检察工作室的实践和探索.doc

检察工作室的实践和探索为深入学习实践科学发展观、推进检察机关“四进四服务”活动，增强检察机关服务大局、服务基层、保障民生的主动性和针对性，奉贤区人民检察院积极拓展工作思路，先后在区青村镇、柘林镇设立检察工作室，通过履行法律监督职能、排查解决涉检信访矛盾、落实便民利民措施，在维护社会和谐稳定、提升检察工作社会影响力等方面发挥着积极作用。现结合我院设立基层检察工作室的实践与探索，就设立检察工作室的现实意义、检察工作室的定位及运行模式，以及下一步完善发展的方向等问题作一探讨。一、检察工作室的历史沿革与现实探索（一）检察工作室的历史沿革基层检察工作室的设立可以追溯至20世纪80年代初。为适应当时改革开放形势需要，部分基层人民检察院在经济发达、人口密集、交通便利的基层试点乡镇设立检察工作室。1993年4月22日，最高人民检察院下发实施人民检察院乡(镇)检察室工作条例，明确指出“实践证明在乡(镇)设置检察室是非常必要的”，并规定“乡(镇)检察室根据乡(镇)地域、人口、经济状况和工作需要设置。”随后，乡镇检察室的设置和发展方兴未艾。20世纪90年代初，乡镇检察室逐渐暴露出诸多问题，如“盲目设置、一哄而上，权限范围过宽、过滥且又缺乏有效管理、制约；工作人员专业水平低，工作极不规范，越权办案、非法插手经济纠纷、变相羁押等现象时有发生” 1。1998年检察机关教育整顿期间，明令暂不新设乡镇检察室。中共中央办公厅于2001年3月24日印发中央编委提出的地方各级人民检察院机构改革意见中指出：“调整乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销；确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案。”由此，各地检察机关对设置的乡镇检察室予以调整或撤销，乡镇检察室日益萎缩或名存实亡。（二）检察工作室的现实探索近年来，一些省市的检察机关围绕服务经济发展再次对基层检察工作室进行了大量有益的探索。主要有三种模式：一是派驻式。即检察机关通过设置派驻乡镇检察室或工作站、派驻专门检察人员，来实现向基层延伸检察职能的目的。如海南省院乡镇检察室具有一定代表性。二是依托式。即检察机关不派驻专门检察工作室工作人员，而是依托基层社会治安综合治理工作中心或司法所等，通过检察机关内部各业务分片联系来开展检察工作。如浙江衢州市柯城区检察院依法乡镇综治中心开展检察工作。三是聘任式。即检察机关既不设置派出机构，也不派出专门的检察人员，而是聘任乡镇的特定人员为检察联络员，通过授权联络员协助开展法律监督工作。如山东省成武县检察院聘请检察联络员承担协助受理群众申诉、信访和举报、开展检务公开活动等。二、新形势下设立基层检察工作室的价值和意义基层检察工作室作为检察机关职能的延伸，通过强化法律监督，维护公平正义，保护群众利益，努力寻求检察工作的法律效果和社会效果最大化，在新形势下具有其存在和发展的必要。（一）设立基层检察工作室是强化法律监督职能的客观要求2008年中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见强调“改革和完善对侦查活动的法律监督进一步建立检察机关对公安派出所、看守所的监督机制，充分发挥检察机关的法律监督作用”。设立基层检察工作室有助于增强法律监督工作的主动性和有效性，加强对公安机关、人民法院和司法行政部门基层派出机构的立案、侦查、审判和社区矫正等活动的同步监督、全程监督，切实增强法律监督效果。（二）设立基层检察工作室是维护社会和谐稳定的现实需要当前，我国正处在发展的重要战略机遇期，也是各种矛盾交错、突现的时期。在基层设立检察工作室，可以通过参与社会治安综合治理、排查化解社会矛盾，维护社会和谐稳定；可以通过开展法制宣传教育鼓励群众依法维护自身合法权益、依法同违法犯罪行为作斗争；可以通过受理控告、申诉等线索来积极查办职务犯罪案件；可以通过下访巡访来倾听人民群众的新要求新期待、解决人民群众反映强烈的问题。（三）设立基层检察工作室是促进社会管理创新的有力举措曹建明检察长强调指出“完善和推行在农村、社区设立乡镇检察室、检察工作站、聘请检察联络员等措施，使检察工作更好地深入基层、贴近群众、服务社会，促进社会管理创新。” 2检察工作室可以发挥与基层党委、政府和有关职能部门更加贴近的优势，积极参加由党委和政府统一领导开展的对社会治安重点地区的大排查、大整治，积极参与平安创建活动，促进社会治安防控体系建设。（四）设立基层检察工作室是提升执法公信力的有效途径基层检察工作室是检察机关加强与人民群众密切联系的有效载体，通过与基层群众的“零距离”面对面的接触，使检察权力的行使更具透明度，既有助于群众认识检察机关、了解检察工作，更有助于争取人民群众对检察工作的理解与支持，为加强法律监督营造良好的社会氛围。（五）设立基层检察工作室是锻炼培养青年干部的实践平台基层检察工作室为青年干部搭建了一个接触群众、融入社会、了解基层的有力平台，有助于增强青年干部的大局意识、群众意识和服务意识，锻炼和提高青年干部的综合素能，帮助他们尽快成长成熟。三、我院检察工作室运行情况以及成效和不足（一）基本情况去年年底，在镇党委的配合支持下，我院先后在青村镇、柘林镇设立检察工作室，并专门制定检察工作室实施条例（试行），确保规范运作。检察工作室的工作主要由青年干部承担，采用“定期挂职与轮流下派”相结合的工作方式，即选派一名青年干部挂职于检察工作室所在镇的综治、维稳部门，挂职期限为半年，每周一天在检察工作室工作，除此之外的其他时间则依托镇政府职能部门开展社会治安综合治理、排查化解社会矛盾、法制宣传等工作。同时，院每周轮流抽调青年干警配合其开展工作，每周四为固定办公日。工作内容主要有：现场接待群众来访、接受群众控告、申诉和举报、参与化解排查社会矛盾、开展法制宣传和法律咨询活动等等。（二）初步成效两个检察工作室挂牌运行以来，得到了地方党委政府、广大基层干部和群众的欢迎，在履行法律监督职责、化解各种矛盾纠纷、维护社会稳定、促进民主法治建设等方面发挥了一定作用。一是畅通群众诉求渠道。共接待来访群众35人次。尽管部分群众来访事项如民事赔偿、债务纠纷、离婚诉讼等并不在检察职能范围内，但检察人员仍耐心接待，运用自身掌握的法律知识为群众答疑解惑，提供法律服务，受到了基层干部群众的好评。二是积极化解社会矛盾。共参与化解基层矛盾10余件。如在青村镇钱桥敬老院工程施工方拖欠100余名农民工工资引发群体性上访事件、柘林镇华亭村14户村民因不满高压线动迁安排到政府部门集访闹访等事件中，检察干部积极配合相关部门，耐心细致对上访群众进行说服教育和劝解，宣传政策法律，同时，加强与相关部门的沟通联系，想方设法落实解决办法等，成功化解了这些有影响的群体性事件。三是配合职能部门拓展法律监督工作渠道。配合侦监部门与奉贤公安分局青村镇派出所、柘林镇派出所签订了加强执法活动法律监督的工作协议，协助办理1件立案监督案件线索。配合监所部门与柘林镇派出所、司法所建立联系制度，开展监外执行和社区矫正工作监督。协助未检部门在青村镇敬老院建立未成年人观护基地，对1名不起诉未成年人开展跟踪帮教。参与刑满释放人员安置工作，配合监所科、乡镇司法所等部门对1名扬言报复的刑满释放人员及时开展思想安抚、法律教育和就业推荐等工作，有效化解了不稳定因素。四是加大检察宣传力度。以“打击犯罪、服务三农”、“检察工作室职责是什么”等为主题开展集中法制宣传和法律咨询活动两次，11名检察干警参与，现场接待群众30余人次，共发放宣传资料400余份，展出宣传版面42块。以“珍惜现在、把握未来”为主题，在青村镇中学、厚才学校以模拟法庭的形式开展法制宣传教育活动，参与学生500余人。（三）存在的不足第一，基层检察工作室的法律地位不清晰，制约和影响了检察工作室的深层次发展。检察机关设置基层检察工作室的唯一依据是最高人民检察院制定的人民检察院乡（镇）检察室工作条例，而该条例与规定人民法院派出法庭和公安机关派出所法律定位的人民法院组织法、公安派出所组织条例在效力等级上存在重大差别。目前，我院检察工作室开展的主要工作是根据“内部规定”探索性地深入基层开展法制宣传、受理控告申诉、参与综治化解社会矛盾等“软任务”，或者协助党委政府处理检察职能之外的事情，处于“主动找饭吃”的被动局面。由于缺乏明确法律定位，公安机关等相关职能部门往往认为检察机关设置检察工作室只不过是作表面文章、可有可无，导致对检察工作室支持配合力度不大，甚至没有。第二，检察工作室开展法律监督缺少有力的抓手，成效不明显。尽管检察工作室与公安派出所、司法所建立了沟通联系的工作机制，可由于双方所处角色不同、又缺少必要的操作细则，制度的落实和执行成了盲点。此外，检察工作室的检察干部均为兼职人员，本身存在不敢监督、不会监督的畏难现象，影响了检察工作室这一主要职能作用的发挥。第三，检察工作室与院内其他职能部门之间关系界定不明，缺少相应的配合衔接、信息互动的机制保障。当前，我院检察工作室的具体职能部门为政治部，而其它相关业务部门并无明确责任和分工，检察职能行使有时不够顺畅。此外，有些部门在当前人案矛盾突出、工作任务繁重的情况下，对抽调干部到检察工作室还存在抵触心理。由于缺少思想上的认同和工作上的配合支持，检察工作室工作局面较难打开。第四，检务公开和检察宣传的力度还不够，检察工作室群众来访信访数量较少。由于很多基层群众对检察工作不甚了解，设在基层的检察工作室也很少有群众主动来访，如我院检察工作室运行半年多来，每周一天固定日平均接待数仅为0.7人次。第五，检察干警既挂职于政府职能部门同时又要兼顾检察室工作的“双重角色”影响检察职能的全面发挥。我院派驻检察工作室的青年干部分别挂职于两镇综治、维稳等职能部门，在承担检察工作室常规工作同时还要兼顾完成地方领导交办的其他工作任务，其中大量工作更具行政色彩，如帮助处理动拆迁、农村集体资产分配等等。而检察干部在参与处理较为棘手的社会矛盾纠纷、群体性事件时，一些职能部门人员随意放大检察人员作用，产生社会负面影响。因此，如何在加强与当地党委、政府协调配合的同时保证检察工作室职能的独立行使是需要深入研究的问题。四、检察工作室完善与发展的设想和措施检察工作室是新形势下更好发挥检察职能、服务基层、保障民生的重大举措。虽然目前存在一些制约发展的问题和困难，但我们应该认识到，检察事业的基础在基层，难点在基层，发展希望也在基层，加强基层检察工作室建设是强化法律监督职能的大势所趋，问题在于如何进一步完善。（一）关于检察工作室的定位要实现检察工作室长远发展的目标，给予其准确的定位和明确的职能是一个重要前提。我院设置检察工作室初衷是将检察工作室作为控申部门在基层农村的延伸机构，以受理群众控告、申诉、举报等为主要职责，兼顾化解社会矛盾、拓展监督渠道、推进检务公开。半年多来的实践，我们明显感到检察工作室这样的定位虽然有利于法制宣传、参与社会综治等工作的开展，但法律权威不够、影响力不大，突出检察工作监督职能的成效不明显。中央关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见对检察机关进一步完善对诉讼活动的法律监督提出明确要求，市人大常委会关于加强人民检察院法律监督工作的决议再次强调检察机关应当把强化法律监督、维护社会公平正义作为根本任务。我们认为，作为检察工作新的探索和实践，检察工作室只有紧紧围绕这个重点开展各项工作，才能真正显现其独有的生命力和影响力。因此，当前形势下，检察工作室应当是以强化法律监督工作为主要职责，在对公安派出所执法活动的全程监督以及社区矫正工作监督工作中，发挥身处基层、方便群众、有利监督的作用，及时纠正基层派出所、司法所存在的执法不严、司法不公等现象，切实增强检察机关法律监督的效果。同时，检察工作室兼顾社会矛盾化解、参与社会管理创新以及锻炼青年干部的功能。（二）检察工作室运行模式的探讨针对检察工作室存在的问题，当务之急是确定一种既契合形势发展需求、又能保障检察工作室各项职能充分发挥的运行模式。当前，有两种运行模式值得研究和探讨：第一种，着力突出检察监督工作的某个重点，以具体业务部门为主体，负责和承担检察工作室的人员选派及管理运行并兼顾检察工作室的其他职能。如以派出所监督为重点的检察工作室，由侦监部门负责；以监外执行及社区矫正监督为重点的检察工作室，则由监所部门担当等等。虽然这种运行模式有利于把握工作重点，促进检察职能的发挥，但是存在三个明显不足：一是人员配备无法保障。由于当前各部门都面临着人员少、任务重的现状，很难抽调专门干部常驻检察工作室。二是工作容易流于形式。与全国其他省市地广人稀不同，全市基层院到所属社区、乡镇均交通便利、耗时不长，因为缺少监督制约机制，职能部门可能会因为业务繁忙而无暇顾及检察工作室，只是遇到情况或问题，下去走走而已，影响检察工作向基层延伸的深度和力度。三是青年干部下基层锻炼的覆盖面受到限制。如果检察工作室派驻人员仅局限于个别部门，其他部门的青年干部则很难参与到其中，削弱了检察工作室锻炼青年干部的平台作用。第二种，选派干部常驻检察工作室，相关职能部门成立工作协调小组，建立有责任分工、有目标考核的长效管理机制和运行机制，统一负责指导、安排检察工作室的各项工作，形成职能整合、职权归口、信息互通、部门联动的立体运行格局，使检察工作室的工作常态化、固定化和规范化。可以选派一些经验丰富的老同志参与进来，身体力行带教青年干部，确保检察工作室可以独立开展工作。立足奉贤区位特点和我院实践，我们认为现阶段这种模式还是具有很强的操作性和适用性的，也是符合检察业务、队伍建设发展需求的。（三）下一步的工作设想和具体举措检察工作室是适应新形势下检察工作发展需要，延伸法律监督触角的有效载体和有力途径。要充分发挥检察工作室服务基层、服务群众的积极作用，首先要主动争取镇党委、人大、政府的支持配合，加强与镇纪委、综治等相关部门的沟通协调，为检察工作室开展工作创造良好的客观条件和外部环境。此外，就内部而言，要着重从以下五个方面予以改进和完善：1、建立健全检察工作室工作机制和组织架构，为检察工作室持续发展提供有力的组织保障和人才保障。一方面，要尽快修改完善我院检察工作室实施条例（试行），成立院检察工作室领导协调小组，检察长任组长，政治部、办公室负责人任副组长，侦监、控申、民检、监所、未检、预防等部门负责人任组员。政治部主要负责检察工作室的人员选派、青年干部培养等，对检察工作室涉及业务职能的工作由办公室负责协调和转办。同时，办公室通过督查催办的形式，跟踪检查检察工作室各项业务职能的开展和落实情况，相关职能部门也应及时将工作情况反馈至办公室，形成上下互动、左右联动的工作合力。另一方面，检察工作室职能范围和工作内容面广量大，对派驻干部的素质和能力提出了更高要求。我院将组织相关职能部门负责人对全院35周岁以下的青年干部开展一次专门的业务培训，使大家全方位的了解和熟悉检察工作室承担的主要职责、工作内容和目标任务，进一步明确工作要求、履职重点和工作的方式方法等等，为全面履行检察工作室职能夯实基础。2、改革检察工作室干部下派方式，优化派驻干部配备结构。为保障检察工作室独立行使检察职能，避免政府行政职能的干扰，派驻检察干警将不再挂职于政府职能部门。同时，重新调整派驻干警的配备结构，实行“一老带两新”的新模式，一方面老同志可以发挥“传、帮、带”作用，帮助青年干警尽快提高做群众工作的能力；另一方面也可更好地利用老同志经验丰富、协调能力强、基层情况熟悉等资源优势等推动检察工作室健康发展。此外，检察工作室将聘请镇纪委、综治、维稳等部门相关人员为检察工作联络员，建立沟通联系机制和信访情况通报制度，发挥联络员熟悉当地风土人情，了解当地经济、社会状况的作用，使检察工作室干部迅速了解当地实际情况，融入当地群众，帮助检察人员顺利展开工作。3、进一步完善与派出所、司法所的工作联系机制，加大法律监督工作力度。在原来建立的沟通联系工作机制的基础上，研究制定针对性强、操作性强的工作细则，进一步明确检察工作室在相关职能部门的指导下，开展对派出所执法活动、司法所社区矫正活动的监督等。检察工作室检察干部必须定期到派出所查阅相关台帐，对“发、立、破、撤”案活动实施全程监督；对派出所实施强制措施情况进行定期检查，防止刑讯逼供、超期羁押等违法现象等。建立与社区矫正组织、矫正对象、矫正措施等基本情况的通报制度，配合矫正机构对监外罪犯进行政策法律宣讲，建立重点人员走访、约见检察官谈话等制度，督促他们遵守监外执行和社区矫正方面的法律法规。在条件允许的情况下，将实现检察工作室与乡镇司法所的联网，方便检察工作室干警登录司法所社区矫正情况的数据库，及时掌握有关社区矫正的信息情况。4、加强对重点人员、重点领域区域的服务管理，促进社会管理机制创新。一是积极参与特殊人群的服务管理。检察工作室将利用我院在青村镇敬