建设工程项目管理代建制模式及其构建研究--论文.docx

建设工程项目管理/代建制模式及其构建研究摘要:本文分析了我国工程项目管理思路不明确、管理内容不详尽等问题,描述了传统工程项目管理体系,研究了业主内部各主体之间的五种关系,分析了建设主体与业主项目管理之间的不协调关系。论文重点研究了政府投资的基础建设项目,找出了此类项目管理中存在。概算超估算、预算超概算、结算超预算。现象的原因。作者认为,解决。三超。现象的根本出路在于实施代建制,将传统项目管理中既具有政府身份又具有业主身份的组织建设主体从建设单位中分离出来,成为独立的社会化、专业化的项目管理主体(代建单位),对政府投资建设项目的建设规模、标准、功能以及工期、质量、投资额,全方位、全过程地实施管理并承担责任。论文按代建所处阶段不同划分了代建模式;阐述了政府投资建设项目实行”代建制”属非融资代建模式,主要适用前期代建、实施代建和全过程代建三种模式;构建了政府投资项目实行”代建制”的管理体系,管理程序和管理内容,并对代建企业的资质提出要求:通过进一步完善政府投资决策与监督约束机制,加强代建机构的培育;明确代建机构的资质要求,加强代建机构的培育;明确代建机构的资质要求等措施,规避”代建制”项目管理存在的风险。关键词:建设工程 项目管理 代建制目录1绪论,11.1问题的提出,11.2课题研究的内容和技术路线,21.3课题研究的方法、手段和目标,32国内外工程项目管理综述,52.1概述,52.1.1项目的概念及特点,52.1.2工程项目的概念及特点,52.2我国工程项目管理及存在问题,52.2.1我国工程项目管理,52.2.2我国工程项目管理存在的问题,72.2.3工程项目管理的概念及分类,82.3国外工程项目管理的模式,102.2.IPM模式,102.2.2PMC模式,102.2.3CM模式,n3”代建制”项目管理模式比较与相关问题分析,123.1概述,123.1.1代建定义,123.1.2代建、代建制理论基础,123.1.3代建制的产生及其发展,133.2现行代建制模式比较3.2.1上海模式-一专业化模式3.2.2深圳模式一委托程序化模式,173.2.3厦门模式-一市场化模式,193.2.4上海、深圳、厦门三种模式的对比,203.3代建制项目管理与相关问题分析,223.3.1传统项目管理与代建制,22 3.3.2代建制与腐败,233.3.3代建制与我国建设工程项目内部管理体系,264”代建制”项目管理模式构建与完善,324.1/代建”项目管理模式,324.1.1按阶段划分的项目代建,324.1.2按是否融资进行划分的项目代建,344.2政府投资的”代建制”项目管理体系构建,364.2.1”代建制”项目管理体系,374.1.2”代建制”项目管理程序,384.2.3”代建制”项目监督管理与管理内容,384.2.4代建企业资质要求,394.3”代建制”项目管理风险及防范,434.3.1”代建制”项目管理面临风险,434.3.2”代建制”项目管理风险防范,445结束语,455.1论文的创新点,455.2有待进一步研究与展望,45参考文献,47致谢,49建设工程项目管理”代建制”模式及其构建研究1绪论1.1问题的提出我国工程项目管理,长期以来存在着许多问题,如投、建、管、用(即项目投资、项目建设、实施管理和建筑市场监管以及项目建成后的使用)相互交叉,主体不分,缺乏有效的制约机制;非专业机构和非专业人员参与管理,使专业机构和专业人员无所事从;决策失误、监督失灵、投资效益低下、腐败滋生;管理经验难以积累,社会资源不能有效利用,从而使建设项目投资成本高、建设质量低,建设单位投资的真正目的难以实现。为了改变这一状况,我国吸取了一些发达国家的先进经验,结合中国国情引进先进的工程项目管理理论和方法,相应出台了建筑法、合同法、招投标法、建筑工程质量管理条例等一系列法律法规,同时在决策阶段实行。咨询制。,在实施阶段实行。监理制。,在建设阶段实行。项目法人责任制。,项目管理实行。合同制。,项目发包实行。招投标制。等等一系列制度和措施,一定程度上解决了主体不分,缺乏制约机制的现象。然而,随着建筑市场改革的不断深化,建筑企业竞争日益激烈,建设单位和实施单位应对市场能力日趋增强,现有的法规法律、制度措施以及项目管理的理论和方法已不适应工程建设管理的需要。如:政府投资的建设项目投资主体是国家,使用管理单位代表国家进行建设,换句话说投资主体和使用主体没有分离,使用主体和建设主体是同一主体。既然使用单位不出资又负责建设,那么,使用单位在建设过程中往往从自身利益出发,在项目前期高标准项目建议;项目设计时超规模、超标准;项目实施时概算超估算、预算超概算、结算超预算等。同时由于各主体间应该同体的没有同体,应该分离的没有分离,造成主体责任不明、管理不到位,使政府投资的建设项目逢建必超,工期拖延,质量难以保证,腐败现象履见不鲜,甚至有的建设项目建成后,难以投入使用。针对建筑市场的新问题、新情况,有必要研究出与之相适应的新理论、新方法,出台一些新的管理制度和措施,改进或构建一套适应社会发展的工程项目管理新模式“代建制”项目管理模式就是为解决以上问题而提出的。本论文将按照投、建、管、用四分开原则,分析”代建制”项目管理模式,以及先行实行”代建制”项目管理的各城市模式的优缺点,结合河南省2005年试行”代建制”管理办法和在建项目工程实践,研究”代建制”存在的问题和解决途径,渗透新理念,引入新理论,力求对”代建制”项目管理模式进行系统研究,构建切实可行的工程项目管理新模式,对进一步认识和规范”代建制”的运行有着重要的理论价值和实践指导意义。1.2论文研究内容和技术路线本论文阐述了”代建制”工程项目管理的产生、发展、存在问题,”代建制”工程项目管理所要解决的问题,分析现有各种”代建制”工程项目管理模式的优缺点,结合河南省2005年试行”代建制”管理办法和在建项目工程实践,从理论的角度构建出几种”代建制”模式,研究不同代建制模式的适应范围、优缺点和对代建企业服务能力的要求,以及寻求法律的支持,监督体系的建立、可能存在的风险及对策等。具体内容如下:第1章绪论阐述本论文研究意义,研究内容和技术路线,研究方法及手段第2章国内外工程项目管理综述分析我国工程项目管理存在的问题,提出我国工程项目管理的分类方法;对国外工程项目管理CM、PM、PMC模式进行比较,分析,阐述这些模式对我国工程项目管理的启示。第3章”代建制”管理模式比较与相关问题分析分析实行”代建制”城市项目管理模式,分析、比较其优缺点,存在的理论、方法、技术和观念方面的问题;分析”代建制”与传统项目管理模式,预防腐败,我国工程项目内部管理体系之间关系。第4章”代建制”项目管理模式构建与完善从/代建”实际函义出发,按代建所处的阶段不同,将代建模式分为前期项目代建、实施项目代建、全过程项目代建以及全寿命项目代建等四种模式;按项目建设过程是否融资,将代建模式分为融资代建和非融资代建二种模式。阐述政府投资建设项目实行”代建制”属非融资代建模式的前期项目代建、实施项目代建或全过程项目代建。构建政府投资非经营性项目实行”代建制”项目管理的管理体系,明确管理程序和管理内容,分析代建企业的质资要求,管理风险以及风险防范对策等。”代建制”项目管理模式构建内容和技术线路如图1一1。图1一1”代建制”项目管理模式构建内容和技术线路1.3课题研究的方法、手段和目标本论文采用文案调查、实地调查相结合的方法对先行实行”代建制”的项目进行分层分阶段调研,收集相关文件档案、电子音像等资料,将调查结果和数据进行组合对比,分析已实行”代建制”项目管理的各城市不同模式的优点和缺点,同时结合我省2005年试行”代建制”管理办法和在建项目工程实践,构建出即能克服其他城市”代建制”模式的缺点,同时又切实可行的工程项目管理新模式。通过对”代建制”运行模式及框架构建的系统研究,力求达到如下目标:1)在现有的研究基础上,对工程项目管理的类型、任务进行系统划分,对业主方项目管理类型进行区分;2)对”代建制”的产生的原因、过程以及与传统模式、腐败的关系进行系统阐述;3)对先行实行”代建制”的城市模式进行比较,总结其优缺点,阐明/代建制”解决的根本问题,以及必要性、可行性和前提条件;4)构建”代建制”项目管理的运行模式,阐述不同模式适应范围、优缺点以及对代建企业资质要求;5)寻求实行”代建制”模式的法律支持,建立可靠的监督体系,确保/代建制”的规范运行;6)探讨”代建制”工程项目管理模式可能遇到的新风险以及相应对策等。2国内外工程项目管理综述2.1概述2.1.1项目的概念及特点项目是指在一定约束条件下,具有特定目标的一次性事业(或任务)例如,一项开发、一项科研、一项设计、一幢建筑物的施工等。项目通常具有以下特点:(1)一次性。即每项目完成后不会有与其完全相同的项目出现;(2)目标和约束性。任何项目都具有一定目标,并且为实现这一目标总有一定约束条件;(3)与所有事物一样任何项目的寿命都具有周期性;(4)系统性。项目具有包括人力、物资、技术、时间、空间、信息、管理等构成一个相对完整的系统;(5)界面多。项目的内部各要素以及与处外部环境之间存在着众多结合部等。2.1.2工程项目的概念及特点工程项目是指通过投资活动获得满足某种产品或人民生活需要的建筑物(或构筑物)的一次性事业。工程项目的建成往往需要经过立项、设计、施工和验收交付使用等几个阶段来完成。通常将工程项目的各个阶段和各项工作的先后顺序称为工程项目的建设程序。工程项目除了具有项目的特点外,还具有风险大,并且可能不可挽回和特点。2.2我国工程项目管理及存在问题2.2.1我国工程项目管理建国以来,我国一直是政府按照国家投资计划将建设资金分配给各部门和地方,再根据需要安排建设任务,由建设单位。自筹自管和工程指挥部。的工程管理方式来实现工程项目。这种来自计划经济体制的模式不符合工程建设的内在规律,它自觉不自觉地陷入了自我封闭、自我束缚之中,按这种模式组建的。筹建处。人员大多是临时性,专业人员少且非本职人员,工程一结束,这样的机构和人员就解散,各自回到原来的机构或部门,形成管理经验积累不起来,只有教训没有经验的粗放型工程建设管理格局。直到1985年我们的工程建设管理者才明白:建设工程项目管理是一项很重要的科学,它需要由专门从事这项工作的专家和专业队伍来完成。十一届三中全会之后,我国实行了计划经济向市经济转变,随着政府的管理职能由微观管理转向宏观管理,建筑领域实行项目法人责任制、招投标制、合同管理制以及决策咨询制等各种改革措施,出台了一系列与建筑领域相关的法规政策,其中建筑相关企业实行资质管理,为工程建设提供了技术服务和管理服务的专业化、社会化服务队伍,初步形成了适合中国国情的建设工程项目管理体系。目前,我国建设工程项目管理体系主要是根据项目管理主体、项目管理对象和项目管理范围而建立起来的,大体上分为建设项目管理、设计项目管理、施工项目管理、咨询项目管理、监理项目管理等;根据参与各方所处的阶段、管理内容及重点不同,工程项目管理的内容主要有:(l)建设(业主)项目管理工作内容主要包括:1)前期阶段:项目建议、可行性研究、项目决策、厂址选择、筹集资金、外部配套条件落实;2)设计阶段:设计竞赛或设计招标,资质审查、评标、定标,商签设计合同,提供设计资料,设计阶段目标控制,组织协调、审查上报设计文件和概算文件,审查资金筹措计划和用款计划等;3)施工招标阶段:施工和设备招标,资质审查评标、定标、签订施工和设备采购合同,落实开工前准备工作;4)施工阶段:编制并组织实施各种计划,组织工程实施,建立报告制度,定期向主管部门报告建设情况,做好各项运营生产准备,项目竣工验收报告申请,参与竣工验收,编制竣工决算报告。5)生产运营阶段:成立管理机构,协调运营管理,按时报送生产信息和统计资料,制定债务偿还计划,资产保值,利润分配,编制项目后评价报告。(2)设计项目管理设计单位将业主或建设法人的建设意图、住房建设法律法规要求、建设条件作为输入,经过智力的投入进行建设项目技术经济方案的综合创作,编制出用以指导建设项目施工安装活动的设计文件。(3)施工项目管理施工企业的项目管理也可称施工项目管理,即施工企业(承包商)站在自身的角度,从其利益出发,按照与业主签订工程承包合同界定的工程范围所进行的管理。工作内容主要是对施工全过程进行计划、组织、指挥、协调和控制。(4)咨询(监理)项目管理咨询或监理单位接受业主授权,根据批准的建设文件、相关法规、相关合同对工程项目进行监督管理,即实施业主方工程项目管理的部分内容。工作内容主要包括:目标控制、合同管理、信息管理以及项目协调工作。(5)政府项目管理政府建设主管部门必须对建设项目的决策立项、规划、设计方案进行审批,对项目实施过程的各个环节实行建设程序监督。2.2.2我国工程项目管理存在的问题我国建设工程项目管理体系自形成以来,指导着我国工程项目管理模式的建立,规范着工程项目管理主体的行为,为工程项目管理的规范与运行起着重要作用。但是,作者认为目前我国建设工程项目管理体系存在着思路不明确,体系建立较为混乱,管理内容不详尽或存在一定的空白等问题。(1)思路不够清楚如前所述,我国建设工程项目管理主要是根据项目管理主体、对象和范围进行分类,分为建设项目管理、设计项目管理、施工项目管理、咨询项目管理、监理项目管理等这就让人们弄不清楚,工程项目管理究竟是按主体划分的,还是按对象或范围划分的,如果说我国建设工程项目管理有三种划分方法,第一种是按主体划分,第二种是按对象划分,第三种是按范围划分,那么划分的结果应该有三种,但是得出的结论却是按主体划分的建设项目管理、设计项目管理、施工项目管理、咨询项目管理、监理项目管理等。另外,工程项目管理是否能够按对象划分,有没有必要这样划分,如何划分还需要讨论。比如:商务楼和办公楼项目管理如何划分;铁路工程和水利工程项目管理如何划分等。(2)体系不够明确既然工程项目管理的划分思路不清楚,那么,依据不清楚的工程项目管理划分思路,就不可能建立起明确项目管理体系。作者认为项目管理体系应该是依据项目实施的阶段和项目管理的工作内容按主体进行划分的,而与建筑工程相关的主体除了建设行政管理部门这一政府方面以外,还有建设单位以及咨询单位、监理单位、设计单位、施工单位、材料设备供应单位、银行等。建设行政管理部门主要是通过政策对项目进行强制管理,其目的是确保环境协调,确保人们生命安全等;而咨询单位、监理单位、设计单位、施工单位、材料设备供应单位、银行等均为参与服务单位,其主要目的是通过对项目提供服务和管理获得相应的酬金;建设单位则是通过投资、组织建设对项目进行管理,其目的是以合理的投资额,获得高质量的项目成果,确保项目按规划要求运行使用,所以建设单位是项目管理的主要管理主体。但是在很多情况下,投资者、组织建设者和使用者不是一个主体,或者说其中一方不能完全代表另一方或两方,如:援助资金的建设项目,政府投资的建设项目,大型企业异地建设项目等,组织建设者或多或少不能完全代表投资者或使用者利益,这就产生了投资主体、组织建设主体和使用主体,然而在目前的工程项目管理体系中,没能体现出他们在工程项目管理体系中的位置。(3)管理内容不系统项目管理的内容主要是按项目实施的阶段进行划分的,即不同阶段有不同的项目管理内容,而各主体的项目管理内容与所处的阶段、所处的角度以及建设单位的委托不同而不同。有的管理内容只能由一个管理主体进行,有的管理内容需要两个或两个以上管理主体同时进行,只是所处的角度不同有所侧重,而目前工程项目管理体系中关于管理内容分配时,本应由多个管理主体进行的管理内容却由一个管理主体进行,即使由多个管理主体进行,管理的侧重点体现不出来、不明了,没有对项目管理内容进行系统地划分。(4)工程指挥部(或基建处)管理模式仍在工程项目管理中起主导作用工程项目业主项目管理的主体中投资主体和使用主体不需要社会化、专业化外,而组织建设主体必须走社会化、专业化道路。目前,我国工程项目业主项目管理中组织建设主体除房地产开发项目的主体属于社会化、专业化的组织建设主体外,其它所谓的。组织建设主体。均由项目建设投资单位成立的。基建处。或临时组建的。工程指挥部。所替代,仍然沿用八十年代前我国工程项目管理模式,这种工程项目管理模式的弊端,很多学者在论文、论著或课题中都进行了详细阐述,是落后的工程项目管理模式,是要被新的工程项目管理模式所替代。2.2.3工程项目管理的概念及分类工程项目管理是以工程项目为管理对象,在既定的约束条件下,为最优地实现项目目标,根据项目的内在规律,对项目寿命周期全过程进行有效地计划、组织、指挥、控制和协调的系统地管理活动。目前大多数学者认为,我国工程项目管理是根据管理主体、管理对象、管理范围的不同分为:业主工程项目管理、设计工程项目管理、施工工程项目管理、咨询(监理)工程项目管理等;根据管理所在工程项目的阶段不同分为:立项阶段工程项目管理、实施阶段工程项目管理、使用阶段工程项目管理(三个阶段合在一起称全过程工程项目管理)等。我认为,工程项目管理主要是依据工程项目所处的阶段、管理的内容和管理主体进行划分。(1)按阶段划分建设工程项目管理按阶段划分为和其他学者认识相同,分为:1)建设前期项目管理,也可称决策阶段项目管理或立项阶段项目管理。这一阶段的主要工作是投资意向选择,初步可行性研究,项目建议,可行性研究与项目报批等;2)建设期项目管理,也可称实施阶段项目管理。实施阶段项目管理分为设计阶段项目管理和施工阶段项目管理,设计阶段项目管理的主要工作内容是初步设计,技术设计和施工图设计等,施工阶段的项目管理的主要工作是施工准备,施工和竣工验收等;3)建设后期项目管理,也可称使用阶段项目管理或项目后评价阶段项目管理。这一阶段项目管理的主要内容是项目投产运行,与可行性研究报告进行比较,对检验项目建设进行全面地评价(如图2一1)图2一1按阶段划分建设工程项目管理(2)按管理内容划分我把建设工程项目管理看作一个整体,这一整体管理内容应该包括:投资方面项目管理、质量方面项目管理、进度方面项目管理、组织与协调项目管理、信息与合同项目管理和安全方面项目管理等(如图2一2)图2一2按管理内容划分建设工程项目管理(3)按主体划分与建设工程项目管理有关的主体包括:l)政府管理部门,包括环境、规划、消防、建设行政主管部门等。政府项目管理主要是从人民的生命财产安全和社会环境出发,颁布建设工程相关的法律法规并监督;2)业主,包括投资主体(第一业主)、组织建设主体(第二业主)、使用主体(第三业主)业主项目管理主要是从建设项目经济实用,安全可靠以及自身效益出发进行管理,是管理的主导角色;3)参于主体,包括设计单位、施工单位、采购供应单位、咨询单位、监理单位、招标代理单位、银行等。参于主体项目管理主要是从自身生存与发展出发,表现在加强自身管理,提高技术和管理服务水平(如图2一3)图2一3按土体划分建设、程项目管理2.3国外工程项目管理的模式目前,国际上常用的项目管理模式主要是PM、PMC、CM。这些模式有的已达近百年的历史了,不论是理论基础还是应用实践都己经十分成熟。2.3.1 PM模式 (源于英国业主项目管理)PM管理模式是指工程项目管理企业按照合同约定,对业主提供全方位的服务。在工程项目决策阶段,为业主编制可行性研究报告,进行可行性分析和项目策划;在工程实施阶段,为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行(竣工验收)等服务,代表业主对工程项目进行质量、安全、进度、费用、合同、信息等管理和控制,项目管理企业本身不参与项目的设计和施工活动。2.3.2PMC模式(源于德国业主项目管理)pMC模式是指工程项目管理企业按照合同约定,除完成项目管理服务(PM)的全部工作外,还可以负责完成合同约定的工程初步设计(基础工程设计)或施工承包等工作,对于需要完成工程初步设计(或施工承包)工作的企业,应当具有相应的工程设计和施工资质。2.3.3CM模式(源于美国业主项目管理)CM模式是指_L程建设项目建设业主委托CM单位负责该项目的管理,主要包括:项目可行性研究、勘查设计、施工招标、材料采购、竣工运营等相关管理工作。项目建设经理作为CM的代理人,在业主授权或委托范围内以业主的名义开展工作。该模式有代理型CM(AgeneyCM)和非代理型CM(Aon一AgeneyCM)两种方式。代理型CM管理模式,也称纯粹CM模式。即,业主与设计单位签订设计合同,与多个施工单位签订施工合同,与CM单位签订咨询服务合同;CM单位依据业主授权在委托范围内协助业主进行设计优化和施工管理,业主为CM单位提供管理费,咨询服务合同价就是CM单位管理费,表现形式是百分率(以工程总费用为基数)或固定数额的费用;CM单位对因过失造成经济损失承担管理责任,不对第三方违反合同规定的质量要求和完工时限承担责任,不对投资负责。这种管理模式和我国目前施行的/监理制”项目管理有些相似。非代理型CM管理模式,也称风险型CM。即:CM单位与施工单位之间似乎是总分包关系,但实际与总分模式有着本质的不同。主要表现在:一是虽然CM单位与各个分包商直接签订合同,但CM单位对各分包商的资格预审、招标、议标和签约都对业主公开并必须经过业主的确认才有效。二是由于CM单位并不向业主直接报出具体数额的价格,而是报CM费,工程本身的费用是今后CM单位与各分包商、供应商的合同价之和。也就是说,CM合同价由以上两部分组成,由于签订CM合同时,该合同价尚不是一个确定的具体数据,所以签订CM合同时主要是确定计价原则和计价方式,从计价方式上看,合同本质属于成本加酬金合同的一种特殊形式。我们知道,采用成本加酬金合同的缺点是:CM单位只对CM费感兴趣,对成本不很关心,为了促使CM单位加强成本控制,业主往往要求在CM合同中预先确定一个最大成本数额(GMP),如果实际工程费用加CM费超过了GMP,超出部分由CM单位承担;反之,对节余部分业主和CM单位可在合同在约定一定比例分成。这一管理模式,与我国目前政府投资非经营性项目,实行代建制项目管理有些相似之处。3”代建制”项目管理模式比较与相关问题分析3.1概述3.1.1代建定义国务院关于投资体制改革的决定(国发【2004】20号)第三部分第五条指出,对非经营性政府投资项目加快推行”代建制”,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。作者认为,代建是指具有专业化、社会化的工程项目管理企业,受项目业主的委托,依据工程项目建设相关法律法规、标准规范、合同等要求,全面进行工程项目的组织、建设、实施的管理活动。一般情况下,项目业主只对工程项目做出一些重大决策,而不对代理建设工程项目管理企业的合理建设行为进行干预。和代理法律关系所不同的是,项目业主只对代理人在合同内规定的规模、标准、投资额、质量、工期等承担责任(不可抗力除外),而不对代理人在合同以外的行为(包括不当代理行为)承担任何责任。为克服工程项目质量“他人”控制,投资主体可按照相关法律法规委托工程项目监理企业对代理建设企业以及分包企业的建设行为进行监督管理。3.1.2代建、代建制理论基础代建是一种活动,而代建制是一种制度,代建制的理论基础是委托代理理论。委托代理是指代理人在代理权限内,以被代理人的名义实施,其民事责任由被代理人承担的委托行为。从形式上看,代理行为是在代理人与被代理人之间进行的,但是,由此而产生了委托人与被代理人之间的民事法律关系,基于这种法律关系而产生的权利与义务,当然应当直接归属被代理人享受和承担。这种享受和承担的责任,既包括代理人在执行代理任务的合法行为产生的法律后果,也包括代理人不当代理行为产生的法律后果。但是,仅仅限于法律的角度考虑委托代理这一经济关系显得过于狭隘,从而将很多类似委托代理问题排斥在委托代理范围之外。一方面,法律上的委托代理关系并不考虑代理成本,代理人只要从委托人的角度考虑问题,并为维护委托人的利益而行动产生的法律后果均由被代理人享受和承担;另一方面,要求代理人只能以委托人的名义实施行为。所以,经济学家对法学上的委托代理关系进行了拓展,主要表现在两个方面:一是范围上的拓展,认为凡是某些人的行为将影响另一些人的利益的关系皆可认为是委托代理关系;二是代理成本的引入,所谓代理成本,是指代理人追求自身的利益而对委托人利益的损害。经济学家普拉特(Johnw.Prat)与茨考塞(RIChardJ.Zeckha。Ser)曾作过如此论述:/只要当一个人对另一个人的行为有所依赖时,委托代理关系即产生了,采取行动的人称为代理人,受影响的即为委托人。通常来讲,医生是代理人,病人是委托人,咨询员是代理人,顾客是委托人,公司经理是委托人,他的下属是代理人,反过来,公司经理又是股东的代理人,一般合伙人与有限合伙之间亦是委托代理关系。”在此,两位经济学家给出了委托代理关系的最一般性的定义,实际上极大地拓宽了委托代理关系的含义。3.1.3代建制的产生及其发展代建制工程项目管理源于厦门。1993年厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,针对市级财政性投、融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端,以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题,通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的代建企业,由这些代建企业代替业主对项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成为了现在的代建制工程项目管理模式。2001年7月,厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施代建制工程项目管理模式,制定了厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法。2002年3月,开始在投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度,制定了厦门市市级财政性投融资社会事业建设项目代建管理试行办法。1999年上海浦东咨询公司受原上海市计委委托,全过程代建上海市收教收治综合基地项目,开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。根据上海市人民政府关于建设体制要实现/政府组织、企业运作、市场竞争、形成合力”的要求,早在2001年就先后出台关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见(沪建计2001第0889号)和上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定,要求从2002年3月开始,若干局属建设单位在改革、改制的基础上选择3至5个将开工项目、5至10个前期项目,进行政府投资项目的代建制试点,以改革传统的工程建设管理模式。2001年11月,深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发深编【2001】63号文件,决定成立深圳市建筑工务局。2002年4月中旬,建筑工务局开始组建,为深圳市建设局直属的副局级事业单位,近期定编65人,远期编制100人,经费由财政全额拨款,7月18日正式挂牌。建筑工务局代表市政府行使业主职能和项目管理职能,负责除国土规划、交通、水务、公安、教育五个系统外的政府投资项目的组织协调和监督管理工作。2002年宁波市关于政府投资项目实行代建制的暂行规定发布并实施,规定凡建安工程投资在200万元以上且市财政性资金投入在200万元以上、建设单位不具备自行管理条件的建设项目,都应实行代建制。从2002年起,北京市发改委在回龙观医院、残疾人职业培训和体育锻炼中心、疾病预防控制中心等项目中实行了代建制试点,取得良好效果。2004年3月1日,北京市政府投资建设项目代建制管理办法(试行)发布,要求代建单位必须是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人。2002年国家有关部门组织了/政府投资工程管理方式改革”课题研究。2003年12月2日国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出,要积极推行”代建制”试点。2003年12月31日国务院常务会议原则性通过“投资体制改革方案”,规定要在全国范围内力推代建制。对非经营性政府投资项目加快实行代建制,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。2004年7月22日国务院颁布了“关于投资体制改革的决定”,明确提出,非经营性政府投资项目,加快推行”代建制”;垄断性项目要通过招标选定业主。至此,从中央到地方,”代建制”模式渐成体系。与此同时,各地为落实国家政策,如上海市、北京、宁波市、深圳市、重庆市等城市相继推行”代建制”试点并陆续制订了”代建制”的相关政策文件。2003年贵州省政府投资工程领域开始推行代建制。贵州省建设厅起草了贵州省政府投资工程项目代建制实施办法、贵州省政府投资工程项目代建制实施办法起草说明、贵州省政府投资工程项目代建协议(示范文本)并报省政府。省政府已批准成立“贵州省省级政府投资工程项目代建中心”。2004年江苏重点实施10项重大社会事业项目,江苏省发展改革委员会己拟定“关于政府投资项目实行代建制的暂行规定”,将选择其中若干重大项目进行试点。浙江省本届政府提出/确保新建高速公路1000公里、力争新建高速公路1200公里”,同时完成沪杭甫、杭宁、杭金衡等己有高速公路拓宽改造的高速路建设目标。为顺利完成建设目标,在广泛调研的基础上,也有实行项目代建制的考虑。另外,山东、云南、四川、重庆等省市也表示或决定要在政府投资项目中推行代建制。2004年7月16日,国务院的关于投资体制改革的决定则以官方文件明确认可了代建制工程项目管理模式。河南省也于2005年颁布了”代建制”试行管理办法,并积极的组织试点,较好地解决了非经营性政府投资工程项目在传统模式中由于投资、建设、管理、使用四不分而导致的弊端,提高了工程项目管理水平和整个社会的投资效益。3.2现行代建制模式比较模式的解释有很多种。其中一种解释认为:模式是从解决具体问题抽象出来的,这种具体问题在特定的上下文中重复出现。也就是说,每个具体形式都对一种重复的问题采用重复的解决方案。然而,模式不仅仅是解决方案。在模式中,问题出现在一种特定的上下文(或者叫语境),并且包含各种互相竞争的关切。目标解决方案包括对这些关切的平衡,这种关切在模式中称为“作用力”(Forces),这些作用力互相牵制。因此,模式不能简单地看作是“特定场景的解决方案”。另一种解释认为:模式是被命名的有组织的信息,它捕获了在一定语境中包含相关作用力(ForCes)的问题的解决方案的本质结构和内在含义。作者认为:模式是指在特定场景下,权衡各个方面,得出在一定范围内能够推广并重复应用的解决方案。值得注意的是,解决一个问题可能有多个方案选择,只是不同的方案各有侧重;能够解决一个问题的方案对另外一个相近的问题也可能又不太适合。所以,只有当场景和模式中的关切完全符合时,用这一模式来解决问题才是最优方案。从1993年至今,代建制模式大体分为三种:3.2.1上海模式一专业化模式1999年初,上海浦东咨询公司受原上海市计委委托,全过程代建上海市收教收治综合基地项目,开始了上海市财政投资项目以代建制形式委托中介机构进行建设的试点。上海市政府投资工程管理体制改革自2001年启动,改革的目标是建立“决策科学化、主体多元化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制,核心是实现政府投资职能、投资管理职能、工程管理职能的分离,切实转变政府职能,确立投资主体地位,形成工程管理市场,提高投资效益,防范投资风险,提升建设管理水平。根据投、建、管、用四分离原则,上海市重点开展工程建设项目”代建制”工作、根据上海市人民政府关于建设体制要实现“政府组织、企业运作、市场竞争形成合力”的要求,早在2001年就先后出台关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见(沪建计工2001第0889号)和上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定,要求从2002年3月开始,若干局属建设单位在改革、改制的基础上选择3一5个将开工项目、5一10个前期项目,进行政府投资项目的代建制试点,以改革传统的工程建设管理模式,提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革实施方案,实行/政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式,已在市政、水务、环卫、交通等系统确定了n家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。上海市建设交通系统重点做了以下三方面的工作:(1)调整政府有关投资管理职能,将一批政府局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局的有关投资职能移交给政府性投资公司。政府有关职能局专注于行政监管;(2)完善政府性投资公司职能,包括在项目储备、前期准备、项目投融资、项目投资控制、项目还贷等;(3)培育工程代建市场。一方面是规定符合特定条件的项目必须实行代建制,产生市场需求;另一方面是通过改制试点,成立一批代建制公司,从而构造合格的能满足需求的代建服务提供者,进而形成市场。上海模式主要由政府主管部门、业主(投资方)、代建单位、设计和施工承建商四个方面组成,政府、投资公司、代建单位权责一致,各自在界定的职责范围内,根据国家建设法规、条例和基本建设程序,行使权力,履行职责。新成立的行政主管部门一上海市市政工程管理局推行”代建制”试点,依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者(业主),通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。上海市政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理,赋予投资公司较大的责任,确立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位,对项目投资与还贷、设施经营进行全过程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托,组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。北京市的代建制改革基本上也可以归入这一模式。这一模式的本意是要同时解决专业化和委托问题两个难题。因而,改革的范围广,不仅包括工程建设组织实施方式的改革,还包括了政府工程投资领域的改革。将两个问题的改革结合在一起考虑,有其积极的一面,有利于政府投资工程问题的综合解决:也带来了一定的消极影响,即往往由于前一问题改革界定不清晰,导致后一问题改革时各方职能界定不清,从而引发有关各方在代建制改革过程中面临的诸多困境和争议。3.2.2深圳模式一委托程序化模式深圳经济特区成立至今,己对政府投资工程的管理方式尝试过多种模式的改革,如20世纪80年代先后成立的基础工作组、建筑工务局及20世纪90年代成立的城市建设开发处、城市建设投资发展公司,都试图对政府投资工程实行高度集中管理,但每次不管如何调整,其职责始终以负责市政工程建设为主,其它政府投资工程项目的建设基本上还是由政府各职能部门自行负责。2001年11月,深圳市机构编制委员会根据机构改革方案下发深编【2001】63号文件,成立深圳市建筑工务局。2002年4月中旬,建筑工务局开始组建,为深圳市建设局直属的副局级事业单位,近期定编65人,远期编制100人,经费由财政全额拨款,7月18日正式挂牌。建筑工务局代表市政府行使业主职能和项目管理职能,负责除规划、国土、交通、水务、公安、教育五个系统外的政府投资项目的组织协调和监督管理工作。截至2003年7月,深圳市工务局共承接了8个政府投资项目,其中市政协办公楼扩建工程己经完工。另有包括深圳市会展中心、深圳大学城等7个在建项目,总投资达69亿元,己累计完成投资近20亿元。由于工程任务繁重,建设工务局己向市机构编制委员会申请增加人员编制35名,增设规划前期处和物料处。工务局职责包括:参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划;参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作;根据市计划部门下达的政府投资工程项目计划,组织施工图设计与审查,编制项目预算,并分别报有关部门审批;负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作;负责项目施工全过程的协调和监督;负责编制项目的结算、竣工决算并送审,组织有关单位进行工程竣工验收,并办理产权登记和资产移交手续。深圳借鉴香港等地的做法设立工务局,作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构,总体思路是按/相对集中,区别对待”的原则,取消政府投资工程/一次性业主”的建设管理模式。这样有利于发挥工务局的人才、专业及经验优势,解决政府投资工程分散管理的弊端,提高工程项目管理水平,全面做好质量、投资和工期三大控制,保证政府投资工程效益。深圳市工务局承建的政府投资工程一律实行/交钥匙工程”,由政府财政拨款,工务局负责组织协调、监督管理和建设管理任务,对工程前期工作、设计委托、施工及监理单位的确定、工程竣工验收等进行全方位、全过程负责,并接受建设行政主管部门的监督;使用单位负责提出项目功能设计要求,并派人参与项目的设计审定和工程竣工验收。在工程实施阶段,通过公开招标选择社会监理、咨询、担保等中介组织,加强对政府投资工程建设的管理,保证建设工程质量,严格控制建设投资和施工工期。值得注意的是:在工务局的职责中,没有为项目筹集资金、拨付资金和还贷资金的职责。这就说明,在政府投资工程改革的总体思路方面,深圳市政府是将政府投资职能的改革与政府投资工程实施方式的改革分开来考虑,对新设立的工务局,其职能界定仅限于负责工程建设的组织实施。在具体操作上,也是/相对集中,区别对待”的原则:对于常年有政府投资项目建设任务,且有相应建设管理能力或有特殊要求的专业部门,如规划、国土、交通、水务、公安、教育等部7J的政府投资项目可暂由其继续组织实施,其余政府投资的市政工程、/一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程可全部纳入工务局集中统一实施,取消政府投资项目/一次性业主”的建设实施管理模式。珠海市政府成立政府投资建设工程管理中心(事业编制)的做法基本上也可归入这一模式,他们的做法也充分借鉴了香港特区政府工务局的经验。深圳模式主要解决委托的难题,即将对政府投资工程的监督由分散监督变为集中监督,从而提高监督效率,减少因委托而引起的问题。同时,由于工务局是一个专门机构,该模式部分解决了专业化问题,但不是通过市场化的方式。因其改革范围界定比较窄,没有涉及复杂的投融资改革领域,加之辅助有以下三方面的条件,因而仅就减轻委托风险而言取得了比较显著的效果。(1)良好的法律法规环境。深圳市2000年3月3日通过了深圳市政府投资项目管理条例。(2)相互牵制的外部监督制度。项目招标受建设行政主管部门和纪检监察部门监督,现场签证和变更受审计部门监督,工程款支付受财政局监督。(3)有效的内部监督制约机制。各处室分工,独特的项目组织模式,执行与决策分离等等。3.2.3厦门模式一市场化模式从1993年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,针对市级财政性投、融资社会事业建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的弊端,以及由此导致的工程项目难以依法建设、工程建设管理水平低下和贪污腐败等问题,通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对项目实施建