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也谈行政复议制度的是与非（一）北京京平律师事务所 曹星律师前 言行政复议制度是指为了防止和纠正政府部门和行政机关违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权而根据法律规定而设立的一种制度。和其他法律法规的制定及颁布一样，我国的行政复议制度的建立也经历了一个曲折的发展过程，国务院曾于1990年12月通过了行政复议条例，对行政复议作了比较系统的规定;1999年10月实施的行政复议法在总结1990年国务院制定的行政复议条例实施以来取得实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度。可以说，行政复议法是目前继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法之后又一部规范政府部门及行政机关行为的重要法律文件;2007年8月，国务院再次制定并颁布了行政复议法实施条例，再一次将行政复议制度纳入政府部门及行政机关依法行政、接受监督的必要工作。据此而看，我国的行政复议制度不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政、从严治政、提高工作效率、加强廉政建设、密切联系行政机关与人民群众的关系、维护社会稳定等方面都具有重大的意义。实事求是的说，行政复议制度自确立之日起就发挥着不可替代的重要作用，无论是在化解社会矛盾、促进行政机关依法行政方面还是弘扬依法治国、建立法治政府的执政理念上都表现的可圈可点令人称道，但同时我们也要清醒的看到，随着我国国情的不断发展和变化，行政复议制度也在现实生活和司法实践中暴露出了一些无法回避的棘手问题，这些不足和问题一定程度上阻碍和限制了行政复议制度的发展和提升，同时也有效阻碍了我国法治建设发展的脚步和进程，本文中，笔者从以下几个方面入手，对我国的行政复议制度的缺陷和不足给予简单的剖析和说明，希望时机成熟时能够引起立法机关的重视，并得到相应的完善和改进，使得行政复议制度能够更充分的发挥自身的作用，以更完美的姿态来完成自己的使命，更好的保护公民、法人和其他组织的合法权益。一、我国建立行政复议制度的立法目的和依据1、立法目的笔者认为，和世界上所有建立行政复议制度的国家一样，我国建立行政复议制度的立法目的同样有两个，分述如下：为了纠正行政机关违法和不当的具体行政行为，维护和监督行政机关依法行使职权。行政复议法第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”;行政复议法实施条例第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据中华人民共和国行政复议法，制定本条例”。以上法律条文显示，行政复议制度的是针对行政机关的不当和违法行为而设立的根本制度，同时也是为了行政机关能够自身认识到不当或违法的行政行为的存在而在还没有进入到司法审查程序前有机会通过自身的改正来调整和规范行政行为的制度。纠正不当的和违法的行政行为，维护和监督行政机关依法行政是行政复议制度设立的基本目的。保护公民、法人或其他组织的合法权益。这是我国设立行政复议制度最根本的目的所在，也是立法宗旨中最为重要的方面。任何一部法律的制定以及任何一种法律制度的建立都是为了保护公民、法人以及其他社会组织的合法权利不受任何形式的非法侵害，行政复议制度建立的根本目的更是如此。在现代社会生活中，行政机关的地位和作用已经悄悄的发生着变化，从传统意识上的“高高在上”已经逐渐走入到民众的日常生活中，在这样的社会背景和环境下，任何一个公民、法人或社会组织随时都有可能与行政机关行使职权的活动发生关系，因而行政机关在行政管理活动中执法犯法、执法不当等侵害相对人合法权利的不法现象已经非常普遍并时有发生。立法机关制定的行政复议法以及行政复议条例在很大程度上确立了行政复议这一重要的行政救济渠道，行政复议制度的立法之初中对公民、法人以及其他社会组织权益的保护以及对行政机关的维护和监督有着共同的目的和宗旨，确保行政机关权利行使的合法、正确不但是现代法治国家对行政机关行使职权的最低要求，而且也是对公民、法人及其他社会组织合法权利的最低保障。2、立法依据和其他法律制度的制定一样，行政复议制度的立法根据同样来自与我国的根本法律宪法。宪法的法律属性决定了它是我国的根本大法，是我国法律体系的立法基石，更是制定一切法律制度的当然依据。宪法第5条第3款、第4款、第5款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触;一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”;另外，我国宪法第2章专章规定了公民受宪法保护的基本权利，这些权利不受任何组织或个人的侵害，当然也包括不受行政机关权力行为的侵害。国家也有义务通过各种途径，包括立法途径加强对公民基本权利的保护;此外，宪法第2章第41条同时作出规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害;对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复;由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。该条规定是我国建立行政复议制度最直接的立法依据和基础。同时，行政复议制度的确立和行政诉讼法的制定实施也有着不可分割的关系，1990年颁布实施的行政诉讼法第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼;法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”;第38条规定：“公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起2个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外;申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。可见，行政复议制度和行政诉讼制度是有交叉和重合的两个制度，从法理上探讨，行政复议制度与行政诉讼制度的关系，无论是从属关系还是并列关系，行政复议制度的立法目的都不可能是行政诉讼制度的简化和复制。否则，行政复