建立立法协商机制促进杭州法制化进程.doc

建立协商机制 探索社会法制建设的新途径自评报告市政协办公厅随着我国立法体制的完善和社会主义法治建设的不断发展，地方性法规在我国法律体系中的地位和作用不断得到加强，人们对地方立法程序、质量、重要性的认识逐渐加深。建立立法协商机制，对于促进政协更好的履行政治协商职能，提高地方立法的民主化、科学化水平，推进“法治杭州”建设，构建和谐社会具有十分重要的意义。一、立法协商机制提出的背景这几年来，市政府及其有关部门紧密联系杭州实际，制定和出台了一系列地方法规条例，把杭州的经济社会文化等方面的活动纳入法制化轨道，确保了杭州的发展和稳定。但是，从建设“法治杭州”，实现与世界名城相媲美的生活品质之城的高度出发，我市在地方立法方面还有待于进一步改进和加强。1、地方立法的民主化尚待进一步增强。中华人民共和国立法法规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。并且规定，列入议程的法律案，有关部门应当听取各方面的意见。当前，我市的地方立法虽有征求政协委员意见的环节，但是，从总体上说，这种征求意见的过程参与面不广、知晓度不高、平台不多、也没有相应的制度保障。一些涉及到普通老百姓的利益，社会各界群众呼声也较高的法规，没有及时修订、调整。比如，杭州市物业管理条例是2002年修订的，2006年5月，浙江省物业管理条例进行了修订，两部地方性法规在成立业主大会、前期物业服务费用、利用物业共用部位、共用设施设备进行经营活动的相关条款方面需要进一步的衔接。但杭州市物业管理条例迟迟未能修订出台。这些都与促进社会主义民主政治以及市委提出的“以民主促民生”的要求不相适应。2、政治协商的职能尚待进一步发挥。中国共产党领导的多党合作、政治协商制度是我国的基本政治制度。政治协商、民主监督、参政议政是人民政协的基本职能。党的十七大报告指出，要把政治协商纳入决策程序。地方立法项目中很多都事关民生、事关全局，人民群众十分关注。把这些重大地方立法项目纳入政治协商程序，是贯彻党的十七大精神、坚持我国基本政治制度的要求，是人民政协履行自身职能的题中应有之义。目前，我市在地方立法过程中，仅停留在向社会法制委员会或个别委员征求意见的层面，并未上升到建立一整套立法协商的制度，一些重大立法项目未能进入协商程序，政协政治协商的职能尚未得到充分发挥。3、地方立法的质量尚待进一步提高。比如，今年出台的网络实名制，其立法目的是为加强计算机信息网络安全的保护和管理，由于征求意见不够，曾引起巨大的社会反响，各界群众和专家反映这一规章条文的具体规定、概念等缺乏明确性或较难界定，甚至对网络实名制能否确保和尊重个人隐私和法律赋予人们的自由和权利提出质疑，因此在实际操作中，这一规章制度无法取得明确行为预期的效果，执行起来也较为困难。4、立法征求意见的过程尚待进一步完善。一是地方法规起草主体比较单一。当前地方立法的程序一般由政府部门提出立法项目，并起草法规或条例的草案。政府部门起草法规，比较了解实际情况，熟悉有关业务，有一定的有利条件；但部门起草往往将本部门的执法目的和利益作为起草工作的指导思想，不可遏避免使地方立法草案不同程度地带有部门利益倾向。二是立法征求意见比较随意。由于缺少协商制度，政协组织往往不知道当年政府的立法计划，也就无从做好协商的准备工作；大多数立法项目草案仅提前3-5天送交市政协社会法制委员会，等到再给委员，只有2-3天时间。有一位资深的律师界委员在座谈时说，要对一个法规条例提出高质量的意见，事前必须做大量的调研和思考。2-3天时间就连这些法规条例的条目都不熟悉，哪能提出什么意见？三是缺少意见采纳情况反馈机制。目前，对于政协委员提出的意见、建议是否采纳决定权完全在政府立法部门，不利于协商成果的产生。委员所提的意见，哪些予以采纳，哪些不能，没有回音，这些都挫伤了委员建言献策的积极性。 因此，建立立法协商机制，进一步发挥政协政治协商的职能，不断提高地方立法协商的实效成为一项十分紧迫的工作。市政协对这项工作非常重视，将立法协商机制的创新工作列入了2009年常委会重点工作，并要求社会法制委员会认真调研落实。二、立法协商机制的主要内容为探索立法协商机制，市政协成立了由市政协副主席朱报春牵头，市政协社会法制委员会、提案委员会、市政府法制办等部门参与的课题组，开展了专题调研。调研中，我们召开了法律界政协委员等不同层面的座谈会，走访了市法制办等相关单位，收集和整理了30余条意见建议，出台了与市政府法制办开展立法协商的会议纪要。根据会议纪要研究出台了市政协立法协商实施意见，建立了立法协商小组。同时，边开展立法协商实践，边提炼总结经验，紧紧抓住立法计划开始到立法的后评估全过程中的六大重要环节，全面开展立法协商机制的探索和创新工作。1、建立立法计划的意见反馈机制。由市政协社会法制委员会牵头，会同提案委员会、研究室信息处等，在上年底通过收集整理政协委员的提案、社情民意信息等，以及召开有关座谈会等形式，广泛征求政协委员和人民群众对新一年政府立法工作的意见建议，并以书面形式反馈给市政府法制办和市人大法工委。2、建立立法计划项目的协商通报机制。市政府法制办起草制定年度立法计划时，应当充分考虑市政协提出的立法建议。政府立法计划项目草案在提交市政府常务会议之前，应征求市政协对立法计划项目草案的协商意见。立法计划正式确定后，市政府法制办应向市政协社会法制委员会通报，并共同商定当年立法协商重点项目。立法项目如临时确需增减，市政府法制办应与市政协社会法制委员会及时通报协商，听取意见。3、规范立法前协商流程。市政府的立法项目在提交市人大表决前应与市政协开展两次协商。即在立法项目草案起草论证过程中，由市政府法制办与市政协社会法制和港澳台侨委员会就立法项目草案的内容开展协商；在提交市政府常务会议通过之前，由市政府与市政协开展协商。协商的内容至少应提前一星期告知市政协办公厅或社会法制委员会。对事关民生、社会关注度较大的立法协商重点项目，应提请主席会议协商讨论。市政府对协商意见的采纳情况应通过适当形式及时向市政协社会法制和港澳台侨委员会反馈。对协商不能取得一致的意见，应由市政府法制办如实向市政府常务会议作出说明。4、组建市政协立法协商力量。市政协社会法制委员会建立若干个委员立法协商小组，对照当年立法计划项目进行责任分解。委员立法协商小组要提前针对责任立法项目开展调查研究，广泛听取意见建议，并适时对立法项目提出协商意见。5、建立立法项目的后评估机制。市政协社会法制和港澳台侨委员会和相关专委会每年可组织市政协委员选择12个当年立法项目开展立法后评估工作的视察调研，并将意见建议反馈给市政府有关部门，或以其他形式直接参与市政府规章立法后评估工作以及后评估报告的审核。6、开展委托第三方起草立法项目的探索和实践。创造条件，选择12个立法项目接受市政府法制办和立法项目的起草部门的委托，由市政协社会法制和港澳台侨委员会组织专业界别的政协委员开展立法项目的起草或者联合起草。综上所述，立法协商机制是政府、人大立法过程中，由市政协及其社会法制委员会与市政府及其法制办、立法起草部门联合开展立法项目的计划确定、立法调研、论证、起草、立法后评估等协商、征求意见活动，并将其经常化、制度化所形成的长效机制。三、亮点和难点（一）创新亮点贾庆林主席指出：坚持推进人民政协履行职能的制度化、规范化、程序化，加强人民政协的“三化”建设，是我国社会主义民主政治建设的重要内容，也是人民政协履行职能的重要保障。立法协商机制的创新，是政协履行职能制度化、规范化、程序化的一大创新。1、理念创新。人民政协在履行职能的实践中，参政议政做得比较好，政治协商往往比较空泛，容易流于形式。把立法行为上升为政治协商的内容，是推进政治协商职能具体化、常态化，避免空泛化、边缘化的理念创新之举。2、机制创新。改革开放以来，民主协商从认识层面已经有了很大的提高和发展，但是究竟如何开展协商，从制度化、规范化、程序化的层面来看，尚没有取得突破。建立立法协商机制，规范了从确立立法计划开始到立法后评估结束这一全过程的协商操作要求和程序，是对民主协商的一次制度创新。3、体制创新。建立立法协商机制，发挥了人民政协、社会各界在地方立法起草工作中的参与作用，协商的本身也是对地方立法实施了有力的事前、事中、事后监督，尤其是通过建立政协参与立法的后评估机制，可以以民主监督的形式推动法规条例的有效执行。这是对我国地方人大行使地方性法规的立法权、监督权的有益补充。探索第三方立法改变了政府部门主导立法起草权的传统格局。这些都是立法体制的一大创新。4、途径创新。目前，我国没有专门的法律法规规定地方立法采取立法公开的方式，但是现代立法发展的一个主要特征或趋势就是要使公民广泛参与立法。建立立法协商机制，通过广泛征求政协委员、人民群众对立法计划的意见，广泛收集社会各界、人民群众对法规条例的意见，使传统的立法的途径由自上而下变为上下互动，从而扩大了社会各界和人民群众参与立法的渠道，增加了民主立法的平台，推进了民主立法的进程，完全符合市委提出的“以民主促民生”的要求。（二）创新难点立法协商工作覆盖面广、涉及领域多、系统性科学性强、复杂程度高，是综合性的创新项目，目前在全国全省还没有现成的经验，其难度显而易见。1、综合性强。建立立法协商机制，既要调动全体政协委员的力量，汇集广大政协委员的智慧，收集和反映人民群众的意见和诉求；又要取得市政府及其有关部门的支持与配合；既要严格遵循立法协商的程序，又要保证立法项目的协商质量，组织实施难度较大。2、目标要求高。地方立法事关一个地区的有序发展、和谐稳定，事关广大人民群众的切身利益，政治性、政策性、科学性、合理性都比较强，创新工作的要求比较高。3、涉及面广。随着经济社会的发展，政府需要规范的法律行为越来越多，领域越来越广，情况也越来越复杂，创新工作的容量很大。四、主要成效经过半年多时间的立法协商实践，我们感到成效比较明显。主要体现在以下几个方面：1、顺应了民主立法的趋势。地方立法要做到民主化、科学化，就应当发扬民主，认真听取来自各方的意见，广开言路，集思广益。我国社会主义民主两种重要形式之一，就是人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致。人民政协由各党派和有关团体、界别组成，人民政协实行的民主形式，既能反映多数人的普遍愿望，又便于吸收少数人的合理主张。我们在组建立法协商小组方面，也尽可能的吸收不同界别的委员参加。这些协商意见往往带有广泛的民意基础，大大提高了立法的民主化程度。2、提高了立法质量。按照立法协商实施意见规定，我们做到协商有计划、有分工、有调研、有反馈、有监督，不流于形式。针对不同立法协商草案的内容，我们每次都精心挑选一定数量的相关行业或部门的委员参加立法协商工作，除采取书面征求意见以外，还组织委员参与立法协商调研、听证和座谈等。法律界的金鹰委员是一家知名律师事务所的主任，他为了提出高质量的协商意见，动员律师事务所的律师广泛收集民意，认真分析总结各类诉讼案件的法律问题。其他协商小组的委员也按照分工要求，以不同形式征求各界别和基层群众的意见。一年来，市政协社会法制委员会先后组织立法协商小组就2009年的立法计划、以及杭州市公共场所控制吸烟条例等8个地方法规条例，开展深入调研，积极参加座谈协商，提出了170余条科学合理的意见建议，为立法质量的提高做出了贡献。 3、理顺了立法关系。通过建立立法协商机制，促成了政府有关部门主导起草法律，政协、社会各界参与立法、人大通过立法的新格局。尤其是政府及其有关部门对人民政协参与立法协商给予了高度重视。比如，杭州市公共场所控制吸烟条例就是采纳了政协委员提案的建议，被列入2009年立法计划。又比如，市政府法制办2010年1月15日就主动邀请政协社会法制委员会召开今年立法计划项目协商会，听取市政协对新一年政府立法计划的意见和建议。立法起草部门也纷纷就提请的立法项目向政协及其委员做出说明。人民政协在立法过程中的地位和作用明显增强。4、促进了政协的“三化”建设。立法协商机制的建立，促进了政治协商的具体化、务实化。在立法协商的示范和带动下，市政府及其领导更加重视政府重大决策的协商程序。现在，市政府有关政策的出台，在提交常务会议之前，均向政协征求协商意见。比如，杭州市城乡居民养老保障办法等2个政策文件在提交市政府常务会议之前，蔡奇市长都要求送市政协开展协商。我们组织