那么无论是市场参与者还是政策制定者都只能得到推测性的机会成本，具有高度主观性。这时，政策制定者无力选定最好的参与人具有有利的机会成本。这时政策成功的概率很小，即使成功也会遭致农村金融的行政垄断。第三，地区性民营资本和自然人在充当村镇银行主发起人时，具有相对较低的机会成本，促使其有可能自愿地推动这一新型农村金融组织的发展。第四，银行机构进入农村市场的机会成本高于收益，净利润为负，所以不可能主动地发起设立新型农村金融组织。 五、促进村镇银行加速发展的对策 （一）放宽政策限制，允许民营资本和自然人成为主发起人 在信息不足的条件下，银行机构在选择是否作为主发起人参与村镇银行的发起设立时，需要推测机会成本。而机会成本的判断更多的依据经验，具有主观性。城市金融和农村金融环境上的巨大差异，可能导致主要在城市金融开展业务的银行组织得出开展新型农村金融市场机会成本巨大的结论，从而消极参与新型农村金融的发展，这可能是导致我国村镇银行等新型农村金融组织发展缓慢、供给不足的主要原因。 因