关于我县规划区农民住宅建设的调研报告

1 / 11 关于我县规划区农民住宅建设的调研报告 根据建设局党委学习实践科学发展观，着力研究影响和制约科学发展的突出问题、影响社会和谐稳定的突出问题、群众反映强烈的突出问题的要求，我局抽调业务骨干，对既事关农民的切身利益、也直接制约着我县城乡一体化推进的农民住宅建设和管理问题进行了调查，由于时间关系，我们把调查的重点放在具有代表性的城关镇和和平镇。通过调查发现，规划区内的农 民民建房问题已越来越严 重重，大量的抢占、乱占 集集体闲散地、无证建设 、擅自加层等现象较为 普普遍，如何解决规划区 农农民住宅建设和管理问 题题，显得尤为重 要和迫 切切。 一、我县规划 区区农民住宅建设存在的 主主要问题 一是建设乱 。许多村庄“只见新房 、不见新村”，“只见 新新村，不见新貌”，农 村村居民点布局分散，没 有有形成集中布局的势态 。农民根据自己喜好， 自自行零散建设，建设无 序序，往往或呈“线性扩 张张”，公路、村内道路 修修到哪里，新房就建到 哪哪里，沿路临街搭建生 产产性、经营性用房比较 普普遍；或呈“环状扩张 ”，新建住宅不断向村 庄庄外围延伸，村庄四周 新新房林立，村内破破烂 烂烂，农民建新不拆旧， 农农村废弃地、闲置地及 空空置房屋不断增多，“ 一一户多宅”、“空心村 ”等现象比较普遍。 2 / 11 二是配套差。绝大部 分分村庄内的道路、给水 、排污、电力、通信、 绿绿化都缺乏规划布置， 配配套性与共享性差，普 遍遍存在路面不硬、污水 乱乱排、电线乱拉、管道 乱乱埋等现象，导致了村 庄庄生活环境质量差。 三是违章建筑多。虽 然然这几年政府相关部门 加加大了农村宅基地和农 村村建房的管理力度，但 由由于缺乏有效的手段， 农农民建房违法用地和违 法法建设现象仍十分突出 ，特别是近几年借城镇 建建设之机违法抢建之风 日日盛，违法搭建、擅自 加加层等违反规划现象十 分分普遍，和平镇袁家营 村村被调查的 312 户村 民民中 ，有 240 户存在 不不同程度的违法建设， 竟竟占调查总户数的 77% ，他们有的扩大宅基 地地面积建设，有的抢占 集集体土地建设，有的 擅擅自在原一层房屋上加 层层。 四是农房质量 差差。 在传统城乡二元 结结构的管理体制下，重 城城市、轻农村，在村镇 建建设管理方面缺乏操作 性性强的法律、法规和政 策策。加上农民建房量大 面面广，各级和各有关部 门门对农民的住宅建设从 规规划选址、修建性详规 编编制、建筑设计到施工 管管理，都缺乏有组织的 指指导和帮助。长期以来 政政府对农村建筑市场监 管管的缺位，农民建房施 工工队伍无资质、无正规 设设计图纸、 无施工合同 现现象较为普遍。大部分 农农村住宅是由个体工匠 拼拼凑成的小施工队凭经 验验施工，质量难以保证 ，存在较大安全隐患。 3 / 11 二、农民住宅建设 和和管理难的主要原因 （一）土地供需矛盾突 出出 1、需求强烈。目 前前，农村经济发展较快 ，农民要求改善居住条 件件的愿望也相对比较迫 切切，加上上世纪八十年 代代出生的人口到了结婚 高高峰期，以致农民建房 需需求相对比较集中。 2、供给短缺。开展 全全国土地市场秩序治理 整整顿之后，国家实行 “ 地地根 ” 紧缩政策，政府 可可安排的土地总量大为 减减少。在此背景下，加 上上一些地方对农民 建房 重重视程度不够，使得农 村村个人建房土地指标分 配配不够到位。这样，由 于于受土地用途管制、建 设设用地指标限制，致使 一一些村即使有规划，村 民民建房的审批仍然无法 有有序进行。 （二） 规规划布局缺乏衔接 一 是是“两个规划”不衔接 。由于土地利用总体规 划划和村镇建设规划编制 不不同步，在编制规划时 又又没有充分考虑农民建 房房需求，导致许多村庄 周周边没有预留相应的建 设设用地。两个规划不统 一一、不衔接，使许多农 民民建房不能同时符合土 地地利用总体规划和村镇 建建设规划。村庄规划审 批批权在地方政府，调整 相相对容易。土地利用总 体体规划用地布局的调整 审审批权在省政府，调整 较较难，如涉及基本农田 调调整还要报国务院批准 ，要调整就更难。新村 选选址涉及基本农田无法 调调整，土4 / 11 地利用总体规 划划划定的建设用地农民 又又不愿去，农民建房受 到到很大制约。 二是 某某些村庄规划过度超前 ，群众难以接受。大部 分分村民习惯在房前屋后 从从事农业和家庭加工业 ，如果住宅过度集中， 势势必给农民从事生产活 动动带来不便。同时由于 按按村庄规划的建设对配 套套设施要求较高，相应 的的费用也高，一些农民 负负担不起。 三是规 划划和政策的调整导致农 民民建房无法报批。部分 农农民建 房受城市规划、 项项目建设的制约较大， 特特别是城郊结合部，一 些些重要区块、重大项目 的的修建性详细规划尚未 确确定，村民点的选址与 规规划一时无法落实。目 前前， *县城 10 平方 公公里控制性详细规划编 制制工作正在编制中，除 和和平、夏官营外，有的 镇镇甚至还没将控制性详 细细规划编制列入议事日 程程，严重影响了规划区 农农民住宅建设的正常审 批批。 （三）农村建 房房用地困难 一是选址 在在基本农田上的村民点 受受土地利用总体规划的 控控制无法实施。全国开 展展土地市场秩序治理整 顿顿之后，除重点工程建 设设需要，经国务院批准 征征用基本农田 外，严格 禁禁止将基本农田用于建 设设项目，在基本农田上 的的村民点规划由此就成 了了一纸空文。 二是 宅宅基地调换难。在村庄 规规划点集中建造村民住 宅宅，必然涉及队与队之 间间、户与户之间宅基地 调调换问题。由于二5 / 11 轮土 地地承包时基本上没有预 留留建房用地，而法律规 定定非经承包权人同意， 不不得收回或调换承包田 ，承包人在调换土地时 往往往要价较高甚至漫天 要要价，村民之间难以达 成成共识，无形中加大了 村村民建房的难度。同时 由由于对村民建房用地调 节节不力，加上农村宗族 和和派性等历史原因，使 得得宅基地调换更加困难 。这是许多村有规划 、 有有指标，但村民点建设 迟迟迟不能启动的主因。 三是个别村民要求 过过分。一些重点工程建 设设涉及的村庄，村民借 土土地征用之机，对拆迁 安安置提出过分要求，不 给给满足就不让征地、不 让让进场，阻碍建设，也 是是导致 农村建房用地 困困难的一个重要原因。 三、加强农民住宅 建建设和管理工作的对策 （一）推进农民住宅建 设设方式的变革 一是解 决决农民住宅的形式问题 。它是一个物质的、外 化化的问题，它与农民的 思思想观念、区域经济发 展展水平、管理体制等内 在在问题密切相关，只有 这这些内在的问题解决好 了了，外在的问题才能得 到到 相应的解决。最近我 县县相关职能部门正在积 极极探索规划区内农村建 房房的管理办法，结合重 点点工程建设的拆迁安置 ，试图引导农民住宅建 设设由立式改为套式，由 分分散的单门独院建房到 集集中的公寓式住房安置 小小区安置，北关小区就 是是环城东路南段建设拆 迁迁农民的安置与商住楼 开开发结合的一个试点。 但但是由于经济发展水平 、产业结构，农民6 / 11 期望 值值等的差异，就目前来 看看，这种发展模式在我 县县推广还存在一定的阻 力力。 二是鼓励统建 联联建公寓式住宅、集中 兴兴建新型农村社区。从 我我县城和几个重点镇规 划划区人均土地面积和农 民民人均收 入水平来看， 农农民的住宅建设，其规 划划、建设应与城市化相 衔衔接。在建设规划上， 应应体现长效性和统一性 ，在用地指标安排上应 结结合存量灵活调剂，增 强强村级调控能力；在建 筑筑形式上应尽量统一， 实实用美观。根据人多地 少少的实际和城市化发展 需需要，调整现行农民住 宅宅建设政策，积极探索 农农村节地型新社区建设 的的新模式。按照农村宅 基基地“一户一宅、拆旧 建建新、集聚节约、保护 耕耕地”的原则，坚持以 人人为本，精心设计，提 高高施工质量，使农村住 宅宅既适应现代生活需要 ，又具有鲜明的地方特 色色和浓郁乡土风情，安 全全、适用、经济、美观 、节能、环保。积极引 导导农民采取“立改套” 、“散改集”和小区式 改改造整理等方式，鼓励 统统建、联建和建造公寓 式式住宅。城市近期建设 规规划区范围内的行政村 ，力求实行既有利于节 省省土地、优化人居环境 ，也能与城镇化高度整 合合的 公寓式建房安置 ，积极向空中发展，建 设设多层、小高层和高层 住住宅。 （二）建立 健健全农民住宅建设利益 导导向机制 一是鼓励村 庄庄整理，优化资源利用 。加快“城中村”改造 步步伐，允许以房屋置换 土土地，获取建房指标， 加加大宅基地7 / 11 整理力度， 盘盘活闲置建设用地。土 地地整理 后增加的农用地 属属村集体所有。村庄整 理理指标要全部用于农民 建建房。农民以“立改套 ”形式建造住宅的，建 房房用地先征为国有，首 先先消除农民住宅产权登 记记、上市交易等障碍。 把把节约出来的土地收益 返返还村集体，主要用于 农农民社保和小区配套、 物物业管理资金以及发展 壮壮大村集体经济。对通 过过村庄整理实现自然村 缩缩减的，政府要适当给 予予补助和奖励。国土资 源源部门要利用好村庄整 理理的有关土地政策，切 实实解决宅基地所需指标 。探索市场交易，条件 允允许的可以进行公开拍 卖卖。 二是科学合理 分分配建房指标。年度用 地地指标分配， 优先考虑 并并保证一定比例的指标 用用于农民住宅建设，切 实实解决农民住宅建设难 。土地指标的分配与建 房房需求量、土地利用效 率率、宅基地复垦、违法 用用地查处力度挂钩，对 宅宅基地复垦、土地整理 成成效明显的村庄在指标 上上给予一定倾斜，促进 村村民建房与宅基地复垦 、违章建筑清理的良性 循循环。 三是加强对 土土地指标使用情况的跟 踪踪监督，确保用于住宅 困困难户建房。在建房指 标标分配上要坚持规范操 作作，采取逐级审核和社 会会公示相结合的办法。 做做好土地指标在镇、村 之之间的调剂，盘活土地 指指标，提高土地指标使 用用效率，让历年积累 而 没没有使用的农转用指标 真真正落实在农民住宅建 设设上。对能通过自行调 剂剂解决住宅建设用地的 住住房困难户，可优先安 排排住宅建设指标，并作 出出书面承诺，保证今后 不不再申请建8 / 11 房的村民， 可可考虑给予适当的经济 奖奖励。 （三）完善 农农民住宅建设服务体系 一是统筹协调，突破农 民民住宅建设的规划制约 。加强城市总体规划与 土土地利用总体规划相衔 接接，确保两个规规划对 接接。妥善处理好远期与 近近期、经济发展与环境 保保护、生产与生活等方 面面的关系。按人口向城 镇镇和中心村集中的原则 ，打破自然村与自然村 、村民小组与村民小组 的的 界限进行规划。抓住 土土地利用总体规划修编 的的有利时机，保证已有 规规划农村居民点的合理 用用地。组织精干力量， 开开展农村居民点规划选 址址落地专项工作，集中 精精力加快农村居民点规 划划选址和详规修编进度 。 二是探索土地置 换换办法。探索集体土地 置置换办法，促进自然村 向向中心村、中心镇集聚 。在协商一致的基础上 ，利用集体预留的机动 地地和外出经商或务工农 民民弃包交回集体的土地 ，换取规划区内农民的 承承包地；农民需跨村街 道道建房的，由相关镇（ 街街道）、村，协商进行 土土地置换。具备条件的 农农户可将户口迁到规划 点点所在地 的行政村组， 并并申请宅基地，原宅基 地地退还原村组并复垦。 三是统一设计、免费 提提供通用图设计图纸。 根根据我县的规划区农民 经经济发展水平，结合农 民民住宅建设的功能需求 ，为农民统一设计、免 费费提供通用图设计图纸 ，及时完善农房9 / 11 建设通 用用图，从结构、功能、 外外观、环保、节能、节 材材等方面进行完善，以 满满足农村住宅建筑形式 多多样化、个性化的需求 ，为农民群众设计推出 一一批既符合农民居住习 惯惯又体现当地自然人文 特特色的居民建筑精品。 四是打造平安工程 。坚持“凭图施工、内 行行人建房、凭合同审批 ”的工作要求， 加强农 村村建筑工匠的培训、加 强强施工队伍和施工环节 管管理，将规划区农民住 宅宅建设管理从土地使用 审审批、登记延伸到建筑 施施工管理。加强农民建 房房法律法规政策宣传， 引引导农民科学建房，提 高高农村房屋防灾能力。 建建立健全农村建筑安全 、工程质量监管的长效 机机制，加强对村镇建筑 工工匠的培训和资质管理 ，推行建筑许可证制度 ，坚持有图施工、持证 上上岗、按图施工，保证 农农民住宅建设的安全与 质质量。 五是完善管 理理制度，简化报批程序 。积极探索便捷的农民 住住宅建设和管理审批办 法法。在各乡镇设立专门 窗窗口受理农民住宅建设 申申请，相关部门定期现 场场办公、联合审批，提 高高审批效率。对因规划 调调整“转而未供”的土 地地，农村个人建房因设 定定的规划在现阶段无法 实实施的，在规划控制范 围围内和人均用地总量范 围围内，可实行“长规划 短短安排”，在规划要求 不不变，允许短期有条件 的的报批使用。同时要设 法法降低或减免农民住宅 建建设的各项费用，减轻 农农民住宅建设负担。 10 / 11 六是加大帮扶力度。 加加快农村住房困难户解 困困步伐，对无力建房的 困困难户、危房户，可结 今今年全省危旧房改造关 于于困难群众住房救助政 策策，以村为单位，建造 一一批临时性“廉租房” ，供 其暂时安顿过渡； 也也可通过村集体统一调 剂剂农户新建住宅后闲置 的的部分旧房，安置一批 无无力建房的无房户、危 房房户，确保其居住安全 。 七是解决农民后 顾顾之忧。按照“依法规 范范、分类指导、有序开 发发、多予少取、让利于 民民”的原则，加快村留 地地开发利用，强化村留 地地资产管理，发展壮大 村村级集体经济。适应经 济济和社会发展的客观需 要要，加快建立城乡统一 的的户籍登记制度，做好 失失地农民基本生活保障 工工作，切实维护农民利 益益和社会稳定。 （ 四四）切实加强对农民住 宅宅建设的管理工作 一 是是认识农民住宅建设和 管管理的