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建设 法规

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建设法规,建设,法规

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第 1 章 建设法规概论 教学提示：建设法规不是国家法律体系中独立的法律部门，它是分散于各法律部门、 各级行政法规和规章中的有关建设活动的法律规范的总称。由于建筑产品的公共性，致使 建设法规在法律体系中具有非常重要的作用。由于建筑产品的特殊性，致使建设法规也呈 现出一些独有的特征。 教学要求：本章要求学生掌握建设法规的概念。重点掌握建设法规的作用、调整对象 和我国建设法规立法的现状。 1.1 建设法规的概念 1.1.1 建设法规及其调整对象 建设法规是国家法律体系的重要组成部分，是指国家立法机关或其授权的行政机关制 定的旨在调整国家及其有关机构、企事业单位、社会团体、公民之间，在建设活动中或建 设行政管理活动中发生的各种社会关系的法律、法规的总称。 建设法规的调整对象主要包括三个方面： 建设活动中的行政管理关系，即国家机关正式授权的有关机构对工程建设的组织、监 督、协调等职能活动。建设活动与国家、人民的生命财产安全休戚相关，国家必须对此进 行全面严格的管理。在管理过程中，国家就与建设单位、设计单位、施工单位、建筑材料 和设备的生产供应单位以及各种中介服务单位产生管理与被管理的关系。这种关系由有关 建设法规来调整和规范。如建设法规中的建设工程质量管理条例就规定了建设单位、 勘察设计单位、施工单位以及监理单位的质量责任和义务，并规定由国务院建设行政主管 部门和县级以上地方人民政府对上述单位的质量行为进行监督和管理。 建设活动中的经济协作关系，即从事工程建设活动的平等主体之间发生的往来协作关 系。如建设单位与施工单位之间的建设工程合同关系、业主与建设监理单位之间的委托监 理合同关系等等。这种关系也由建设法规来调整。如合同法和建筑法就规定发包 单位和承包单位双方在构造和履行建设工程合同关系中应有的权利和义务。 建设活动过程中的其他民事关系。在建设活动过程中，还会涉及到诸如房屋拆迁、从 业人员与有关单位间的劳动关系等一系列民事关系，这些关系也需要由建设法规以及相关 的其他法律部门来共同调整。如城市房地产管理法中就有有关城市房屋拆迁的规定， 建筑法中就有关于建筑施工企业应当为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付 保险费的有关规定。 建设法规 2 2 1.1.2 建设法规的特征 建设法规除了具备一般法律法规所共有的特征外，还具备行政性、经济性、政策性和 技术性特征。 行政性指建设法规大量使用行政手段作为调整方法。如授权、命令、禁止、许可、免 除、确认、计划、撤销等等。这是因为工程建设活动关乎人民生命财产安全，国家必然通 过大量使用行政手段规范建设活动以保证人民生命财产安全。 工程建设活动直接为社会创造财富，建筑业是可以为国家增加积累的一个重要产业部 门。工程建设活动的重要目的之一就是要实现其经济效益。因此调整工程建设活动的建设 法规的经济性是十分明显的。 工程建设活动一方面要依据工程投资者的意愿进行，另一方面还要依据国家的宏观经 济政策。因此建设法规要反映国家的基本建设政策，政策性非常强。 工程建设产品的质量与人民的生命财产安全紧密相连，因此强制性遵守的标准、规范 非常重要。大量建设法规是以规范、标准形式出现的，因此其技术性很明显。 1.1.3 建设法规的作用 基本建设活动是一个国家最基本的经济活动之一，它为各行各业提供最基本的物质环 境。完善合理的建设法规体系可以规范人们的工程建设活动，为国家增加积累，使人民安 居乐业。 1.2 建设法规的体系 1.2.1 建设法规的体系构成 广义的建设法规体系由五个层次组成。 1. 建设法律 指由全国人民代表大会及其常委会制定颁布施行的属于国务院建设行政主管部门主管 业务范围的各项法律。其效力仅次于宪法，在全国范围内具有普遍约束力。如中华人民 共和国城市规划法、中华人民共和国房地产管理法、中华人民共和国建筑法、 中华人民共和国合同法和中华人民共和国招标投标法等等。 2. 行政法规 指由国务院制定颁布施行的属于建设行政主管部门主管业务范围的各项法规。行政法 规是仅次于法律的重要立法层次。如建设工程勘察设计管理条例、建设工程质量管 理条例、城市房地产开发经营管理条例等等。 3. 部门规章 指国务院各部门根据法律和行政法规在本部门的权限范围内所制定的规范性文件，其 第 1 章 建设法规概论 3 3 表现形式有规定、 办法、 实施办法、 规则等等。 如 2001 年 11 月 5 日建设部令第 107 号 建 筑工程施工发包与承包计价管理办法、2001 年 8 月 29 日建设部令第 102 号工程监理 企业资质管理规定等等。 4. 地方性法规 指地方国家权力机关制定的在本行政区域范围内实施的规范性文件。如广东省建设 工程招标投标管理条例、深圳经济特区建设工程质量条例等等。 5. 地方政府规章 指由省、自治区、直辖市人民政府制定的普遍适用于本地区的规定、办法、规则等规 范性文件。如广东省建筑市场管理规定、深圳市建设工程勘察设计合同管理暂行办 法等等。 在以上五个层次的法规中，较低层次的法规不得与较高层次法规相抵触，如果出现矛 盾，较低层次法规应服从较高层次法规的规定。 1.2.2 我国建设法规的立法现状 建设部于 1991 年提出了 建设法律体系规划方案 ， 标志我国建设立法走上了系统化、 科学化的发展道路。目前，已制定颁行和即将颁行的建设法律有城市规划法、建筑 法、市政公用事业法、村庄和村镇规划建设管理法、城市房地产管理法、 风景名胜区法、住宅法等等；并有大量行政法规、部门规章和地方性法规对这些 法律加以细化和补充；此外，还有许多法规虽不属于建设法规的体系，但对建设活动也有 规范作用，也应当受到我们的关注。比如中华人民共和国合同法的第十六章规定了有 关建设工程合同签订、履行、担保等活动的行为规范，也是建设活动必须遵循的法律。 1.3 建设法规的基本原则 工程建设活动投资大、周期长、涉及面广，其产成品是建筑工程，关系到人民生命、 财产的安全，为保证建设活动顺利进行和建筑产品安全可靠，建设法规立法时遵循的基本 原则是： 1. 确保建设工程质量 建设工程质量是指国家规定和合同约定的对工程建设的适用、安全、经济、美观等一 系列指标的要求。建设法规通过一系列规定对建设工程提出了强制性质量要求，是建设工 程必须达到的最低标准，并赋予有关政府部门监督和检查的权力。 2. 确保工程建设活动符合安全标准 工程建设安全标准是对工程建设的设计、 施工方法和安全所作的统一要求。 多年以来， 我国建筑业就是伤亡率非常高的行业，建筑工地伤亡事件时有发生。建设法规通过一系列 规定对工程建设活动的安全提出了强制性要求，并同时赋予有关政府部门监督和检查的 建设法规 4 4 权力。 1) 遵守国家法律法规原则 建设活动是最频繁、对国家经济和人民生活影响最为巨大的社会经济活动之一。它涉 及面广，建设法规对于建设活动的规定要与国家有关法律法规相统一。建设活动参与单位 和人员不仅应遵守建设法规的规定，还要遵守其他相关法规的规定。 2) 合法权益受法律保护原则 宪法和法律保护每个市场主体的合法权益不受侵害。因此建设法规保护合法主体的合 法权益，维护建设市场的正常秩序。 1.4 建设法律关系 建设法规用来调整在建设活动中发生的各种社会关系，这些社会关系分成三大类：发 生在国家行政管理机关和建设市场主体之间的行政管理关系、发生在建设市场主体之间的 经济协作关系和其他民事关系。这三大类关系就是工程建设法律关系。 1.4.1 建设法律关系的概念 1. 法律关系的概念 法律关系是指由法律规范调整一定社会关系过程中所形成的人们之间的权利义务关 系。由此可见，法律规范是法律关系产生的前提；法律关系是庞大社会关系中的一种，是 受到法律约束的社会关系；法律关系是人与人之间的合法关系。法律关系由主体、客体和 内容这三要素构成。主体是法律关系的参与者，也是权利和义务的承担者；客体是主体权 利业务共同指向的对象；内容即是法律关系主体所享有的权利和承担的义务。 2. 建设法律关系的概念 建设法律关系是法律关系的一种，是在建设管理和协作过程中产生的由建设法规所确 认和调整的权利义务关系。 具体来说， 就是上面所说的建设活动中发生的三大类社会关系。 1.4.2 建设法律关系的构成要素 如同任何法律关系一样，建设法律关系也由三要素构成：主体、客体和内容。 1. 建设法律关系主体 建设法律关系主体指参与建设活动，受建设法规调整，在法律上享有权利、承担义务 的人。建设法律关系主体有自然人、法人和其他组织。如施工企业工作人员、从事工程勘 察设计的单位、从事工程施工的建筑施工企业、从事房地产开发的企业、工程项目的投资 者(建设单位)、国家机关等等。由于建设活动参与者众多，因此建设法律关系的主体种类 众多，这正是建设法律关系的重要特征之一。 2. 建设法律关系客体 建设法律关系客体是指参加建设法律关系的主体权利义务所共同指向的对象。客体的 第 1 章 建设法规概论 5 5 表现形式一般有四种：财、物、行为和非物质财富。比如建设资金、为工程建设取得的贷 款等就是财客体；建筑材料、建筑机械设备就是物客体；勘察设计、施工安装、检查验收 等就是行为客体；建筑设计方案、装潢设计等就是非物质财富客体。 3. 建设法律关系内容 建设法律关系的内容指建设法律关系主体享有的权利和承担的义务。如在一个建设工 程合同所确立的法律关系中， 发包方的权利是获得符合法律规定和合同约定的完工的工程， 其义务是按照约定的时间和数量支付承包方工程款；承包方的权利是按照约定的时间和数 量得到工程款，其义务是按照法律的规定和合同的约定完成工程的施工任务。 1.4.3 建设法律关系的产生、变更与消灭 建设法律关系不是从来就有的，而是由于一定的法律事实发生后才产生的，并且它也 可以由于一定的法律事实的发生而改变或消灭。 建设法律关系的主体之间形成一定的权利义务关系，就产生了建设法律关系。如发包 方和承包方签订了建设工程合同，双方产生了相应的权利义务，建设法律关系即告产生。 建设法律关系的主体、客体发生改变，必然导致其内容发生改变，此时建设法律关系 就发生了变更。如在一个建设工程合同履行过程中，由于业主意图的改变，从而设计方案 变更，施工也随之变更，原来的建设法律关系的内容就发生了变化。 建设法律关系主体之间的权利义务不复存在，建设法律关系即告消灭。消灭的原因可 以是自然消灭、协议消灭或违约消灭。如一个建设工程合同履行完毕，发包方和承包方之 间的建设法律关系就自然消灭；建设工程合同双方协商一致取消已经订立的合同，双方的 建设法律关系就因协议而取消。再如，建设工程合同的承包方可以因发包方不按合同支付 工程款的违约行为而停止履行合同，该建设法律关系就因一方的违约而消灭。 思考题 1. 什么是建设法规？其调整对象是什么？ 2. 建设法规有什么特征？ 3. 建设法规由哪些层次的法律法规构成？ 4. 建设法规立法的基本原则是什么？ 5. 建设法律关系的构成要素有哪些？ 第 2 章 城市规划法律制度 教学提示：城市规划法规是城市建设中的指导性法律文件，城市建设的各个方面都必 须严格遵守城市规划的相关法规，它的制定和执行，是保证我们城市健康发展的关键，了 解城市规划法规对我们在社会中的各项工作的开展都有一定的辅助作用。 教学要求：本章要求学生掌握城市规划法规的概念。重点掌握城市规划法规的实施办 法，熟悉城市规划法规的内容和审批过程，了解公众参与在城市规划中的重要作用。 2.1 概 述 2.1.1 城市规划法的概念 1. 城市与城市规划 城市是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。城市规划区是指城市市区、近郊区 以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市中规划区的具体范 围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。 在我国， 大城市是指市区和近郊区非农业人口 50 万以上的城市； 中等城市是指市区和 近郊区非农业人口 20 万以上、不满 50 万的城市；小城市是指市区和近郊区非农业人口不 满 20 万的城市。 由于近年来城市化进程的加速，很多城市人口指标大大超过了以上的规定，而且还有 增长的趋势。我国现阶段的城市问题十分突出，这是我们城市规划中急需面对和解决的 问题。 城市规划的任务是根据一定时期城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和 发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间功能布局及进行各项建设的综合部署和全面 安排。 2. 城市规划法的概念 城市规划法是为了调整城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合 理地制定城市规划和进行城市建设， 适应社会主义现代化的需要而制定的法律规范的总称。 广义的城市规划法包括所有有关城市规划方面的法律、法规和规章；狭义的城市规划 法特指 1989 年 12 月 26 日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的 中华 人民共和国城市规划法。这个法律自 1990 年 4 月 1 日起实施，包括总则、城市规划的制 定、城市新区开发和旧区改建、城市规划的实施、法律责任、附则共六章四十六条。这个 法律是我国城市建设领域第一部由国家最高立法机关制定、实施的基本法律。 第 2 章 城市规划法律制度 7 7 3. 城市规划法适用的范围 城市规划法地域适用范围是城市的规划区(即城市市区、 近郊区及城市行政区域内因城 市建设和发展需要实行规划控制的区域)。这个区域内的陆地、水面和空间皆为城市规划法 的适用范围。 城市的规划区还包括规划控制区， 它比一般所说的近郊区范围要广， 如城市的水源地、 机场、交通枢纽、输电走廊和风景名胜保护区等。 规划法对城市规划区域内的任何人都适用，这里的人包括自然人、法人和其他组织， 即任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控 告。具体而言，包括这么几种人：负责编制、审批、管理城市规划的有关部门和人员； 在规划法适用范围内的进行建设活动的有关人员；专业从事城市规划编制的生产、科 研、设计、教学单位的有关人员。 2.1.2 城市规划法的历史和我国的实际情况 1. 城市规划法的历史 关于城市规划法的历史，各国由于其社会、经济体制和经济发展水平的不同而不同， 从古代中国周王城的体制，到古希腊城邦的建设原则、古罗马的建筑师维特鲁威的建筑 十书、近代工业革命后的许多规划法规，都代表当时社会、经济的发展水平和人们对建 筑规划的认识。城市规划的规则有悠久的历史。 2. 我国的城市规划法实行情况 我国古代有许多规划和规划法律条文的记载。新中国建国以后，由于当时社会生产和 经济的不发达，对城市规划的忽视，加上行政干预严重，没有真正拥有和执行城市规划法。 直到 1989 年，我国才通过了中华人民共和国城市规划法，1990 年 4 月 1 日正式实施。 由于历史的原因，我国的城市规划法执行得不是很好，很多地方违反规划法的情形时时可 见、比比皆是，形成了很多城市问题。近几年来，对规划法的重视程度有了很大提高，遵 法、守法的观念慢慢形成，规划法也切实得到了实施。 2.2 城市规划法的制定 2.2.1 制定城市规划的基本方针 (1) 国家严格控制大城市规模、合理发展中小城市的方针，促进生产力和人口的合理 布局。 严格控制大城市的规划，特别是百万人口以上的特大城市的形成和发展；严格控制人 口的增长和大型项目在特大城市中的立项、建设，避免加剧大城市人口过多、基础设施负 荷过重、环境污染加重等问题。这是控制大城市的主要原因。 由于大城市的基础设施、人才、软环境等条件远优于中小城市，所以大城市投资效益 目前仍大大高于中等城市。但从国家长远发展考虑，必须严格控制大城市的发展。 建设法规 8 8 合理发展中等城市，在有一定基础设施的中等城市中建设，能使新建项目投资少，受 益早。 要积极发展小城市，使其成为吸收新增人口的聚集地。 (2) 城市规划必须符合我国国情，坚持适用、经济、勤俭建国的方针 城市规划必须符合国情，正确处理近期建设和远景发展的关系。在城市规划区内进行 建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针。 我国人口众多、人均占地很少、耕地总量也少，需要用世界 7%的耕地养活世界 22% 的人口。随着经济和社会的发展，农业人口要逐步转为城市人口，这要求在保持农用地不 减少的前提下，增加城市用地和改善人口的居住用地条件。这就要求压缩城市工业用地、 增加城市交通占道用地和生活居住用地。在城市规划中要以节约用地为根本原则，调整用 地结构、统筹规划、合理安排。 2.2.2 制定城市规划的原则 在城市规划法中，明确规定了以下原则： (1) 编制城市规划必须从实际出发，科学预测城市远景发展的需要，使城市的发展规 模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的经济技术发展水平相适应。 (2) 编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城 市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景 观。编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。 (3) 编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技 术文化教育事业的原则。编制城市规划应当符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流 和治安、交通管理、人民防空建设等要求；在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区， 必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施。 (4) 编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则。 2.2.3 城市规划的编制 1. 城市规划编制的机关 编制城市规划是一项十分复杂，系统性、综合性、政策性都很强的重要工作，它对国 民经济和社会发展有着深刻的影响。因此，城市规范法对编制单位有严格的规定。 城市规划法规定我国的城市规划实行分级编制。并具体规定了各级政府的编制 权限： 国务院城市规划行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府是组织编制全国和省、 自制区、直辖市的城镇体系规划的主管单位，并且是指导城市规划编制的行政单位。 城市人民政府负责组织编制城市规划。县级人民政府所在地镇的城市规划，由县级人 民政府负责组织编制。 2. 城市规划的种类和编制的内容 城市规划分城市总体规划和详细规划两类。 总体规划有以下几项内容： 第 2 章 城市规划法律制度 9 9 (1) 确定城市的性质、发展目标和发展规模； (2) 确定城市主要建设标准和定额指标； (3) 确定城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署； (4) 确定城市综合交通体系和河湖、绿地系统规划； (5) 各项专业规划； (6) 近期建设规划。 详细规划有以下内容： (1) 规划各项建设的具体用地范围； (2) 规划建筑密度和高度等控制指标； (3) 总平面布置、工程管线综合规划和竖向规划。 2.2.4 城市规划中的审批管理 1. 审批管理的权限 国家对审批城市规划的权限有很强的限制， 是因为城市规划是一个复杂的、 系统性的、 综合性的、政策性的工作，对社会和经济的发展有深刻的影响，所以国家实行分级审批制 来控制审批权利。 2. 规划审批分级办法 规划审批又可分为城市总体规划的审批和城市详细规划的审批。 城市总体规划的审批具体分级办法为： (1) 报国务院审批的城市总体规划：直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国 务院审批；省和自治区人民政府所在地城市，人口在 100 万以上及国务院指定的其他城市 的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。 (2) 报省级政府审批的城市总体规划 ：上述规定以外的设市城市和县级人民政府所在 地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批。 (3) 报市、县级审批的城市总体规划 ：市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划， 报市人民政府审批；其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批。 城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级 人民代表大会或人民代表大会常务委员会审查同意。 城市详细规划的审批分级办法为： (1) 没有编制分区规划的城市，其详细规划，由该市人民政府审批。 (2) 已编制有分区规划的城市，其详细规划，重要的由该市人民政府审批，其他的由 该市政规划行政主管部门审批。 3. 规划审批管理的改革 城市规划法第二十二条规定： “城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要， 对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常务委员会和原批准机关备案；但涉 及城市性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会或者其常务 委员会审查同意后报原批准机关审批。”因此，在城市规划制定出以后，城市规划是可以 建设法规 10 10 调整的，具体又有以下几点： (1) 城市总体规划可作适当的调整。城市总体规划一般的制定时限是 20 年，但城市总 体规划在编制时，受多方面原因，如信息的不准确、社会发展过快、编制人员的预测不正 确、突发事件的发生等各种原因，加上我国正处在经济、社会迅速发展的阶段，一切计划 都难以完全准确地与实际发展相符合，因此，对城市发展总体规划随时做出适当调整是十 分必要的和必需的，是符合现实社会要求的。 (2) 调整城市总体规划的依据必须是城市经济、社会发展需要，而不能是长官意志随 意决定。而且要依法审批、备案。 (3) 城市总体规划的调整一般只能是局部的，涉及城市的性质、规模、发展方向、总 体布局等，具有整体性质的改变一定要慎重，必须经同级人民代表大会或人民代表大会常 务委员会同意后报原批准机关审批。 2.3 城市规划的实施 2.3.1 城市规划实施的概念和方法 1. 城市规划实施的概念 城市规划经法定程序批准生效后，即具有了法律效力，城市规划区内的任何土地利用 及各项建设活动，都必须符合城市规划，满足城市规划的要求，使生效的城市规划得以实 现，这即是城市规划的实施。城市规划经批准后，城市人民政府应当及时公布。 2. 城市规划实施的方法 城市规划的实施是关键。规划编制得再完善，如不能付诸实施也只能是一纸空文。为 保证城市规划的实施，城市规划法确立了“一书两证”制度。一书就是“项目选址意 见书”；两证就是“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”。 2.3.2 建设项目用地选址意见书 选址意见书是指建设工程(主要是新建的大、中型工业与民用项目)在立项过程中，由 城市规划行政主管部门出具的该建设项目是否符合城市规划要求的意见书。依据城市规 划法的规定，建设单位在上报设计任务书前，其项目拟建地址必须先经城市规划行政主 管部门审查，并取得其核发的选址意见书，然后方可连同设计任务书一并上报；否则，有 关部门对设计任务书将不予审批。 1. 建设项目用地选址意见书的内容 建设项目用地选址意见书的内容有： (1) 建设项目基本情况：包括建设项目的名称、性质、用地数量、建设规模；耗水、 耗能的数量、运输方式与运输量；废水、废气、废渣的排放方式和排放量等。 (2) 建设项目选址依据：包括建设项目与城市规划布局是否协调；与城市交通、通讯、 能源、市政、防灾规划是否衔接与协调，城市基础设施能否承受；该建设项目对城市环境 第 2 章 城市规划法律制度 11 11 可能造成的污染，与城市生活居住及公共设施规划是否一致，是否影响历史文物和风景名 胜的保护等。 2. 选址意见书的审批 建设项目选址意见书的审批实行分级规划管理： (1) 属县、市、政府计划主管部门审批的项目，其选址意见书由该县、市规划主管部 门核发； (2) 属省、自治区政府计划主管部门审批的项目，其选址意见书由项目所在地政府规 划主管部门提出审查意见，报省、自治区级政府规划主管部门、核发； (3) 中央各部门、公司审批的小型和限额以下的建设项目，由项目所在地、县、市政 府城市规划行政主管部门核发； (4) 国家审批的大中型和限额以上的建设项目，由项目所在地、县、市政府城市规划 行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市、计划单列市政府城市规划行政主管 部门核发，并报国务院城市规划行政主管部门备案。 3. 选址意见书的核发权限 建设项目选址意见书的核发权限与它的审批一样，是采用分级审批制度，其核发权限 的分级与审批的分级一致。 2.3.3 建设用地规划许可证制度 1. 建设用地核发规划许可证的概念 在城市规划法中的第三十一条规定： “在城市规划区内进行建设需要申请用地的， 必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行 政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设 单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门 申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。” 因此，在城市规划区内进行建设需要用地的，必须得到批准，取得用地规划许可证。 建设用地由规划部门确定其用地位置、界限。它是申请工程开工的必备证件。规划用地审 批单位是规划行政主管部门(如规划局等)。 2. 建设用地规划许可证的核发程序 建设用地规划许可证的核发程序有以下几条： (1) 用地申请：建设单位或个人在持有国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行 政部门提出用地申请。 (2) 现场踏勘：城市规划行政主管部门在受理申请后，与有关单位一起到用地现场进 行实地调查、踏勘，同时，向其他相关部门(如环境保护、消防安全、文物保护、土地管理 等方面的主管部门)征求意见。 (3) 提供设计条件：在用地申请初审后，向申请人提供建设用地红线图，并提出规划 设计要求。 (4) 审查总平面、核定用地面积：根据用地申请人上报的总平面和相关设计，城市规 建设法规 12 12 划行政主管部门根据城市规划要求和用地实际情况，依据合理用地、节约用地的原则，核 定用地面积。 (5) 核发建设用地规划许可证：经上述审查合格后，城市规划行政主管部门向申请人 颁发建设用地规划许可证。 2.3.4 使用土地的其他规划管理 1. 临时建筑用地的管理规定 城市规划法第三十三条规定：“在城市规划区内进行临时建设，必须在批准的使 用期限内拆除。临时建设和临时用地的具体规划管理办法有省、自治区、直辖市人民政府 指定。”也就是说临时用地必须经过批准。 2. 公共用地的管理规定 城市规划法第三十五条规定：“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高 压供电走廊和压占地下管线进行建设。 ” 即这些地点已经过规划确定其用途不得改作它用。 3. 调整用地的管理规定 城市规划法第三十四条规定：“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市 规划做出的调整用地决定。”也就是说土地的使用者，在其土地的使用不符合政府土地规 划的情况时，政府要根据城市规划对不符合规划的土地使用做出调整。这里的“城市规划” 是指经过法定程序批准的、有法律效力的城市规划。这里的政府是指在土地规划方面能有 相应权力的政府机构。 也就是说，一切单位和个人作为城市土地的使用者，都要服从城市规划。不管是全民 所有土地还是近郊集体所有土地；不管是出让取得的土地使用者，还是划拨取得的土地使 用者，都应当服从城市规划。土地使用调整给当事人造成损失的，国家有关部门必须给予 相应补偿。 4. 影响城市土地性质的管理规定 城市规划法第三十六条规定：“在城市规划区内进行挖取沙石、土方等活动，须 经有关主管部门批准，不得破坏城市环境，影响城市规划的实施。”上述的行为改变了土 地性质，妨碍城市规划的实施，因此，必须经有关主管部门批准后方可进行，严禁擅自从 事此类活动。 2.3.5 建设工程规划许可证制度 1. 建设工程规划许可证的概念 建设工程规划许可证制度是城市规划行政主管部门向建设单位或个人核发的确认其建 设工程符合城市规划要求的证件。它也是申请工程开工的必备证件。 城市规划法第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑 物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请， 由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求， 核发建设工程规划许可证件。 第 2 章 城市规划法律制度 13 13 建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开 工手续。” 2. 建设工程规划许可证的核发程序 建设工程规划许可证的核发程序如下： (1) 提出申请：建设单位或个人持被批准的设计任务书、用地规划许可证、土地使用 权证等文件到城市规划行政主管部门提出申请。 (2) 确定设计要求：城市规划部门在受理申请后，根据城市详细规划要求，提出工程 设计要求。 (3) 方案审定：建设单位或个人根据上述的规划条件，完成总平面设计、交通组织设 计、 工程周围环境关系和建筑方案(体量、 层数、 造型等)， 将设计方案(不少与 2 个)的图纸、 文件报送城市规划行政主管部门进行审批；城市规划行政主管部门审查后，根据规划的合 理性、节约用地、城市综合整体的原则，对方案提出修改意见，之后发给设计方案通知书； 建设单位或个人持此通知书委托设计单位进行施工图设计。 (4) 核发工程规划许可证：规划主管部门在审查建设单位送交的总平面图，个体建筑 的平、立、剖面图，基础图等施工图纸后，发给建设工程规划许可证。建设单位取得工程 规划许可证后才可以施工。 3. 建设工程审批后的管理 建设工程审核批准后，城市规划行政主管部门要加强监督检查工作。主要包括验线、 现场检查和竣工验收。 (1) 验线。建筑单位应当按照建设工程规划许可证的要求放线，并经城市规划行政主 管部门检查无误后方可施工。 (2) 现场检查。它是指城市规划管理工作人员进入施工现场，了解建设工程的位置、 施工等情况是否符合规划设计条件。在检查中，任何单位和个人都不得阻挠城市规划管理 人员进入现场或者拒绝提供与规划管理有关的情况。城市规划行政管理人员有为被检查者 保守技术秘密或者业务秘密的义务。 (3) 竣工验收。城市规划法第三十八条规定：“城市规划行政主管部门可以参加 城市规划区内重要建设工程的竣工验收。” 竣工验收是工程项目建设程序中的最后一个阶段。规划部门参加竣工验收，是对重点 建设工程是否符合规划设计条件的要求进行最后把关，以保证城市规划区内各项建设符合 城市规划。一般建设项目可以不需要城市规划部门参加。 城市规划区内的建设工程竣工验收后，建设单位应当在六个月内将竣工资料报送城市 规划行政主管部门。 4. 临时建设的管理 临时建设是指企事业单位或者个人因生产、生活的需要临时搭建的，并在规定期限内 必须拆除的建设工程或者设施。临时建设应当办理临时建设工程许可证。临时建设期限由 各地规划行政主管部门根据实际情况确定，一般不得超过二年。城市规划法规定在城 市规划区内进行临时建设，必须在批准的使用期限内拆除。 建设法规 14 14 2.3.6 建设过程中的违法责任和处理 城市规划法中明确地规定了违反城市规划法所应承担的法律责任，主要有以 下几点： 城市规划法第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而 取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责 令退回。” 城市规划法第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者 违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城 市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或没收违法建筑物、构筑物或者其他设施； 影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责 令限期改正，并处罚款。” 城市规划法第四十一条规定：“对未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程 规划许可证的规定进行建设的有关责任人员，可以由其所在单位或上级主管机关给予行政 处分。” 城市规划法第四十三条规定：“城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用 职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追 究刑事责任。” 2.4 新区开发与旧城改建 2.4.1 城市新区开发和旧城改建的原则 城市新区开发是指按照城市总体规划的部署，在城市建成区以外的一定区域，进行集 中成片、综合配套的开发建设活动。它包括新市区的开发建设、经济技术开发区的建设、 卫星城镇的开发建设、新工矿区的开发建设。 旧城改建是按照统一规划，对现有城区进行有计划、有步骤的改造，使之适应城市经 济、社会发展整体需要的建设活动。 正确处理新区开发和旧区改建之间的关系，要遵循以下原则： (1) 统一规划：新区开发和旧区改建要统一规划，新区建设要与旧城原有条件的保持、 维护、利用、改建相结合。在维护、利用、改建旧区中建设新城。城市原有建筑物、基础 设施等能够利用的就要充分利用和维护；不能利用又对整个城市的发展有妨碍的就要坚决 拆除。 (2) 合理布局：新区开发和旧区改建要注重整体布局的协调、合理。如果旧有条件不 能完全改变，那么新建就必须利用原有条件才能合理。如原有建筑物、构筑物对整个城市 建设发展有妨碍，就必须完全拆除才能合理。 (3) 综合开发、配套建设：在统一规划、合理布局的基础上，综合开发配套建设，才 符合经济原则。例如先完成地下设施，然后再进行地上建筑物的建设，而且各个部门、相 第 2 章 城市规划法律制度 15 15 关单位要互相协作，否则就会造成先后秩序的颠倒，造成极大的浪费。例如有些城市公路 铺了挖、挖了铺，不但浪费人力物力，影响了经济发展，而且给居民生活造成极大不便。 2.4.2 城市新区开发的要求 新区开发是一件很复杂的工作，对新区的开发有以下几点要求： (1) 统一规划、统筹安排：新区开发要与旧城改建、旧城原有设施统一考虑，与其他 新建的区域、项目统一考虑，与整个城市的总体规划统一考虑。不应自成体系以免重复建 设或者相互排斥，妨碍城市整体功能的发挥。 (2) 量力而行：新区的建设要根据财力、物力、城市经济技术发展水平、原有设施和 条件等确定其规模。而不能一味贪大图全追求高标准上档次。新区开发的某些方面要有一 定超前性，但要以科学预测为根据，不能完全脱离可能提供的条件。 (3) 新区开发的必备条件：新区开发应具备水资源、能源、交通、防灾等建设条件， 并避开地下矿藏、地下文物古迹。 (4) 交通、军事设施应避开市区：新建铁路编组站、铁路货运干线、过境公路、机场 和重要军事设施等应当避开市区。 (5) 港口建设要保障城市生活用地：城市港口建设应当兼顾城市岸线的合理分配和利 用，保障城市生活岸线用地。 2.4.3 城市旧城改建 1. 城市旧城存在的问题 我国大部分城市都可以算做旧城市，普遍存在的问题是： (1) 布局不合理。工业生产、居民、历史文物、仓库、学校机关等混杂在一起，布局 混乱。 (2) 基础设施严重不足而且难以改善。 (3) 人口密度过大，我国许多大城市每平方公里 3 万人，上海达 4 万人。而欧美的大 城市，如华盛顿、斯德哥尔摩等每平方公里不足 5,000 人。 因此，旧城市改造在我国是一件长期艰巨的任务。 2. 旧城改建的原则 城市规划法第二十七条规定：“城市旧区改建应当遵循加强维护、合理利用、调 整布局、逐步改善的原则，统一规划，分期实施，并逐步改善居住和交通运输条件，加强 基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能。” 因此旧区改建应遵循以下三个原则。 (1) 加强维护、合理利用原则：对城市旧区原有的建筑物、构筑物及其他设施仍有保 留价值的，应当维护，能够利用的要合理利用，包括原有的房屋、管线、道路，也包括有 价值的历史文物，不能一概拆除。 (2) 调整布局：在科学划分功能的前提下，把不符合本区域的项目拆除或迁出，把适 合本区域功能的项目迁入，并且要使基础设施的建设与其相适应。 (3) 逐步改善：旧城区需要改善的功能太多，按现阶段我国的经济发展水平，要在短 建设法规 16 16 期内完全改善是不现实的，尤其是大城市的旧区。改善旧城区是一项长期而艰巨的任务， 只能逐步地坚持不懈地改建，不能一步到位。 3. 旧城改建的主要内容 (1) 与工业技术改造、产业升级相结合：我国旧城区工业企业占地过多，而且技术落 后污染严重。所以，一般是把污染严重、耗能、耗水、耗材过大的项目加以改造或者迁出， 增加第三产业的项目和基础设施的建设。 (2) 积极改造旧城区：对一部分旧房屋不能拆除的，要加以维修、装修，提高标准和 基础设施水平。管线尽量下埋，加宽马路，加大排水量，扩大绿化面积，控制人口密度， 严格控制人口的迁入，严格限制建筑密度。 (3) 保护历史文化遗产：我国是历史悠久的文明古国，历史文化遗产丰富，要加强保 护、修复、改建，要把有价值的反映社会和民族历史特征的古迹保护起来。在安排周围的 建筑时，要使其与文物风格协调一致。 2.5 城市规划中的公众参与 2.5.1 公众参与在城市规划中的重要意义 1. 国外城市规划中的公众参与 国外发达国家城市规划编制很重视规划公布与信息反馈，公众参与是国外规划中很重 要的一个环节，没有公众参与的规划是很难通过当地议会的批准的。以英国为例，英国地 方规划分为磋商、咨询、修改三个阶段。在磋商阶段，主要对规划草案在政府有关部门的 小范围内，进行为期 6 周的规划公布和信息反馈，经过磋商，对规划草案进行必要的修改， 再提交有关部门审核。在咨询阶段，由规划部门公布规划，并在较大范围进行为期 6 周的 公众咨询，通过公众听证解决意见分歧，规划方案的实质性修改必须向公众公布。在修改 阶段，公布经前咨询阶段已经修改并将采纳的规划方案，若没有进一步的意见，规划方案 即被采纳；若公众提出修改意见或决策部门提出修改意见，则需重复新一轮的公众咨询和 修改程序，直至没有进一步的修改建议和决策部门同意方案为止。 2. 我国城市规划中的公众参与 我国城镇规划编制实行公众参与、规划公布、信息反馈已经有几年了，取得了一定的 成绩，有很好的效果，也积累了不少经验，但是还没有形成法律上的必须要求，也只在南 方几个