浅谈行政执法方式的创新.doc

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胡奎10月30日晚，中央电视台2套播出了芮成钢专访富士康科技集团总裁郭台铭。60岁的郭台铭被看作铁腕领导，率领鸿海集团创下“黄金十年”，是世界代工制造业的绝对领袖。他接受央视采访时，披露了对员工自杀事件的自责之声，分享其对中国人口红利，内需市场形成的观察，对代工制造业的详细剖析，对自己领导风格的阐述以及对自己财富人生的回顾。我看后很受启发。富士康事件，不仅仅对富士康会产生很大的触动，我想我们整个国家、社会都应该总结经验，吸取教训，不断改进我们的工作。今天，想通过富士康事件作为一个引子，谈谈我们的行政执法工作怎样适应形势，改进工作方式方法，更好的为社会服务。一、行政执法及执法方式的基本内涵对行政执法的内涵，有许多种表述。我们这里把行政执法定义为行政执法主体执行国家法律、法规、规章的所有活动。过去，我们行政机关在使用行政执法这个词时，更多的是把它作为能对当事人的权利和义务产生影响的具体行政行为来对待的，我们称之为对行政执法的狭义的理解。但是，随着形势的发展，尤其是执法方式和手段的变革与创新，这种对行政执法狭义的理解已经不能很好的适应行政执法工作的现时需要。因此，今后我们的行政执法可能在更大的范围内都要理解为执行法律、法规、规章的所有活动。这样一来，行政执法的面更广一些，行政机关所有的创造性的执法活动都可以涵盖进来，这对于我们更好地进行管理创新和开展执法活动都会有很好的作用。行政执法方式是行政执法内容和行政职能的实现形式。正确运用执法方式对于实现执法目的具有非常重要的意义，有必要引起我们高度关注。二、执法方式的现状及执法方式创新的必要性当前行政执法工作的基本情况：（一）面临的形势1、全球化与民主化浪潮对政府运作提出新的更高要求；2、人民群众观念、意识的变化对政府依法行政提出了新的要求； 一方面是人民群众普遍的法律意识的增强；另一方面是80后、90后观念的改变。从周杰伦的普遍受欢迎到染着各色头发的年轻人充斥大街小巷，我们的的确确感受到年轻一代和他们的先辈的不同。我们再回到富士康事件，在这一系列事件中，年龄最大的24岁，最小的18岁，他们虽然和他们的父辈一样在打工，但是他们的思想和他们的父辈有着很大的不同。据富士康十几年前做的调查，中国第一代农民工当时的愿望就是赚钱养家糊口，而前不久，富士康又对员工做过一次调查，结果是员工现在最关注的是感情、生活、娱乐，工作仅排在第四位。我们不能说80后、90后的孩子意志普遍的薄弱，但是有一点可以肯定的是，中国第一代农民工在异常艰苦的环境中长大，军事化管理、铁碗手段他们可能是能够承受的，但是对于新一代的人来说，近似冷酷的严格管理对于他们来说似乎是难以接受。既然严格的企业管理他们难以接受，如果我们的执法人员在面对80后、90后执法时态度粗野、手段野蛮，会发生什么后果？所以，我们说，富士康事件不仅应当引起富士康的思考，我们整个社会都要从不同的角度去思考。3、构建和谐社会对行政执法提出新的要求当前，我国面临很多深层次的问题。一是贫富差距过大；二是中国过快现代化带来的观念冲突；三是多民族国家面临民族主义挑战；四是人口过多带来的生存压力。化解上述问题产生的矛盾，需要行政执法机关付出更多的努力。（二）当前行政执法工作总体状况成绩不小，问题不少。成绩方面，队伍建设越来越受到重视，执法人员的水平与能力不断提高，制度建设日趋完善，监督力度不断加强。问题方面，道德层面问题令人担忧，一些方面的用人腐败致使整个队伍斗志不强，经费不足导致执法偏离正确方向，能力与水平不能满足工作需要，监督还不能完全到位。 面对新的形势，我们必须随着社会主义市场经济的发展不断改革我们的行政管理体制，尤其要重视执法手段的改进和执法方式的创新，使我们花费最小的行政成本取得最大的效益，为构建和谐社会做出积极贡献。三、行政执法方式创新的原则行政机关推进行政管理改革或执法创新的时候，应否有界限？如何确定其界限？有没有一些原则来约束它的行为？回答是肯定的。 行政机关在推进行政管理改革和执法创新的时候，应当有一些原则来约束它的行为，或者说应当划出一定的界限，总体上应当坚持以下原则：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点。（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待。（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡。（4）创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点，不能是政府机关的自我冲动、自我满足、自我欣赏。这几条原则，行政机关在创新时与之符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。否则，改革创新变了味，偏离了正确方向，人民群众反映强烈，政府形象受损。 简言之，行政管理革新的界限应当且可以划出几条界线，最关键的是看这项改革创新的出发点、目的性和实际效果如何，而且对于不同功用的制度和方法创新可以采取不同的认同度、容忍度和支持度，但不能是政府机关的自以为是、自我表现。 四、行政执法方式创新的基本方向行政执法方式创新应当以政府角色定位、职能转变等为前提，否则也只是穿新鞋走老路。我们现在许多地方在政府角色定位、职能转变没有到位前，一些具有超前意识的领导人也进行一些执法方式方法的创新，但都很难长久。一旦领导人发生变化，创新举措便难以为继。政府角色，要由单纯的秩序维护者、发号司令者，转变为服务者、指导者。这种转变，来源于和得益于人们的观念变化。服务型政府和服务行政法的理念正逐渐形成共识。 政府职能，由崇尚简单，或迷信全能，转变为主张适度。“管得最少的政府就是最好的政府”，这是简单；“从摇篮到坟墓”，由政府包办一切，这是全能。此类想法和做法都不适当，政府职能应当适度，做且做好政府应做的事情。 政府规模，由追求极小，或者安于庞大，转变为保持适中。与政府职能应当适度相适应，政府规模应当保持适中。适中规模、适度职能的政府是最有效的，比较理想的。这里所说的规模，不单纯是指工作人员是多少，主要是指由政府支配、消耗的资源量是多少。有学者研究结论是：政府所支配、消耗的财富即政府自身消耗的以及用于转移支付即二次分配的财富加在一起，占全部新增社会财富的3040之间的政府，是比较理想的适中的规模。这种适中规模的政府简称“中政府”，既有必要的调控能力，而非无所作为，也不会制约企业、市场、社会的活力，不能为所欲为。而大于或者小于这个比重的分别是“大政府”和“小政府”，它们都有明显的缺陷和弊端。在此基础上，我们的执法方式要由比较单一逐步走向多样，由单向走向互动，由注重强制走向柔性执法。柔性执法是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，适度减少执法的强制力、扩大教育量、缩小对立面，有助于实现法律效果与社会效果的有机统一。它要求行政执法人员在执法中要以教育指导为先；对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”；行政执法应当积极采取指导、建议、提醒、劝告等非强制性方法，防止“重事后查处、轻事前预防”。五、主要的方式方法（一）行政指导 行政指导（administrative guidance）是行政机关在其职能、 职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则、规则或政策，适时灵活地采取指导、劝告、建议等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为，不直接产生法律效果。如：2008年年底开业的万达广场地处石景山区重点打造的CRD（首都文化娱乐休闲区）的核心位置，是石景山区商业支撑点。其中的银河万千百货是北京西部经营面积最大、定位最高档、经营品种最丰富的国际连锁百货，引进国际一线品牌270多个，经营范围包括珠宝、化妆品、服装、皮具、儿童用品、床上用品、家具等。针对这一特点，鲁谷工商所深入万达广场、银河万千百货，对上述企业的商标管理工作进行指导，提出四点建议：一是固定部门、固定人员从事商标管理工作；二是定期组织员工进行商标法律培训；三是尽快对商标管理档案中欠缺的材料进行补充；四是定期复查商标管理档案，确保相关资质的有效性。（二）行政合同，也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。常见的行政合同有：1、国有土地使用权出让合同这是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给相对人，相对人支付出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。国有土地出让合同是一种比较典型的行政合同，由中华人民共和国城市地产管理法、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、协议出让国有土地使用权最低价确定办法等法律、行政法规和部门规章对其进行规范。国有土地使用权出让合同由土地行政管理部门与土地使用者签订，并由土地行政管理部门对合同的履行进行监督，对使用者没有按合同的约定开发利用土地，或者改变土地用途的，有权进行纠正，处罚，或者无偿收回土地使用权。2、公用征收补偿合同公用征收补偿合同是指行政主体为了社会公共利益，征用相对人的财产并给予补偿的行政合同。这类合同目前广泛运用于城市建设、交通铁路、水利设施等基础建设领域。中华人民共和国土地管理法和城市房屋拆迁管理条例对此都有有明确的规定。公用征收补偿合同中，关于征收部分属于单方行政行为，即征收是行政主体的单方决定；但是行政补偿部分是行政合同的范畴，即如何补偿以及补偿数额的确定等，必须经过与相对人协商后达成一致。 3、国家科研合同国家科研合同是行政机关与科研机构之间就国家重大科研项目，由国家提供资助，科研机构提供科研成果签订的协议。国家科研合同不同于中华人民共和国合同法所调整的技术开发、转让等民事合同，它以公共利益为目的，往往是为了完成某项与国计民生有重大关系的科研技术项目的开发，由政府牵头参与，与科研机构签订合同，政府提供资助，科研机构完成项目开发后将成果交付政府。 4、农村土地承包合同农村土地承包合同是我国出现最早的行政合同，但目前仍无法律、法规对此作出明确规定，主要是由地方性法规和地方政府规章调整。 5、国家订购合同国家订购合同是指行政机关基于国防和国民经济的需要，与相对人之间签订的订购有关物资和产品所达成的协议。国家订购合同不同于民事合同中的买卖合同，行政机关的意思表示在其中起着主导作用，相对人必须认真完成合同中所规定的具体事项，不能拒绝，但双方在费用、方式等方面可以协商。我国目前军用物资和其他有关国防物资的订购，一般都采用订购合同的形式。粮食、棉花、烟草等订购合同，是以国家提供优惠条件并保证收购，农民向国家缴纳粮食、棉花、烟草取得报酬为内容，由各级人民政府及主管部门和农民之间签订的协议。 6、公共工程承包合同公共工程承包合同是行政机关为了公共利益的需要与建筑企业签订的建设某项公共设施达成的协议。如修建国道、飞机场、大桥、大型供水、供电、供气工程等工程合同。公共工程合同是为了完成某项公共设施而签订的，行政机关为了修建宿舍与建筑企业签订的合同不是公共工程合同。（三）激励 激励是人力资源管理的重要内容，是指激发人的行为的心理过程。激励最常用的是在企业管理活动中，是指激发员工的工作动机，也就是说用各种有效的方法去调动员工的积极性和创造性，使员工努力去完成组织的任务，实现组织的目标。 有效的激励会点燃员工的激情，促使他们的工作动机更加强烈，让他们产生超越自我和他人的欲望，并将潜在的巨大的内驱力释放出来，为企业的远景目标奉献自己的热情。目前，激励已被广泛运用于各类管理活动中。在执法活动中过去也经常使用。今后我们要有意识加大激励机制的使用，鼓励当事人自觉成为奉公守法的模范。（四）说服教育说服教育是行政执法中常用的手段。行政处罚法就规定要实行处罚与教育相结合。现在，许多地方规定轻微违法初次不罚，以批评教育为主，这也是改善执法部门与当事人相互关系的有效方式。（五）提醒与告诫提醒与告戒在日常生活中有不同的含义，但在执法中往往是相近的。告诫是警告劝诫之意，执法中的提醒实质与告诫意思相近，但也有所区别。提醒一般指初次或前几次，告诫则是在多次提醒无效的情况下发出的对当事人形式比较正规的警示。如，北京行政管理执法局房山分队在某个时段的日常执法中，发现房山北大街与青年北路的交叉路口处有十几个推着三轮车卖菜的无照经营人员，其行为严重的影响了周边交通。发现情况后，执法队员先后进行了数次劝说与教育，但效果不佳。此时执法队员并没有急于对无照经营者进行处罚，而是开展更深入的调查。经调查，这些人员基本上都是周边地区的农民，以售卖自家种植的蔬菜为主，且年龄都在60岁以上。根据实际情况以及市局最新的指导精神，房山分队决定不对这批人员进行行政处罚，而是逐个开具行政告诫书，并向他们宣传政策，以周边