上海城乡建设用地增减挂钩模式研究-上海财经.docx

上海城乡建设用地增减挂钩模式研究叶方* 叶方，1974年生，男，江西宜春人，讲师。主要研究方向：土地资源管理。Email: 。，李超，李晴，刘广文上海财经大学公共经济与管理学院，上海，200433，中国摘要：上海经济的快速增长对土地的需求日益膨胀，土地的稀缺性已经成为经济增长和城市发展的制约因素之一，新增建设用地指标对于上海这样的大城市来说，非常有限，而且占补平衡指标的落实也日益成为新增建设用地指标的使用的障碍。城乡建设用地增减挂钩是被认为作为缓解土地供需矛盾的有效措施之一。通过构建城乡建设用地增减挂钩模式，依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地及周边非建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）按照建新拆旧建设用地等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内建设用地总量不增加，耕地总量不减少，其他各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。关键词：土地集约利用 城乡建设用地 增减挂钩The increase and decrease pattern for urban and rural construction land in ShanghaiYE Fang1, LI Chao1, LI Qing1, LIU Guangwen1(1.School of Public Economic Administration, Shanghai University of Finance and Economics, Shanghai, 200433, China)Abstract: The rapid growth of Shanghais economy expand the demand of land, the scarcity of land has become one of the constraints for the economic growth and urban development. New construction land is quite limited for the big city like Shanghai, so the model of linking the increase of urban construction land with the decrease of rural construction land is one of the most effective ways to relieve contradiction between urban construction and rural construction, protect farmland, promote intensive land use and push harmonious development of urban and rural. Through the model of linking the increase in land used for urban construction with the decrease in land used for rural construction, according to the land use planning, the old block and new block will compose the project area. Through the process of building the new and demolish the old and land consolidation and reclamation, on the basis of the same total amount of construction land and total arable land, finally increasing the effective area of arable land, improving the quality of cultivated land, and making urban and rural land use layout more reasonable.Key words: Intensive land use；urban and rural construction land；Linking the increase of urban construction land with the decrease of rural construction land土地是人类生存的基础，在当今人地矛盾突出的情况下，能否合理地保护和开发利用土地，对社会经济的健康发展有着极为重要的作用。随着工业化、城镇化进程的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加，耕地日趋减少，这种趋势对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。在保障经济发展的同时，如何有效地保护和利用好土地资源，是贯彻落实科学发展观，保证可持续发展的必然要求。人多地少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度，必须有效地控制增量建设用地，盘活存量建设用地，在提高土地节约集约利用上有所突破。城乡建设用地增减挂钩是以土地利用总体规划、城市总体规划、村镇规划和产业布局规划为依据，以统筹城乡发展、促进集约节约用地为目标，以切实维护群众权益为基本原则，通过积极推进农村居民点的整理，建新拆旧和土地复垦整理，盘活农村存量建设用地，促进城乡用地布局调整，优化用地结构；促进城乡统筹发展和社会主义新农村建设，促进土地资源的集约高效和可持续利用，缓解建设用地指标不足的矛盾，改善农村生产和生活条件，促进土地资源的集约节约利用和社会主义新农村建设，最终实现农业产业化、规模化经营，项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理，土地可持续利用的目标。1.上海市城乡建设用地现状分析近年来，上海在城市土地利用方面暴露了诸多问题，主要表现在以下几方面：首先、城市用地规模扩张过快，用地供需矛盾加剧。上海是全国城市化进程最快的城市之一。从上海市土地利用现状看，建设用地面积占辖区面积已达到30，占陆域面积超过40%，接近保证较好城市生态环境和居住环境所允许的建设用地极限。上海在改革开放三十年的城市建设过程中，以开发区、综合配套改革试点区、物流园、大学城等多种形式，加上密集的基础设施投入建设，大量圈占土地，占用了不少耕地，导致土地资源透支，难以在数量上满足日益增长的城市用地需求。其次、城市已占用土地利用效率低。在上海城市用地大规模外延扩张的同时，城市已占用土地的利用效率不高，有一定数量的闲置或废弃地。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率偏低、工业建设项目用地的投资强度、产出水平低下等现象。总体而言，城市已占用土地远远达不到集约用地的要求。再次、城市用地结构比例失调。上海城市用地结构不够合理主要体现在工业用地比例过大，商业服务业及市政环境用地比例过小。城市的工业用地比重过大影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。上海市在城市土地利用方面的问题使得对上海市城市土地集约利用发展的理论与实践的探索具有十分重要的意义。首先，土地集约节约利用是上海城市经济社会发展进程的现实选择。只有走集约节约利用土地的道路，才能在较大程度上缓解国民经济快速发展背景下的土地利用矛盾，保证经济建设的持续健康。其次，集约利用土地是建设资源节约型社会的重要组成部分。土地资源除本身作为一种生产基本要素外，还是其他一切资源的载体，因而土地资源能否得到集约节约利用，不仅是上海市建设节约型社会的一个有机组成部分，还直接影响其它诸如能源、水资源、原材料资源的合理节约利用问题，对土地资源的集约利用研究具有基础性的意义。再次，土地集约利用研究有利于土地政策参与宏观调控。通过土地集约利用目标的提出和相关限制性指标的确定，可达到调控土地供给规模的目的。因此，进行上海市城市土地集约利用研究不仅有益于土地利用理论发展，而且对城市土地利用实践也有较强的指导意义。上海市土地集约利用正在广泛采取城乡建设用地增减挂钩的办法，现阶段，上海市城市化和工业化发展迅速，对建设用地的需求也越来越大，占补平衡和建设用地指标不足，可以整理复垦的耕地后备资源有限，耕地占补平衡的压力较大。“挂钩政策”运用经济手段促进农村建设用地的整理，在改善农村生产、生活条件的同时，优化了用地结构和产业布局，提高了土地供给水平，缓解了城镇建设用地需求紧张的局面。根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）、国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（国土资发2005207号）、城乡建设用地增减挂钩试点管理办法国土资发2008138号）和关于印发上海市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点有关问题的通知（沪规土资综20091084号）等文件精神，为统筹城乡发展，盘活农村存量土地，推进土地集约、节约利用，上海市人民政府对本市范围内的农村建设用地整理潜力和拆迁意愿进行摸底调查后，相继在宝山区，松江区，闵行区，崇明县等区县开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。2.上海市城乡建设用地增减挂钩的模式2.1增减挂钩的基本原则1、总量控制，封闭运行，定期考核，到期归还的原则；2、坚持建设用地总量不增加，耕地总量不减少、质量不降低的原则；3、因地制宜，统筹安排，先易后难，分步实施的原则；4、拆旧建新地块的选择须符合“两规合一”研究的最新成果的原则，即建新地块必须位于“两规合一”的规划城镇用地范围以内，拆旧地块必须位于“两规合一”的规划城镇用地范围以外。5、坚持依法、自愿、有偿的原则，实行政府决策与公众参与相结合，提高规划的科学性和可操作性，确保规划实施有广泛的社会基础；6、保护耕地，优化城乡用地布局，节约集约利用土地的原则。突出土地整理复垦，推进农村土地利用方式由粗放型向集约型转变；7、做好城乡建设用地增减挂钩规划与土地利用总体规划、城乡规划及交通、水利等专业规划的衔接工作，协调好相互之间的关系；8、保护和改善生态环境，实现经济、社会、生态环境效益相统一的原则，确保土地资源的可持续利用；2.2增减挂钩模式的理论说明挂钩试点区(县)应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。项目区实施规划应包括以下内容：1、农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构和权属调整等情况；2、项目区实施时序，周转指标规模及使用、归还计划；3、拆旧区整理复垦方案、项目区补偿安置方案和土地权属调整方案；4、资金预算与筹措等；5、项目区土地利用现状图和项目区实施规划图。项目区拆旧建新原则上同步推进，实施时序制定时要做到“边建边垦”。为避免二次拆迁，农民安置区应选择在试点区（县）土地利用总体规划确定的建设用地区内，不宜选择在基本农田保护区内。项目区拆旧地块及其周边非建设用地共同组成拆旧整治区的，如拆旧整治区面积大于100亩，则需单独编制拆旧整治区规划设计方案，综合配套农田基础设施，优先建设为现代农业示范项目。涉及工程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。2.3拆旧地块选择2.3.1拆旧地块选择要求拆旧地块必须位于“两规合一”的规划城镇用地范围外，其主体部分主要是基本农田保护区内拟拆除的各类农村建设用地；拆旧地块应相对独立，其周边不宜布有规划保留的建设用地；拆旧地块内包含大机系统中的违法用地数据的，经复垦确认的新增耕地指标部分由市统筹；“批而未用”土地纳入拆旧地块的，必须将原批准文件的所有批准范围纳入拆旧地块，不可分割原批文确定的地块范围；拆旧地块整理复垦后的新增耕地应严格保护，符合条件的可优先划入基本农田。2.3.2拆旧地块整理复垦潜力评价根据土地利用状况调查，分析评价拆旧地块土地整理复垦潜力，测算拆旧地块整理复垦新增耕地数量。分别预测分析拆旧地块土地整理新增耕地潜力、土地复垦新增耕地潜力。土地整理新增耕地潜力是指拆旧地块整理复垦后由非建设用地整理而形成的新增耕地数量。土地复垦新增耕地潜力是指拆旧地块整理复垦后由拆旧地块内现状建设用地复垦而形成的新增耕地数量。拆旧地块复垦新增耕地潜力作为归还周转指标的依据。2.4建新地块选择2.4.1建新地块区域土地市场分析根据分析结果，初步选定建新地块（包括安置地块和出让地块），结合专项调查结果，采用土地估价的有关方法如基准地价修正法、市场比较法、收益还原法等预测评估建新地块土地出让收益（价格），并提出影响收益的各类因素。安置地块是指建新地块中用于安置被拆迁人的地块。根据专项调查，阐明安置地块布局提出的依据、原则、过程和方法，说明被安置人对于安置地块选址的意见，提出安置地块的空间分布状况，统计地块土地利用类型及其面积。安置地块布局要符合以下要求：1、安置地块布局须符合相关规划。安置地块必须符合土地利用总体规划、区县域城镇体系规划和村镇建设规划。安置地块须位于相关规划确定建设用地范围内。2、安置地块布局应充分尊重被安置人意愿。安置地块选址要充分征询被安置人（自然人或企业）的意见，原则上被安置人要达到2/3以上多数同意才能确定安置地块。3、不占或者少占耕地。安置地块必须符合土地利用总体规划，符合“两规合一”成果，不占或者少占耕地，不得占用基本农田。4、应符合节约集约用地要求。安置地块必须符合相关用地标准，必须少于原有宅基地面积。2.4.2出让地块布局出让地块是指建新地块内除安置地块外的所有区域。根据拆旧地块和安置地块选择情况，测算出让地块土地面积；参考土地市场分析结论，选定出让地块。统计出让地块土地利用类型及其面积。选择出让地块布局应遵循以下原则：1、出让地块必须符合土地利用总体规划、“两规合一”及相关规划，并与产业发展规划相协调。出让地块须位于“两规合一”确定的建设用地范围内，并符合相关规划的规划用途；2、应符合节约集约用地要求。出让地块布局要符合本市和各区县产业发展政策，符合本市供地目录；要本着节约集约用地的原则科学设定规划条件；3、不占或者少占耕地；4、具有较高土地出让预期收益原则。2.5周转指标测算周转指标是控制建新地块规模的指标，所划分的项目区满足“建设用地总量不增加，耕地数量不减少”的条件下，周转指标在数量上等于建新地块（包括安置地块和出让地块）建设占用耕地的规模。试点区（县）应依据土地利用现状调查成果，测算周转指标。根据项目区实施计划和土地整理复垦计划，制定各项目区挂钩周转指标归还计划。2.6资金平衡与效益评价项目实施经费由试点区（县）人民政府统筹。1、资金投入估算。根据挂钩项目区实施的工作内容，分单个项目区初步估算项目实施需要投入的资金数量。2、资金来源分析。根据各试点区（县）根据自身情况，提出项目资金来源的数量和标准，初步匡算资金平衡情况。3、挂钩试点效益评价。分析评价项目实施后预期达到的经济、社会和环境效益。3上海市城乡建设用地增减挂钩面临的主要问题3.1重建设用地指标，轻优化用地结构和提高耕地质量目前上海市对周转指标的关注度太高，期望值过大现象。区政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现象在一定程度上存在。由于工作没有按照要求进行，趋于片面，必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到很好的进行。3.2整理形成的新增耕地质量存在问题耕地的占用和补充之间不仅要达成数量平衡，还要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题（即城镇建设占用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地），虽然实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少3。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。3.3农民和农村的权益有待进一步得到保障首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用地不得超过150 平方米，但是很多以前建造的房屋事实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应给予补偿以及如何制定补偿的标准，上海市的有关决定、意见和批复都没有说明。其次，“建新”除了把一部分原来为居住点的村庄发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地。建新地块一般是在城镇建设规划区内，否则就没有意义，这里涉及到两个问题。第一个是，农用地通过“建新”成为了建设用地，这个占用的耕地在后面的复垦中又通过新增的耕地补回来。这两个地块是两块不同的地块，而且还有耕地变为建设用地。与此相对应的土地变更登记和农用地转用手续办理与否，决定、意见和批复都没有规定。在此问题上，如果上海市政府操作不当，很容易侵犯农民和农村的权益。第二个是，建新区在城镇建设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国有。通过城乡建设用地增减挂钩保持不变的仅仅是农用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的总量6。这又涉及到集体土地征用的问题，由于是在一个项目区内，而且重点是建设用地总量不变，上海市政府在操作过程中亦易犯错误。另外，由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划建立起来的项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这些要求。4对策建议“增减挂钩”是一项涉及面广、政策性强、牵涉很多利益矛盾的社会综合工程，在推进过程中，必须认真制定落实相应的对策措施和激励政策，做到有序推进，才能取得实效。4.1提高认识，转变观念“增减挂钩”是一项符合社会发展规律、造福子孙后代的伟大工程，也是一项长期而艰巨的任务。因此，上海市决不能单纯地把“增减挂钩”工作理解为解决燃眉之急、缓解用地矛盾的权宜之计，要站在科学发展的高度认识其内涵和意义，把思想认识提高到保障经济社会可持续发展上来。要转变以往在新农村等建设过程中只注重建设用地，不注重用地复垦和环境保护等观念，树立节约集约用地、统筹城乡发展等意识。同时，还要克服农户拆迁工作难度大、资金筹措运作难等畏难情绪，进一步增强做好“增减挂钩”工作的信心。4.2科学规划，分步实施“增减挂钩”必须全面贯彻落实科学发展观，在严控城乡建设用地总规模的前提下，科学规划、合理布局、分步实施、有序推进。上海市要以新一轮土地利用总体规划修编为契机，摸清当地农村建设用地现状、规模及分布状况，分析建设用地复垦潜力，研究“增减挂钩”空间布局，不断优化用地结构。在此基础上，加强与城镇建设规划等相关部门和行业规划的衔接，科学合理地编制“增减挂钩”规划，及时做好定量、定位、定序“三定”方案，并结合当地工业化、城镇化进程，循序渐进、分批组织实施。4.3探索途径，规范操作十七届三中全会提出要切实推进农村土地管理制度改革，结合“增减挂钩”工作，上海市要积极探索农村建设用地置换流转的途径和方法。一方面，要大力推进农村建设用地“瘦身”计划，加快推行农村住宅社区化改造, 建设多层或高层的农民公寓；要严格执行“一户一宅”政策，建立农民宅基地有偿退出机制，鼓励列入村庄整理规划范围的村民以宅基地换城镇住房或农民住宅集聚点的住房。另一方面，要加大农村建设用地整理复垦力度，逐步撤并零星分散的自然村，消除“空心村”。村庄整理所节约的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的，在符合规划、纳入计划的前提下，优先满足集体建设用地，富余指标可以有偿置换给城镇使用，实现城乡互动、统筹发展。另外，必须尊重农民意愿，切实维护农民合法权益。 参考文献：1王烨. 江苏省金坛市城乡建设用地增减挂钩试点工作的启示J. 资源与人居环境, 2010,(10) . 2乔伟峰,张小林,王亚华,石诗源. 江苏省城乡建设用地增减挂钩政策创新研究J. 农机化研究, 2010,(03) . 3张芬. 对“城乡建设用地增减挂钩”政策的认识与思考J. 山