关于撤销中小城市区级建制的构想——城市行政体制改革系列调查报告之一

1 / 14 关于撤销中小城市区级建制的构想 城市行政体制改革系列调查报告之一 内容提要 本文在调查研究的基础上，分别描述了我国中小城市区级政府机构的功能和政权组织机构及其人员的配备状况，提出了撤销中小城市区级建制的建议，并具体列举了有关理由加以论证，对于我国中小城市的行政体制改革具有一定的参考价值。 城市行政体制改革作为政治体制改革的先行，在各个层次与方面充分而有序地展开。城市是一个区域内政治、经济、文化的中心 ，是一个多重结构组合 而而成并受多种因素影响 的的复杂系统。城市的特 性性决定了它在经济体制 改改革和政治体制改革 中 的的关键作用。“十三大 ”对城市改革作出了总 体体设计，但众多具体步 骤骤还需进一步从理论上 加加以说明及在实践中不 断断深化。为配合城市行 政政体制改革的进程，我 们们近两年来对江苏省的 常常州、无锡、苏州、扬 州州、南通、盐城、淮阴 等等七个中小城市区级建 制制的设置与作用作了一 些些调查，在这一过程中 ，还有幸得到了由苏、 浙浙、沪、闽、赣、鲁、 鄂鄂、内蒙等省十多个城 市市组织的“城区工作探 讨讨会”的大力支持。通 过过事实调查和资料分析 ，我们认为中小城市区 级级建制没有存在的价值 ，建议撤销，以此作为 城城市行政体制改革的突 破破2 / 14 口。 一、中小城市 区区级政府机构功能描述 我们的调查是从区级 政政府机构的功能人手的 ，因为功能及其实现是 衡衡量行政组织地位、作 用用的最佳尺度。某种行 政政组织的设置必须具备 并并能发挥一定的功能， 而而且是其它行政组织不 可可替代的功能从我们 所所调查的七个城市及” 城城区工作探讨会”十多 个个城市提供的资料看， 区区级政府机构的功能基 本本相同，大致可归结为 以以下五种： 1城市 市市政管理功能 城市市 政政管理占区政府工作量 的的三分之一，内容主要 有有：（ 1）公用基础设 施施的建设与维修，包括 街街巷里弄道路的翻修， 居居民公宅 的维修、拆迁 ，公共厕所的修建，下 水水道的铺设，城市垃圾 、粪便的处理等；（ 2）环境保护，如 “ 三废 ”的处理， “ 三害 ” 的 防防治等；（ 3）交通、 市市场管理，包括交通秩 序序的维护，交通要道违 章章建筑、堆放物的拆除 和和清理，市场物价、品 种种、销售场所的规定与 管管理等；（ 4）城市美 化化，主导工程是绿化， 包包括开辟绿地，植树栽 花花，城市雕塑，盆景花 坛坛，园林小景的建造等 。 2城市服务功能 发展城市的社会公益事 业业，为社会提供优良服 务务，是城市功能的另一 主主要方面。各区政府所 做做工作体现在：（ 1） 社社3 / 14 会公共福利事 业，包 括括敬老院、托儿所、幼 儿儿园的开办，烈军属照 顾顾、社会救济、残疾人 福福利、待业人员安置等 ；（ 2）教育、科技， 卫卫生及于计化生育工作 ，包括小学教育、区级 医医院、卫生站（所）管 理理，科技交流与协作， 科科普宣传，计划生育政 策策的宣传落实等；（ 3）第三产业，包括饮食 业业、旅馆业、各种维修 业业务及商业网点的开设 ，个体户的管理，咨询 业业等。 3城市保卫 功功能 这方面区政府的 工工作包括：（ 1）普法 宣宣传、教育；（ 2）社 会会秩序维护，治安保卫 值值勤；（ 3）以街道里 弄弄对失足青少年的帮、 教教、改为主的社会综合 治治理；（ 4）民事纠纷 的的调解；（ 5）配合公 安安部门打击刑事犯罪和 经经济犯罪活动等。 4精神文明建设 这虽 说说不上是一大功能，但 确确实是目前各区政府着 力力抓的一项重要工作。 包包括；（ 1）形势、政 策策的宣传；（ 2） ” 四 有有 ” 、 “ 五四三 ” 教育 ；（ 3）学英模、学先 进进，创 “ 三优 ”活动； （ 4）军（警）民共建 精精神文明活动：（ 5） 群群众文体，如兴建群众 文文化馆所、文体活动中 心心、图书馆（室），开 展展多层次多类型的群众 文文化体育活动等。 5经济管理功能 自党 的的工作重心转移到经济 建建设上来，经济工作成 了了城市工作的中心内容 。从调查情况看，所有 城城市的区政府都一4 / 14 分重 视视经济活动，通常由政 府府中一名主要负责人管 理理经济。各区皆有自己 所所属的区、街工业，年 总总产值一般达千万元以 上上，高的上亿元。区政 府府对所属城区的管理和 服服务，很大程度上依赖 区区属工业的发展。 二 、中小城市区级政权组 织织机构及工作人员配备 状状况 区级建制的机构 设设置、人员配备及相互 关关系状况是我们调查的 另另一大目标。调查表明 ，区级政权组织机构构 成成及人员配备有如下特 点点。 1麻雀虽小， 五五脏惧全 我国现行宪 法法规定，除县级市外， 市市可设区， 作为一级国 家家政权是国家机构的基 层层组织。因此，区相当 于于县级机构（县级市与 直直辖市除外），党委员 会会、人民政府、人民代 表表大会常务委员会、人 民民政协委员会四套班子 齐齐全，加上各种群众性 政政治组织机构，总计四 五五十之多。 2上下 对对应，机构庞杂 由于 长长期形成的机构组织上 下下一一对应的惯例，使 得得区政府政权组织各类 机机构繁多。党委系统有 办办公室、组织部、宣传 部部、纪检委、科协、人 武武部、退委会、退休科 协协等机构。群众团体有 工工会、共青团、妇联等 。区政府最为庞大，有 区区政府办公室、财务科 、民政局、工业局 、城 建建局、文教科、卫生局 ，劳资科、人事科、商 业业局、工商分局、司法 科科、公安分局、老干部 科科、环保局、房管局、 房房屋建筑办公室、爱5 / 14 国 卫卫生运动委员会办公室 、职工教育办公室、体 委委等，有的区还设有计 经经委、协作办、体改办 和和众多临时性机构（配 有有正式编制），如五讲 四四美三热爱办公室、老 龄龄工作委员会、绿化领 导导小组、拆迁办公室等 十十多个。 3工作人 员员超编 各区的正式编 制制一般都在 150 2000人之间（少数厦高 达达200 人以上）。但 由由于各种临时性机构林 立立以及人浮于事，互相 扯扯皮现象严重，每个区 都都从街道委员会、区瞩 企企业中抽调若干以工代 干干性质的临时工作人员 ，这类人数量很大，约 占占全部工作人员的三分 之之一。使得区级机关十 分分庞大。 三、撤销中 小小城市区级建制的理由 首先，界定一下中小 城城市的概念，理论标准 是是 50 万人口以下称中 小小城市。但从城市总的 情情况看， 100 万人 口口以上城市与 100 万 人人口以下城市在其运行 、管理各方面存在较大 差差异，而 100 万以下 则则无明显差别，故以 1000 万为界划分大中城 市市比较符合现实。我们 这这里所说的中小城市， 即即揩 100万人口以下 的的城市。 问题的提出 始始于对 区级建制存在的 合合理性及其价值的怀疑 ，最初的理由很简单， 第第一，中小城市既具有 人人口密集，工业集中， 经经济、政治、文化相对 发发达等城市特征，但交 通通、住房等社会问题不 如如大城市突出，规模也 相相对小得多。中小6 / 14 城市 机机构设置与行政管理有 何何特点，以往极少注意 ，谈到城市无论大小部 一一样，这从理论上讲不 太太科学。有的中小城市 仅仅相当于大城市的一个 区区，甚至无论地域还是 人人口都不如大城市的一 个个区，是否也要象大城 市市那样划分若干个小城 区区？第二，已有一些城 市市进行了改革，把原来 三三个区或四个区合并成 两两个区甚至一 个区，不 仅仅不影响城市的管理， 而而且有利于城市整体协 调调与功能发挥。有些小 城城市，人口仅二、三十 万万，又不辖郊县，也要 设设立一个所谓的“城区 ”，增加一个层次，实 无无必要。第三，很多区 领领导和工作人员抱怨手 中中无权，于工作别扭， 认认为市领导不肯放权， 对对区的工作不重视。我 们们走访的许多市领导的 意意识中似乎并不存在区 ，除了召开人大、政协 会会议或党代会外，市政 领领导与区的联系很少， 而而与各部委办、主管局 之之间的关系则十分密切 ，矛盾症结何在？带着 上述问题，我们对区的 结结构一功能进行了深刻 分分析，发 现了弟四 点 理理由，也是最根本、最 关关键的理由：区级政权 组组织作为国家政权系统 的的一个组成部分，并不 具具备属于自身的独立功 能能。目前区政权组织所 做做的工作只是城市功能 的的不正常或畸形表现。 现代城市政府的功能 到到底是什么？有人说是 管管理，有人说是服务， 其其实并不矛盾，在一种 意意义上是管理，另一种 意意7 / 14 义上就是服务。究其 实实质，城市政府的作用 就就是过有效的管理达 到到为居民创造一个优美 、舒适的工作、学习、 生生活的环境这样一个服 务务目的。但是，如果粗 略略划分，两者还是可以 区区别的，并且，这种区 分分对城市机构的设置具 有有 很大的指导意义。据 此此，我们将前文所描述 的的区政府功能作了一些 有有意义的调整，类归为 管管理和服务两大部分。 上表左边是目前区政 府府 123 下一页 关于撤 销销中小城市区级建制的 构构想 城市行政体制 改改革系列调查报告之一 出自： YJBYS 履履行的主要职能共五 大大部分，右边则是我们 依依据行政管理原理对中 小小城市总体功能的分类 。一经综合调整，就比 较较清楚地看出，右边第 一一大类即管理功能，基 本本属于国家行政事务管 理理活动范围，是需要国 家家行政推行或干预的直 接接性国家行政事务。这 类类功能虽 然区政府有所 体体现，但科学意义上应 由由市政府具备，因为城 市市是一个相对集中的整 体体，无论是城市的发展 规规划或模式设计，还是 对对政治、经济、文化、 卫卫生、科技、教育等行 政政事务的管理，都具有 严严密的系统性，需要总 体体考虑。尤其是城市总 体体规划，是城市为适应 现现代化发展需要而日益 重重视和必须具备的重大 功功能。人为划分成不同 的的区，造成不必要的条 块块分割，严重影响城市 总总8 / 14 体功能的实现，区对 上上述各种功能只是一种 名名义上的或者是部分的 因因而也是畸形的实现。 如如区政府履行城市市政 管管理功能维修公用基础 设设施时，仅负责本区范 围围内各街巷里弄小道的 翻翻修，拓建，所有交通 干干道、支线都归城建、 市市政工程部门管：又如 文文教系统中，所有中学 、中专、职校、干校等 全全由市政府管理，只有 小小学由区政府负责。完 全全是人为因素破坏了教 育育管理的系统性。最典 型型的是经济管理，区名 义义上执行这一功能，但 实实际上只拥有数量极少 的的区属企业（街道工厂 实实行间接管理）。规模 稍稍大，经济效益稍好的 企企业全由市里收管。即 使使是数量极少的这部分 区区属企业，也不应由区 政政府按现在的方法管理 。在调查中，几乎所有 的的区领导都介绍了他们 是是如何 抓经济的，把这 看看作是工作中心转移的 标标志，这是一种误解， 当当然，也是现行管理体 制制的弊端所在。正确的 做做法应该是区政府如何 创创造条件，为经济活动 提提供优质服务，而不是 众众多领导围着几个小厂 团团团转。象上述区政府 功功能的畸形化几乎在各 项项管理中都存在。由此 ，我们可以解释一个长 期期以来尤其是机构改革 以以来争论不休的对区级 政政权是否要放权的问题 。区级政权组织一直抱 怨怨自己作为一级国家政 权权，权力得不到保障， 不不仅不是一级财政，而 且且各方面都无相对独立 的的权力，于是纷纷要求 市市里给予放权，有些城 市市确实这么做 了。但是 ，我们认为，这里不存 在在是否放权的问题，打 破破既成事实造成的传统 观观念，我们就可发现， 上上表9 / 14 右侧第一类管理功 能能部分的权不仅不能下 放放给区，而且要从区里 全全部收回到市，即管理 功功能上交。 上表右侧 第第二大类是服务功能， 这这部分内容属于社会性 具具体事务。过去我们很 少少把行政事务与社会事 务务加以区别，结果一切 由由国家行政系统包办代 替替，不仅违反了社会事 务务管理活动的规律，而 且且是造成国家行政机构 庞庞大的重要原因之一。 现现代科学行政管理原则 要要求国家行政活动应减 少少到最低限度，把属于 社社会事务性活动交还 社 会会，实现社会自我管理 。 此文篇幅有限，对 这这一问题不作理论上的 详详细分析。从调查情况 看看，服务功能类的活动 ，虽然名义上属于区政 府府，却都是由街道、居 委委会具体实施的。例如 服服务类第一种功能一社 会会公共福利，绝大多数 是是街道居委会承担的。 象象敬老院，托儿所，幼 儿儿园，各城市一直交由 街街道管理（市立机关、 单单位托儿所不在其列， 然然而这正是需要改革的 。各机关、单位应将此 类类事务全部交由社会办 理理，集中精力抓本职工 作作）。而计划生育工作 ，民事纠纷调解，形势 、政策、法制宣传，军 （警）民共建精神文明 活活 动等则完全是街道居 委委会所为。即是说，第 二二类功能本来就不是区 政政府履行的，应该全部 下下放给街道、居委会， 这这从行政管理规律上来 讲讲也是科学的。所以我 们们主张：服务功能下放 。 经过科学分解，区 政政府功能一部分上交给 市市，一部分下放给街道 居居委会，本身因此而失 去去了存在的价值。 10 / 14 四 、撤销中小城市区级建 制制的优点 以上分析， 使使得撤销中小城市区级 建建制的优势显而易见。 首先，有利于城市的 总总体设计和功能发挥。 撤撤消了区，消除了人为 的的块块分割，使城市成 为为一个整体，不仅减少 了了区与区之间的矛盾， 还还为市政 府对城市管理 与与发展制定总体规划、 统统盘考虑提供了可能， 有有利于城市功能的高效 发发挥。 其次，有利于 行行政机构的精干合理。 区区级政权组织原本就存 在在众多弊端，表现在机 构构重叠、职责不分，从 而而引起互相扯皮、人浮 于于事、效率低下，如环 保保局、爱卫会、“五四 三三”办公室等部门职责 权权限无法划清；又如房 管管局、城建局、房屋建 筑筑办公室、拆迁办公室 之之间的关系也很难处理 ；还有老干部局与老龄 工工作委员会、科协与退 休休科协及科技同等扯皮 机机构，根本谈不上科学 性性、合理性、撤销区级 建建制，可望从根本上铲 除除弊端。 再次 ，有利 于于行政效率的提高。行 政政系统的层次划分要合 理理，在任何情况下越少 越越好，不仅是减少了机 构构和人员，更重要的是 加加快信息传递，降低由 于于层次转换所产生的信 息息误差，以提高行政管 理理的效率，撤销可有可 无无的区级建制，正符合 这这一原则。 又次，还 可可减少行政人员过巨， 节节约行政经费。根据 1998411 / 14 年资料，我国 1000 万人口以下的城市 就就有 281 个，如果按 550万人至 100 万人 口口的城市平均设 4 个区 ， 20 万至 50 万人 口口的城市设 2 个区， 220 万以下平均设 1 个 区区，仅 1984 年全国 就就有 450 至 500 个 区区。若按每个区正式在 编编人员和临时工作人员 相相加 250 人计算，共 有有行政人员 11 12 万万之多。假设其中三分 之之一被充实到市或街道 居居委会，还可减员 7 8 万，这是一个保守的 但但已非常可观的数字。 最后，有利于发扬社 会会主义民主，体现人民 自自治原则。社会主义民 主主的实质性内容是人民 当当家做主，这一点已由 宪宪法规定，但具体实现 方方式并未完全解决。目 前前进行的政治体制改革 ，从总体上说就是一个 政政治民主化问题，其中 一一个很重要的内容就是 在在可能范围内采用自我 管管理的自治方式更直接 地地体现民主原则取消 区区级 建制后，相当一部 分分功能转交给人民自治 组组织的街道居委会（街 道道虽是区政府的派出机 构构，实质上已转化为人 民民自治组织的领导协调 机机构），这样做的结果 不不仅直接体现了人民自 治治原则，而且通过人民 群群众自我管理过程，锻 炼炼了人民群众的自治能 力力，培养了民主精神， 增增强了民主意识，提高 了了行使民主权利的自觉 性性和主人公的责任感。 五、具体办法与措施 12 / 14 综合各方情况，特别是 许许多市、区实际部门工 作作同志的意见，我们对 撤撤销区级建制后的城市 机机构设置及人员安排提 出出以下几点构想。 1在市府设立城区工作 委委员会。区 撤销后，一 部部分功能上交给市，市 府府可通过设立城区工作 委委员会来承担。城区工 作作委员会与目前机构改 革革相适应，成为市府直 接接领导下的部委办机构 ，将城建局、环保局、 城城市规划 办公室、市 政政工程公司、房地产局 等等各履行城市建设、管 理理功能的部门统一归口 领领导。由于上述机构各 市市原先都已设置，不必 增增加很多编制或设立新 机构。需要说明的是 ，设立城区工作委员会 只只是那些实行市管县新 体体制的城市才有必要， 未未实行市管县体制或无 郊郊县的市由于市政府工 作作仅面向城市本身，则 可可不必设立这样的机构 。 2强化街道 居委 会会组织。服务类功能下 放放后，现有的街道居委 会会就不太适应了，需要 强强化。街道办事处目前 是是由少数区政府在编的 国国家工作人员和一些靠 事事业、企业经费开支的 非非国家工作人员组成， 居居委会则纯粹是群众自 治治组织。我们所说的强 化化主要是指街道办事处 ，一般每个区统属 4 5个街道办事处，全市 平平均也不过数十个，可 作作为城区