滁州市十二五加快城镇化进程思路研究.doc

滁州市十二五加快城镇化进程思路研究城镇化是世界各国经济社会发展的必然趋势，也是衡量一个国家或地区现代化程度的重要标志。我国是农业大国，并且建国后长期形成的城乡二元经济社会结构矛盾突出。所以，大力推进我国城镇化发展进程显得尤为重要。同样，作为农业大市的滁州，城镇化水平于全国和全省的平均水平，这已经成为我市工业化和经济社会又好又快发展的一大制约因素。为此，滁州市委、市政府正在积极实施城镇化战略，并将其作为我市加快发展的“三大战略”之一。如何全面实施好城镇化战略，加速推进我市城镇化发展进程，全面提升城镇化的质量和水平，已成为我市即将编制的“十二五”规划内容的重中之重。为此，本课题将在我国经济社会发展的宏观背景下，结合城镇化发展的内涵，从滁州城镇化发展现状和未来发展的目标与需求出发，提出一些建设性的设想，为我市城镇化“十二五”规划的编制提供参考。一、拉高标杆，全面提升城镇化发展的质量和水平城镇化内涵十分丰富，是一个涵盖人口迁移、土地用途与地域景观变化、产业结构变迁、社会文化融合等多方面内容的系统性工程。各方面的全面协调发展，城镇化才能走上健康快速的发展轨道。近两年，滁州市城镇化水平有了很大提高，城乡面貌也发生了显著变化，各方面工作正在积极稳妥地快速推进。按照经济繁荣、山水相连、生态优美、宜人宜居的目标和要求，我市未来的城镇化尚需在如下几个方面继续完善：（一）强化产业支撑，增强城镇化推进的动力城镇化过程是非农产业的空间积聚和产业结构转换的过程，是一种产业结构由第一产业为主逐步转变为以第二产业和第三产业为主的过程，第二产业和第三产业在整个国民经济构成中所占的比例越高，则城镇化水平越高。经济结构的非农化和非农产业比重的不断增加是城镇化的根本动力，其中工业化是直接推动因素，第三产业的状况是城镇化程度的表现。因此在我市快速推进城镇化的过程中，要不断强化产业的支撑作用，为我市的城镇化提供源源不断的动力支持。我市未来的产业发展需在产业选择和产业承接两方面加以重视。1、产业选择问题。产业是城镇功能的经济支柱，相关的产业发展将为城镇功能的实现提供多方面的支撑，例如城市发展的巨大投入、人才集聚、资本集聚、信息集聚等等，都需要有雄厚的产业基础。因而产业选择也就构成现代城镇发展规划的核心内容之一。对此，需要考虑如下几个方面：（1）城镇产业选择首先要与城镇功能定位相匹配。一个城市的功能定位往往是对城市与其他区域所要建立的经济关系的一种前瞻性的把握。对将要发生的经济和社会作用的一种科学预见。城市功能定位是城市经济与社会发展方向的指示器和风向标。城市功能定位的判断失误或滞后往往会给城市发展带来致命的伤害，不是导致城市的盲目发展，就是使城市的发展满足不了区域经济和全国经济发展的要求，必然使其在发展的过程中出现徘徊不前的停滞局面。城市功能定位明确以后，城市产业的选择具有决定性的意义。城市功能转变和城市产业结构调整互为前提、互相促进。城市功能的巨大转变必然导致城市产业结构的战略性调整。（2）城镇产业选择要符合经济社会背景和现代产业发展的逻辑线索。城镇产业选择要与经济社会背景相吻合。就产业发展的背景来说，要考虑自身区位条件、产业基础、资源禀赋以及产业发展的时代趋势等；就产业发展的逻辑线索而言，产业发展是从轻纺工业到重化工业，从二产主导到三产主导的一般逻辑线索。（3）城镇产业选择要区分主导产业与战略产业。城镇主导产业是指对城镇经济和其他产业的发展具有直接和间接的带动和引导作用的成熟产业。主导产业决定了城市经济发展阶段的性质和任务；战略产业是对一个地区的发展既具有当前意义，又具有长远意义，既具有局部意义，又具有全局意义的成长性产业。对于城镇经济发展来说。发现和抓好主导产业是一项首要任务，但是发展中逐渐培育战略产业往往也很关键。这是因为对于某些战略产业，尽管他们现在的经济和社会影响不大，但是发展的潜力很大。当前，我市城镇化进入了快速发展期和扩张期，城镇功能在不断地拓展、提升和完善中，各县市区在推进城镇化时应对各地未来城镇的功能进行科学合理的功能定位，并在围绕功能定位和综合各种因素的基础上，确立未来的产业发展方向。产业选择上的正确与否，对城镇发展规划的实现具有决定性的意义，错误的产业选择会导致城镇发展南辕北辙的结果。就产业结构转换的时序规律性和我市目前的经济发展水平而言，第二产业总体上应是我市当前的主攻方向。为此，我市上下正在积极推行工业化战略，大力开展招商引资活动。大滁城地区在培育区域主导产业方面，应紧紧围绕长三角地区产业发展方向，有重点、高水平地承接产业导入，同时注重在产业转移中进行产业升级，着力构建家电制造、机械（汽车）制造、纺织服装、精细化工、农副产品生产深加工、非金属矿深加工和文化旅游等七大产业集群，形成具有较强竞争力的现代产业体系。2、产业承接问题。进入21世纪以来，东部沿海地区为了加快产业结构升级，开始调整区域产业布局，实行产业区域转移，把资源和劳动密集型产业逐渐转移扩散出去。我市区位优越，资源丰富，环境良好，成为产业转移的理想目的地，尤其是皖江城市带被国家列入承接产业转移示范区规划，使我市的机遇和优势更加凸显。机遇千载难逢，面对这难得的历史机遇，我们要有紧迫感和危机感，要科学地全面分析产业转移和承接中的各种问题，统筹安排，科学谋划。为此，需注意以下几个方面：（1）充分认识影响产业转移区位选择的因素。这些因素包括：第一，生产要素条件。承接地生产要素条件的优劣，突出表现在是否与转移地的资源禀赋形成互补。承接地的竞争力应表现在原材料供应充足、劳动力资源丰富、工资成本低、,环境容量大、环保成本低等方面。只要具备这些方面优势，就必定成为产业转移的首选区。第二，相关产业与支持条件。承接地承接某一产业的转移，往往需要自身在该产业的发展上有一定的基础和规模，以做好产业承接的对接。目前突出表现为相关产业集群发展的完善与否。另外，还要求有相关的支持条件和完善的配套设施以降低摩擦成本，如上下游零配件供应、相关产业信息的提供、优良的人力资源、完善的劳动力市场、发达的交通体系、便捷的物流服务等，都能为产业的顺利转移提供支持。第三，地方政府的服务与支持。除硬环境建设外，地方政府如果能够积极构建投资软环境，降低产业转移的综合商务成本，就具有较强的承接产业转移的竞争力。具体表现为政府办事效率高，服务意识强，注意调控经济方式，法制环境健全，具有良好的外部环境，有培育增强人力资源的优势等。(2)要清醒地认识到影响产业转移的阻力和障碍，主要表现在：第一，承接地自身的不足与劣势。可能主要表现在基础设施条件跟不上，产业配套能力弱，专业技术人才缺乏，抢抓机遇意识不强，特别是产业发展软环境改善不够，如行政效率较低、服务意识不强、审批程序繁琐、政府有失诚信而导致的体制效率低下，制度成本高等。第二，来自转出区域的阻力。一是产业转移区域可能出于税源保护等认识而导致对待转移产业的推力不足；二是待转移的某些产业由于经过多年的发展大部分产业都实现了集群化，企业和产业链已经被产业集聚所形成的信息优势、渠道优势、服务优势锁定，从而缺少转移出去的足够动力；三是产业转移区域出于地方保护主义和行政区划的影响而将产业转移至本区域内或本省，不愿意将产业转移至其他地方，如江苏境内的苏南对接苏北，山东境内的鲁东对接鲁西现象，从而导致中西部翘首期盼的产业对接希望落空。(3)积极应对，做好承接产业转移的准备。承接产业转移需要针对产业转移的条件需求和各种阻力与障碍，在充分认识自己优劣势的基础上，做好应对准备：第一，以观念和体制对接为切入点，清除软环境制约，为承接产业转移扫除障碍。第二，以配套设施对接为突破口,消除硬环境瓶颈，为承接产业转移夯实基础。第三，以城市建设和工业园区的对接为主战场，强化载体功能，为承接产业转移搭建平台。第四，以劳动密集型产业对接为主攻点，促进产业集群，为承接产业转移互补配套。第五，以人力资本对接为支撑点，提高富余劳动力就业率，为对接产业转移提供坚实的人力支持。（二）打造人口集聚高地，提高城镇化水平 人口城镇化是城镇化的核心，是城镇化水平的重要标志，它是指农业人口进入城镇转变为非农业人口，以及农村地区转变为城镇地区所导致的变农业人口为非农业人口的过程。由于独特的工业化和城镇化战略、城乡二元体制使农民变市民这个本质性问题在我国城镇化进程中的进展非常缓慢。当前，推进城市化，一项重要的任务是正确处理好农民的非农化问题。通过有效的方式，合理有序地推进农村人口的有效转移，对我市未来的城镇化发展至关重要：首先，滁州是农业大市，农业人口比例较大，城镇化水平低于全省平均水平，农村人口向城市转移的任务繁重。其次，人口城镇化是统筹城乡发展的重要内容，是国家未来政策的主要着力方向。今年出台的中央一号文件，明确提出当前和今后一个时期的城镇化推进要把握住两个重点：一是要注重中小城市和小城镇的发展，要把它作为城镇化发展的重点；二是要把符合条件的农业人口转变为城市居民。中央的明确要求意味着农民变市民在未来将被更加重视，而不是单纯追求城市规模的扩大和设施的建设，而是要真正把农民转移到城镇中来。最后，提高人口城镇化的水平可以创造巨大的经济需求。农村人口进入城镇，他们的居住、生活、就学、就业能够推动相关基础设施建设，吸引投资，扩大消费，从而会创造巨大的经济需求解决投资不足、房地产过剩等一些问题。伴随着农村人口向城市的转移，会带动很多经济资源优化配置，这些变化将给未来经济带来充沛的发展活力。在我市未来的城镇化进程中应高度重视人口城镇化这个核心问题。需要制定出台相应的政策措施：首先，要提高农村待迁人口进城的动力和在城镇发展的能力。要切实加强农村义务教育、职业教育与劳动技能培训，提高待迁人口就业的能力；改革农村土地制度，允许土地承包经营权流转交易和变现，松动农民和农村的联系，降低农民迁移的成本，提高其在城市置业的可能性，并引导农民将外出务工收入用于在城市中置业，或者进行自身及子女的人力资本投资，而非用于在农村的住房等投资；按照政府引导、市场推动的原则，积极探讨相关激励机制，将人口迁移和生育行为、土地置换与流转、经济激励政策等结合起来，引导和激励待迁人口的城镇化。其次，要增强城镇吸纳人口的能力和吸引力。为此，要加快发展，创造更多的就业机会；改进公共服务，将公共服务的覆盖范围扩大至当地所有有合法稳定收入和住所的居民，改善其生产生活条件，促进他们融入城市社会；要改革户籍、教育、就业、住房、社会保障等制度，促进农民工就业定居。最后，要采取有效措施，让符合条件的农民工由农民变市民。关于具体条件，有几个方面需要考虑：一是农民工进城的就业年限。二是有比较稳定的就业岗位。三是有比较稳定的住处。如果符合这些条件，是否可考虑让这些农民工转为市民，使他们在就业、培训或者保障性住房、社会保障、子女就学等方面享有和当地市民同等的权利。具体的条件和策略需在实践中不断摸索和完善，但把具备一定条件的农民变为市民，是今后城镇化必须面对的一项任务，在此方面有很多的难题，有很多体制与策略的创新空间。（三）注重生态和山水人文景观资源的保护，提升城镇发展的品味与档次在过去的三十多年里，随着工业化、城镇化的加快，我国经济社会发展与资源环境约束的矛盾越来越突出，环境形势越来越严峻，生态环保压力越来越大。环保问题已成为影响和制约我国现代化建设全局的一个关键问题，应对生态环境问题在未来对我国具有至关重要的现实性和紧迫性。滁州境内森林与山水人文景观资源丰富，生态环境优良。在生态资源日益稀缺的今天，良好的生态是滁州未来发展的一大优势和宝贵资源，是滁州对外主打的“三张牌”之一，是提高宜居环境和吸引外来投资的一大法宝。当前，城镇化、工业化在我市正以前所未有的速度推进。值得注意的是，城镇化快速发展期往往是环境问题的多发期。世界与中国城镇化、工业化的进程和著名的环境库兹涅茨曲线假设充分说明了这一点。在此期间，由于经济结构的非农化，特别是工业的发展，产业的集聚与规模的扩大、人口的相应集中，资源能源消费结构的变化等使人类对生态环境的作用方式发生了巨大改变；与此同时，由于人们的发展冲动、环保意识、经济实力、技术水平、环境治理机制等方面的落后或不完善，使城镇化对生态环境的压力增大，尤其是工业污染。因而，在我市城镇化的快速推进中，注重保护好我市的优良生态是当前所必须面对的一个重要课题。我们要在用工业化强力推进经济城镇化进程和努力做大经济总量的过程中，要特别关注生态和环境问题，要对我市良好的生态倍加珍惜和爱护，其是我市提高城镇化品味的一个重要方面。需要注意如下方面;1、做好主体功能区划，科学管控空间资源。当前，我市城镇化处于快速扩张期，为了避免小城镇建设遍地开花与无序发展和各地不顾自身资源与环境条件约束的盲目攀比现象，杜绝资源无序开发和严重破坏环境问题的出现，可以借鉴国家正在编制的主体功能区划的理念对我市的国土空间进行主体功能区划。主体功能区是党的十七大和国家“十一五”规划中提出的重要理念，是未来规范国土开发的重要指导思想。据此理念可将我市的国土空间在跨行政区划的基础上，根据各地资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力将其划分为重点开发区（如滁来全城镇群核心区）、适度开发区(如定凤嘉境内的大面积农业开敞地区)、禁止开发区（境内的自然保护区、水源保护区、生态环境极端脆弱地区，如大滁城西部包括琅琊山森林公园、皇甫山森林公园、神山森林公园的低山丘陵区）。此处的“开发” 是指大规模、高强度的工业化城镇化开发，而不是一般意义上的资源开发。性质不同的主体功能区的发展方向和定位是不同的。如大滁城西部的低山丘陵区，在被化为禁止开发区后，其主体功能就应被限定为水土养育和自然生态的保护，禁止在管治范围内进行有损环境和资源的各种活动，严格控制工业开发，区内只允许从事生态休闲观光性质的产业活动，和在不破坏自然生态原则之下围绕该产业的适度建设行为，不得进行房地产开发性质的建设活动；作为重点开发区的滁来全城镇群核心区应成为大规模、高强度的工业化城镇化开发区，从而形成少数以生产工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区。各地只能在自己所处功能区的功能范围内进行城镇化建设、招商引资和产业活动。主体功能区不仅仅只是一个空间概念，而是区划+目标任务+差别化政策和措施的三位一体的综合体，能否实施，关键还需要针对性质不同的主体功能区实施分类指导的区域政策和措施。这些差别化政策，涉及到规划、投资、产业、人口、土地、环境等等方面的因素，限于篇幅，在此不再详细阐释。当前，作为一个整体的滁来全城镇群与定远、凤阳、明光、天长四县市在省级和国家级的主体功能区划未最终出台之前，可根据各自情况对所辖区域在区域内部进行主体功能区划，为各自区域内每一个功能区的城镇化建设与产业活动的主要内容确立基本方向，各功能区只能在自己所处功能区的功能范围内进行城镇化建设、招商引资和产业活动。通过主体功能区划，能够对我市的国土空间进行有效的管治和合理开发，从而避免城镇化与工业化无序发展和盲目发展带来的生态环境问题。2、科学承接产业转移，防范化解环境风险承接产业转移给我市的发展带来了巨大的发展机遇，但若承接不当，也会带来一定的污染效应和环境风险，破坏我市的优良生态。为此，需要做到科学承接：一是要做好环境影响评估，把握好市场准入门槛。市场准入门槛是阻止污染转移的第一道，也是最重要的一道屏障。对产业转移项目，不能来者不拒，应当有所选择。对那些可能造成环境严重污染，目前又没有效治理措施或治理非常困难的项目，无论投资规模有多大，都应当坚决放弃。在考察待引入项目的时候，要就投资项目对环境可能造成影响的程度和范围进行规范的评估，应综合考虑投资额、环境损害程度、排污治理水平、技术投入、可持续发展的可能性等各项指标，对污染可能性大的项目必须严格控制数量。二是要增强承接产业的选择性和针对性。要按照我市已有产业发展基础与地区比较优势和产业链发展的要求，围绕我市主导产业的上下游配套及服务来承接产业转移，补充、延长、扩展产业链条；通过协作、兼并、技术转移与生产环节上的分工协作等多种形式，努力与行业内的优势企业、大型企业建立合作伙伴关系，承接其先进的技术、工艺和管理经验，改造和提升我市产业结构和技术水平，提高产业发展的质量和效益。承接产业转移要考虑到生态效应，要以参与区域分工、发挥比较优势、优化资源配置、调整产业结构、促进技术进步为主线，经济发展与环境保护并重，做到既要金山银山，又要绿水青山，实现经济效益和生态效益双丰收。二、夯实基础，切实提升城镇化发展的承载力和保障力城镇建设水平不高，承载力不强是制约滁州经济社会发展水平的主要因素之一。为此，需要加强相关设施建设，加快城市建设进程，并在土地、资金等方面为城市建设提供必要的保障。（一）加大基础设施和公共设施建设，提升城镇发展的承载力1、统一思想，加快基础设施和公共设施建设 城镇是人口和产业的集聚地。城镇的发展需要一个良好的投资发展环境 发展环境包括两方面的内容 ：一是软环境，主要与地方的市场环境、办事效率、服务意识有关，主要包括消除地方保护主义，提高行政效率和公共政策、公共管理的透明度，清理政府审批事项，减化审批程序等等；一个是硬环境，就是成熟的基础设施和公共设施建设问题，前者包括道路水电气等等，后者包括公共服务设施主要包括教育、文化、体育、科技、卫生等等。基础设施和公共设施是否完备和配套，是企业减少运行成本和城镇吸纳人口的重要环节。建设基础设施和公共设施的意图，就是要通过优化发展环境来创造一个良好的招商引资氛围和吸引外来人口的环境。滁州位置优越，资源丰富，优势明显，但和某些本来条件不如我们的地方相比，近年来我们的发展反而滞后，一个非常重要的原因就是城市建设历史欠帐多。主要表现在城市框架没有拉开、建设水平低、基础设施和公共设施建设跟不上，城镇承载力较弱，城市对经济社会的拉动力、整合力不强，吸引外来投资和人口的引力不强。基础设施和公共设施是城镇运行的基础部门，对城镇的工业、商业和服务业有着重要的支撑作用，是城镇成长的先导和城镇参与竞争的基本物质条件，决定着一个城镇未来的发展水平。在我市城镇扩张与功能拓展、提升和完善这个关键期和皖江城市带产业转移示范区规划出台这个机遇期，我们在理念上务必要清醒认识到这一点和统一思想，澄清某些认识上的误区。2、我市十二五加快基础设施和公共设施建设的建议当前我市各地应抓住国家未来重点支持中小城市和小城镇发展和皖江城市带产业转移示范区规划出台的有利时机，在科学的空间管治和规划的前提下，有目的有重点地建设一批城镇，在城镇空间拓展、城镇基础设施和公共设施建设方面上台阶，为未来发展打下基础。一是县乡村建设要分级突破。各县城都要围绕建设现代化中等城市目标，高标准规划，高起点开展新区建设，尽快拉开城市框架，在路网和市政基础实施方面取得突破，切实提高城市承载力和吸引产业转移的拉动力，真正发挥集聚和辐射效应。集镇建设方面要在对各类型集镇的功能进行科学定位，分类指导和推进，要在街道建设、垃圾处理厂、自来水厂、美化、绿化等方面取得突破，形成一批特色鲜明、布局合理、规模适度、带动力强的现代集镇。中心村建设要在科学预测人口迁移动向和人口规模的基础上，合理布局和合理安排建设规模。要在以人为本和统筹城乡发展的理念指导下，结合土地置换和整理工作，高起点规划建设，搞好居民的生活生产配套服务。二是“131组团”建设取得实质性进展，全面做好基础设施和公共设施的共建与衔接，提升载体建设水平。“131组团”的各相关方要强化“共享、共建、同城化”理念，注重协调配合，围绕大滁城的功能定位、产业定位和战略目标，全力做好中心城区与各副中心基础设施和公共设施的共建与衔接。要根据公共服务设施分布的基本特点和未来人口分布模式，加强对社会公共服务设施的整合；综合协调区域性重大基础设施专项规划，明确区域重大基础设施项目的布局，对影响空间组织结构、符合可持续发展要求的、需要跨行政界限、跨部门进行协调的基础设施，要由市政府统一协调布局规划和建设，以便最大限度地提高基础设施的利用率和规模经济效益；要高度重视园区布局调整与规划和园区内各项基础设施建设，打造好承接产业的载体；对各类基础设施和公共设施项目的安排要分清轻重缓急，要优先安排对区域发展有重要带动作用和影响发展全局的战略性项目，要抓住关键环节重点突破，不需面面俱到；要在充分考虑现状条件的基础上，注重超前性和长效性，处理好当前和未来、起步建设与分期开发的关系，使各项建设能够可持续地推进，从而最终形成一个空间布局合理、功能健全、基础设施完备、承载力强的现代城镇群。（二）强化土地、融资支持，提高城镇化发展的保障力1、强化城镇化建设的土地保障我国是世界上人地矛盾最紧张的国家之一。在粗放型经济增长方式影响下和工业化、城镇化快速发展的背景下，保护土地资源与发展经济的矛盾日益突出。保