对南水北调工程建管体制的总体设想.doc

对南水北调工程建管体制的总体设想 摘要：南水北调工程经过50多年的研究论证，终于随着新世纪的到来，露出了开工建设的希望曙光。2001年11月14日，国务院新闻办公室召开了记者招待会，水利部向社会各界介绍了南水北调工程前期准备工作情况，明确提出：南水北调工程基本具备了于2002年开工建设的条件。朱镕基总理最近也明确表示，南水北调东线、中线工程都要在2002年开工建设。目前，南水北调工程总体规划方案已基本确定，这表明，南水北调工程已进入实质性筹备建设阶段。工程开工在即，如何进行工程的建设和运行管理，是各级领导和社会各界十分关注的问题。 关键词：南水北调体制设想 1建设与管理体制是南水北调工程成败的关键 南水北调工程是解决我国北方地区水资源严重短缺的一项战略性基础设施，关系到国家的长治久安和子孙后代的长远利益。对于河北省来说，南水北调中线工程是维系经济社会可持续发展的重大战略措施，是有效改善生活、生产用水条件和生态环境的命脉工程，是实践“三个代表”的民心工程、德政工程，具有不可估量的经济效益、社会效益和环境效益。如何充分发挥南水北调工程的效益，除了规划、设计、建设好硬件设施外，建管体制也是南水北调工程的关键环节之一，关系到南水北调工程的成败。 1.1跨流域调水的水资源配置和管理关系复杂 南水北调工程规划东、中、西三条线由南向北跨流域调水（即“三纵”），工程连接长江、淮河、黄河、海河四大流域（即“四横”），通过构建“四横三纵”的总体格局，实现我国水资源的优化配置，是解决我国北方地区水资源严重短缺、促进经济发展、环境改善和社会稳定的重大战略性基础设施。该工程时空跨度大，其资源配置和管理关系十分复杂。比如中线工程，就跨越湖北、河南、河北、北京、天津五个省、市，涉及政治、经济、环境、生态等多方面复杂问题。南水北调实施后，在河北供水区将形成引江水。当地地表水、当地地下水、污水回用等多水联合调度，涉及城建、水利、环保等多个部门的利益关系。必须构建适应新形势要求的新型建管体制。 1.2工程投资主体多元化，筹资及建成后的产权关系复杂 南水北调工程多元化、多层次、多渠道投资，既有财政投资，又有金融贷款；既有中央政府投资，又有地方政府投资。按照规划，东、中线主体工程的政府投资占80，银行贷款20，在政府投资中，中央投资占60，地方投资占40。投资主体的多元化，带来产权主体的多样化，而且工程主客水交融、新建工程和现有工程交错，使得产权关系更加复杂，要求工程的建管体制必须有利于明晰产权。 1.3工程规模巨大，涉及范围广，建设协调难度大 南水北调工既有主体工程，又有配套工程；既有水源工程，又有输水工程。工程跨越长江、黄河、淮河、海河多个流域，涉及沿线多个省市。仅河北省境内总干渠长度就达461km，建筑物700余座，加上配套工程建设规模是相当宏大的。相对其它水利工程，工程建设的整体性、连续性要求高，建设协调难度大，建管体制必须与之相适应。 1.4水市场是“准市场”，供求关系复杂，实现良性运行难度大 水市场准市场的特点，使得工程的商品水供求关系复杂，一方面，工程不可能完全按照市场调节来运行，追求利润最大化；另一方面，工程必须实现良性运行，达到调水的建设目标，实现资源优化配置，因此工程建设管理体制要适应市场机制的要求。 2构建南水北调工程建设与管理体制的指导思想和应遵循的原则 2.1指导思想 构建南水北调工程建设与管理体制的指导思想是以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”的重要思想为指导，按照社会主义市场经济体制改革的要求，从改革与发展的客观实际出发，设计符合新时期治水新思路的南水北调工程建设与管理体制，保证工程顺利实施，实现以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的建设目标。 2.2应遵循的原则 2.2.1适应社会主义市场经济体制的要求 在社会主义市场经济体制下，市场对资源配置发挥基础性作用，企业是市场经济的主体，实行自主经营、自负盈亏，提高经济效益；政府对经济运行实行宏观调控，对重大战略资源特别是短缺资源实行有效控制，取得自然和社会资源综合社会效益、经济效益和生态效益。南水北调工程必须在建立社会主义市场经济体制的框架下，将政府行为与企业的市场行为有机结合起来，实现社会资源的优化配置和经济社会的可持续发展。 2.2.2充分考虑水资源特点和工程性质，有利于水资源优化配置 调水必然带来水资源供需关系的变化。要充分发挥调水工程的功能与效益，就必须根据我国水资源短缺的基本特征和跨流域调水公益性的特点，按照新时期的治水新思路，建立有利于水资源优化配置的建管体制。 2.2.3适应以政府投资为主的多元化投资体制的要求 南水北调工程作为跨流域大型基础设施，主要由政府（包括中央政府和地方政府）集中投入必要的资金进行建设，同时引导贷款以及其他资金参与建设。南水北调建管体制要适应以政府投资为主的多元化投资体制的要求。 2.2.4有利于水权和产权关系明晰 水权一般指水资源的所有权和使用权。我国水资源属国家所有。在水资源国家所有的前提下，水权主要是指水资源的使用权。南水北调工程沿线受益各省市，根据需调水量认购相应的水使用权。其拥有的水使用权可以在水市场通过法定程序转让，从而促使水资源向高效配置转移，提高用水效率。同时，南水北调工程投资主体的多元化，带来产权主体的多样化，产权关系比较复杂，建管体制不仅要有利于水权关系的明晰，而且要有利于产权关系明晰。 2.2.5要考虑水的“准市场”特点，有利于工程建成后的良性运行 要充分认识水资源的自然属性和商品属性，自觉按照自然规律和市场经济规律办事。同时，水市场是“准市场”，要在政府宏观调控下，进行水商品的交易。我国水资源属于国家所有，国家对跨流域水资源实行统一管理、统一调配，优化配置沿线水资源。南水北调工程的企业法人不应单纯追求利润最大化，而应以追求实现供水目标、实现资源优化配置、实现工程正常的良性运行作为主要目标。南水北调工程建管体制要满足水准市场的特点，有利于工程建成后的良性运行。 2.2.6要兼顾各方利益，促进受水区各水资源经营主体持续协调发展 2.2.7管理体制的改革要与时俱进、循序渐进，与国家经济体制改革相协调 3对河北省南水北调工程建设与运行管理体制的总体设想 工程的管理体制，要适应南水北调工程的特点、工程的规划目标、水市场的特点。河北段的管理体制，还要充分考虑河北段工程承上启下的特点，以及从干渠、支渠直到用户的工程系统的特点。同时从河北自身的特点出发，要协调中央与地方、上游与下游、主体与配套、供水与用水、当地水与外来水、新工程与原有工程、水利与城建、水利与环保、投资者与管理者、投资者与用水户、管理者与用水户、不同用水户之间等等的利益关系。综合上述考虑，经课题组研究，适应河北省南水北调工程的建管体制包括以下四个方案。 3.1政府宏观调控，企业化运作机制（方案一） 该方案的总体设想是：在以国家投资为主的前提下，按照“国家宏观调控、股份制运作、企业化管理、用户参与管理”的基本原则，按照“股份运作、建管结合、统一调度、分级管理”的方式进行运作。 该方案符合国家经济体制改革的思路，按照股份制运作、产权关系明晰，自主经营，自负盈亏，有利于水市场的培育，有利于经济效益的发挥，有利于工程的良性运行。由于工程规划的目标不仅是经营性，更有其生态和社会效益，纯市场运作可能导致公司片面追求经济效益最大化，不利于水资源的优化调度，不利于发挥水资源的社会、环境效益。按照政企分开的原则，政府只能依靠政策法规对其进行监督管理，经营方略上不能对企业进行控制。 3.2政府宏观调控，事业性运作机制（方案二） 该方案类似于国内已建大型调水工程的建设管理机制，采用事业性质管理工程，有利于水资源的统一管理和水量的统一调配，有利于国家的宏观管理，有利于统筹兼顾调水与防洪、供水、治污等各项功能，有利于综合效益的发挥。通过对事业单位采取企业化管理的手段，也可以发挥企业在市场经济中的作用，也能够保证工程的良性运行。但该方案不符合社会主义市场经济体制改革的思路，事业性管理没有企业化管理的活力，可能导致同其他大型调水工程一样的困境。 33政府宏观调控，企、事业混合运作机制（方案三） 该方案的主要思路是：在政府宏观调控前提下，事业单位主要负责咨询、中介、技术服务、监督监察等工作，企业按照现代企业制度进行工程的建设及经营管理。该方案政企分开、政事分开，企事分开。有效发挥纯粹企业化运作、事业化运作的优点，避免纯粹企业化运作、事业化运作的缺点。 34政府宏观调控，企业与“BOT”方式混合运作机制（方案四） 该方式的企业运作机制主要针对干渠的建设，而“BOT”方式主要针对配套工程建设，主