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关于基层社区综合应急能力提升与评估的研究综述何德政人力资源管理 2012104189 1109183737摘要：社区是预防和应对突发事件的前沿阵地。加强社区应急能力建设,对于维护社区稳定，构建和谐社区，确保社区经济社会又好又快发展、全面实现小康具有重大意义。社区在应急能力建设过程中有成功也有失败，这是一个系统的工程，不是一蹴而就的，因此在社区应急能力建设过程中必须利用科学合理的手段对其进行评测，通过评测找出成功与失败的因素，进而提出可行性措施不断改善，使之应急能力不断得到提升。关键词：社区应急能力；能力提升；能力评估一前言（一）研究目的社区作为社会管理的基本单元,是居民工作、生活的重要场所,是防灾减灾、应对突发事件的前沿阵地。大力提升社区应急能力,能在第一时间应对突发事件、减少损失,且关系着应急处置、防灾减灾的最终效果。因此本着提升社区应急能力，构建和谐社区，促进社区以及地方经济社会又好又快发展的原则，我对此领域的相关研究文献进行归纳总结，同时通过此项研究提出自己的观点，希望为提升社区应急能力提出有针对性、有实践意义的意见和建议。（二）相关概念1.社区及社区应急能力的涵义 社区,是指聚集在一定地域范围的人们所组成的社会生活共同体。本文的“社区”概念是指城市街道办事处下属的居委会辖区和农村行政村辖区。社区应急能力,是指社区组织及本区域内机关、企事业、社会组织、家庭和个人预防和应对突发事件而采取的减缓、准备、处置与恢复的能力。2.社区应急能力的构成要素 根据国情和借鉴国内外经验,社区应急能力除法制规范、体制功能、应急财政等因素外,应包括：（1）应急认知能力。（2）信息处理能力。（3） 监测预警能力。 （4）应急处置能力。 （5）应急保障能力。 （6）居民反应能力。 （7）社会疏导能力。 （8）应急动员能力。（3） 社区应急管理国内外研究现状1. 国外研究现状 1989年，世界卫生组织即提出了“安全社区”概念，并制定了安全社区的认证标准。随后，安全社区的建设在全世界被推广。 除国际组织的社区应急管理实践外，国外学者近年来多从社区参与角度研究基层社区应急管理工作。联合国灾难预防中心（Center for Disaster Preparedness）的主任 Lorna P. Victoria（2005）在充分肯定社区的在减灾中的重要作用的基础上，提出了基于社区的减灾模式。美国的 Lauren S. Fernandez、Joseph A.Barbera（2006）等人研究了志愿者组织在社区应急管理中的作用，认为它们在应急管理的各个阶段都可以发挥作用，关键是政府部门如何提供一个有效的参与机制。亚洲灾害预防中心（Asian Disaster Preparedness Center）在“亚洲城市减灾项目”中，与尼泊尔当地组织开展的地震风险干预项目，充分体现了一个社区组织的建立对于防灾工作的重要性。 总的来说，国外关于社区基层应急管理机制建设方面的研究较为成熟，国外学者通过将管理学、社会学、心理学等不同学科理论引入到社区应急管理研究之中，使这一课题的理论与实践在近年来得到较快的发展。2.国内研究现状 与我国应急管理工作发展相对应，关于应急管理的理论研究，也主要从 2003 年后进入快速发展阶段。2004 年 3 月，时任国务委员兼国务院秘书长华建敏“一案三制”理论。此后，国务院即全面部署了“一案三制”的建设工作明确了基层组织和单位应急管理工作的主要目标和重点任务。 随着应急管理中心的下移，对基层应急管理特别是社区应急管理的研究明显增多。在理论研究方面，研究人员将协同学、社会资本理论、公民治理等理论引入的社区应急管理研究中。闵兢、华学成提倡构建基于多层 PDCA 循环模式的社区应急准备体系。此外还有比较出名的社会组织理论，治理理论，风险管理理论和安全社区理论等。 3.国内外研究评述 通过对国内外文献的分析，可见目前应急管理研究上已有丰富的理论基础，跨学科研究已成为当前应急管理研究的一种趋势。国外对应急管理的基础理论研究和实践经验为我国应急管理的发展提供了较好的借鉴经验。近年来，我国从政到社会层面的应急管理探索也逐渐走出了一条具有中国特色的应急管理道路。在社区应急管理方面，无论是理论研究、实践研究，都有了一定成果。在分析文献中发现，单纯从应急管理这单一角度探讨社区应急管理问题，始终走不开我国基层社区管理体制的困境。（四）应急能力评估和提高国内外研究现状1 张海静.城市应急管理模式研究D.上海交通大学.20102 Zenaida Delica-Willison.Community-based disaster risk management，Gaining Ground in Hazard Prone Communities in Asia EB/OL国外的应急管理研究起步早，历史悠久，因而提出了许多相关的理论，著名的有联邦紧急事务管理局（FEMA）和联邦紧急事务管理委员会（NEMA:NationalEmergency Man-agement Association）联合开发的应急管理准备能力评估程序（Capability Assessment for Readiness,CAR），日本的消防厅消防课、防灾与情报研究所负责组织举办了“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理对应力评估检讨会”,讨论日本防灾能力及危险管理应急能力评估问题，以及加拿大安大略省2003 年的全面应急计划（Ontario CountyComprehensive Emergency Management Plan）中拟定从预防和减灾、应对、和恢复方面对应急管理能力进行评估等。国内的相关研究起步较晚，但是在长期的实践中相关的专家学者也提出了许多理论，如针对城市应急能力评价的层次分析法、针对煤矿企业的多级模糊综合评价法以及考虑指标关联性的社区应急能力评价方法等。2 综述正文（一）社区应急能力评价国内外研究成果 1.评价指标的选取在评价指标的选取方面，国内外学者做了大量研究，提出了各种类型的指标分类，但是大部分都是通过对具体事件分析而选取的，诸如自然灾害，公共卫生事件，社会安全事件等等，并没有给出一个通用的评价指标体系，我在此进行系统梳理与总结，尽可能的涵盖到社区生活的各个方面以求的评价体系的充实与完整。首先我把社区应急限定在以下几个方面：自然灾害，公共卫生事件，公共安全事件，事故灾难。 （1）美国数学家莎迪(TLSaaty)的层次分析法层次分析法(AHP)是对社区应急能力评价指标体系进行构建，社区应急能力评价指标体系可分为三个层次：最高层次(A)、第二层次(B)和第三层次(C)。第二层次第三层次监测预警灾害危险性评价社区易损性分析灾害监测预警Federal Emergency Management Agency. State Capability As-sessment for Readiness, a Report to United States Senate Com-mittee on Appropriations EB/OL. (1997-12-10) 2009-02-12.http: //emshg/apps/kml/docs/Capabilit-yAssessmentforReadiness.pdf.冯百侠, 王绍玉. 关于尽快开展城市灾害应急能力评价的思考 EB/OL .http: /.吴新燕, 顾建华. 国内外城市灾害应急能力评价的研究进展J. 自然灾害学报, 2007,16 (6): 109-114.许树柏层次分析法原理M天津：天津大学出版社，1988第二层次第三层次应急准备能力组织机构应急预案宣传教育应急演练社区应急志愿者组织家庭救护包的配置社区应急避难场地先期处置和协助救援能力通讯报警居民的自救互救能力应急志愿者队伍管理组织疏散的能力现场医疗救助治安交通现场灾情评估灾害恢复能力灾害损失评估灾害恢复方案救灾物品的供应能力救灾资金的筹备能力灾后心理危机干预能力灾害保险灾害贷款应急预案的维护和更新最后确定指标体系包含以下几个方面： 社区应急管理组织 社区应急文化建设 社区的预警及应急疏散撤离线路 社区应急预案及演习演练 社区应急物准备 社区应急志愿者招募与管理 社区家庭应急准备 社区公共安全规划 社区应急避难场所建设与管理 2.指标权重确定方法 （1）云模型云模型是用语言值，实现某个定性概念与定量表示之间的不确定性转换的模型，反映出语言概念中的不确定性。云模型：设U是一个可用精确数值表示的论域；C 代表的是论域U上的定性概念；x U是C 的随机实现，x对C的确定度（x )0,1 ，是一个随机数。:U 0,1 任意x U，xx，则 x 在论域 U 上的分布状态称为云，每一个 x 称为一个云滴。杨凤平.北京市应急管理能力评价指标体系研究D.2014.03.06叶琼，李绍稳，张友华，疏兴旺，倪冬平. 云模型及应用综述.计算机工程与设计，2011,12：41984201. 云模型可以用云的数字特征期望 Ex ，熵 En 和超熵 He 来表示一个概念的数学性质，记作 C（ Ex,En,He ）。期望 Ex：云滴在论域空间内最理想的分布状态。熵 En：定性概念的可度量离子，数值越小，表示该定性概念越准确。En 反映了在U内可被定性概念 C接受的云滴的取值范围，此外，也可以反应这个定性概念的云滴的离散程度。超熵 He：由熵的随机性和模糊性共同决定，表示熵的不确定性度量，即熵的熵。反映了每个数值隶属这个语言值程度的凝聚性，即云滴的凝聚程度。超熵越大，云的离散程度越大，隶属度的随机性也随之增大，云的厚度也越大 云发生器（简称 CG）是云模型实现定性定量之间相互转化的工具，有正向和逆向两种。正向云发生器 CG实现了 C定性概念到定量值（ Ex,En,He）的转化，并根据云的数字特征 （Ex,En,He） 生成云滴，每个云滴都是该概念的一次具体实现。它通过输入云的数字特征值及云滴个数n ，输出n 个云滴的定量值，和C的确定度（ x） 。逆向云发生器（CG1）是实现（Ex,En,He ）定量值到C定性概念的转换工具。它将 （x ）精确数据转换为以（Ex,En,He）表示的定性概念。通过输入n个云滴的定量值及每个云滴代表概念的确定度，输出这n 个云滴表示的定性概念 C的（Ex,En,He） （2）熵值确定权重法 熵是来自热力学的一个概念，在哲学和统计物理中熵被解释为物质系统带来的混乱和无序程度。信息论则认为它是信息源的状态的不确定程度。在综合评价中，运用信息熵评价所获系统信息的有序程度及信息的效用值是很自然的，统计物理中的熵值函数形式对于信息系统应是一致的。 熵值确定权重法是依据熵的概念和性质，以及各指标相对重要程度的不确定性来分析各指标的权重的。 设已获得m个样本的n个评价指标的初始数据矩阵X=，由于各指标的量纲、数量级及指标优劣的取向均有很大差异，故需对初始数据做无量纲化处理。处理方法根据样本的实际特点和性质选取合适的方法 无量纲化处理后的标准化矩阵为：Y=,则j项指标的信息熵值为:,式中常数k与系统的样本数m有关，对于一个信息完全无序的系统，有序度为零，其熵值最大，e=1。m个样本处于完全无序分布状态时，则：于是得到，0e1由于信息熵e可用来度量j项指标的信息（指标的数据）的效用价值，当完全无序时，=。此时，的信息（也就是j指标的数据）对综合评价的效用价值为零。因此，某项指标的信息效用价值取决于该指标的信息熵与1的差值：可见，利用熵值法估算各指标的权重，其本质是利用该指标信息的价值系数来计算的，其价值系数越高，对评价的重要性就越大（或称对评价结果的贡献越大），于是j指标的权重为：（二）社区应急能力提高方法研究1.建立多领域基层应急预案体系(1)完善社区应急预案 在灾害类突发事件发生后,虽然各级政府组织积极应对,但由于灾害会引发的交通和通讯的中断,导致信息传递受阻,人员和物资无法供给先期救援,致使整体应急处置失去“先机”。国外的经验,即十分重视对防灾社区应急预案的建设和基层企业应急管理的加强。 社区防灾预案的建设不仅有利于基层应急处置,对整体社区管理都有着重要意义:一是防灾预案的制定和宣传,有利于提高社区居民防灾、自救意识,加强对灾前和受灾时的风险关注;二是推动社区居民自治机构的完善,加强社区“家园”建设和“互助”的理念;三是促进社区居民的组织参与,加强灾害知识和防救措施的普及。美国防灾社区建设经验是在社区成立防灾顾问委员会、紧急计划委员会以及社区紧急应变队;日本的经验是实施“防灾福利社区事业计划”,完善“自主防灾组织”。（2）推动企事业单位应急预案建设英美日等西方发达国家现有应急预案体系覆盖了政府机构、地方基层管理部门、企事业单位、社会团体组织和社区服务部门。在基层应急预案管理中,完善基层社区应急预案的同时,注重加强企事业单位应急预案的建设。例如,德国的大众汽车公司和汉莎航空公司结合企业自身特点,制定预防火灾、地震等自然灾害、生产事故灾害、群体事件等专项预案,在一些人群密集的公共场所,如高校、商场、影院等也会编制应对突发事件的预案。在英国,胜科英国公司为英国威尔顿国际工业园指定安保应急预案,以此带动了企业、专业管理公司、保险公司和地方政府的积极性,这对我国的工业园区和经济开发区的应急管理工作具有重要借鉴意义。以基层政权组织为指导,推动辖区内企事业应急预案制定,不仅有利于完善多领域基层应急预案体系的建设,也有利于有效地整合社会应急救援力量。2. 完善内容,加强对应急处置的指导刘维爽(2012).中国基层应急预案建设问题研究-以天津市为例D（1）引入“灾签协议”,加强基层应急管理社会参与力度 “灾前协议”引入基层应急预案,主要是以社区预案为主体,社区防灾为基础,通过与民间部门、企事业单位和社会团体在灾前签订灾前合作协议的方式,获得各公私部门单位的全面支持,以确保应急物资的储备,在应急处置中做到迅速调配和整合应急物资和避难场所等。 英国通过定期的“地方抗灾联席议”机制,与该区域相关社会应急响应主体签订协议,有效地整合社会力量参与基层应急管理。美国的“伙伴关系”中,主要是上级政府(联邦政府、州、县、市各级政府部门)、基于社区的企业、分布在社区区域内的全国连锁的分店,此外还包括医院、学校、地方媒体、社区服务组织、宗教等社会团体等。 同时在预案编制中,将志愿者队伍纳入应急救援体系,使关心社区、单位安全并具有相关救援知识的公众加入救援队伍,一方面加强基层应急救援的力度,另一方面扩大社会参与,通过志愿者进一步加强宣传教育的力度。（2）细化突发事件的先期处置程序 先期处置,即在突发事件爆发后第一时间启动应急处置程序,进行紧急动员、撤离避险和自助互助措施。对突发事件,尤其是灾害类突发事件,先期应急处置的好坏决定了整个应急处置的成败。基层作为灾害的直接受承受者和行动者,是先期处置的主体力量。只有做好先期处置,才能为后期的救援和灾后恢复赢得宝贵的时间。3.加强动态管理,重视宣传教育（1）加强基层应急预案的动态管理 动态管理是基于突发事件和外部环境的不确定性和突变性,其中,对于外部环境的考虑,要结合时间、地域特点和环境因素。只有对预案进行动态管理,预案才能不断更新,提高对不确定性突发事件的应对能力,提高预案的可操作性。 美国每年定期颁布国家安全战略,对全国范围内的可能性危机进行评估分析;在应急处置后期,及时更新预案,并建立案例库;同时注意对新的突发公共事件及时制定标准。德国对应急预案的动态管理分为两部分,一是在预案制定初期,要先经过应急演练检验,再上报上级主管部门审核;二是在应急处置后期,要根据实际情况,对预案进行评估和修善。（2）重视对基层民众的宣传教育 在基层,宣传普及应急预案,是提高民众危机意识和自救互救能力的有效途径。在国外基层预案制定程序就强调了这一环节的重要性。根据国外经验,要全面民众生活、生产、学习的所有场所,做到点面结合,全面覆盖,即将社区教育、学校教育、企业教育三者有效结合。 在民众生活的社区层面,发达国家主要以简单易懂的知识手册为载体,进行社会安全教育和急救常识的普及。例如英国基层政府按户发送的紧急事故指南。伦敦地铁爆炸事件先期处置中,乘客的自救互救行为为政府应急救援赢得了宝贵时间。美国“Project Impact”计划将宣传教育分为两层,一层是针对社区负责人、公司部门、“伙伴关系”单位等相关利益群体的倡导,以此增强该群体对计划的了解,使其主动参与、推动计划的实施,这主要是由上一级地方政府负责;另一层是针对社区民众的教育普及,以此加强该群体对专业知识和技术背景的认知,提升危机意识,以积极行动做好备灾和减灾工作。日本主要通过应对地震灾害的知识手册来推动防灾社区建设。如大阪市通过发布和宣传自主防灾组织手册等。 在学生集中的校园层面,发达国家利用学校的良好氛围,以课程为载体普及基础教育。部分发达国家把防灾安全教育纳入小学教学大纲。如美国华盛顿州的一所中学借鉴社区紧急事态反应队成立了中学生紧急事态反应小组,学生们可以通过模拟突发事件现场,学习急救知识、应急对策等等。日本神户市所在地的兵库县制定了 “新防灾教育计划”,强调“心”、“知”和“技”,使当地学生能够掌握有效掌握应对区域内各种灾害的实践能力和自救常识,同时培养学生互助意识和志愿者精神。此外,日本还把应急预案中部分内容渗透到各门课中,使之与道德教育、课外模拟活动、综合学习相结合,推动防灾教育。三总结无论是国内还是国外对社区应急能力建设的相关研究不可谓不丰富，各个方面的专家学者提出了各种理论，极大的丰富了社区应急工作理论，为社区应急工作的有效展开起到了很大作用，但是纵观国内外的应急理论研究大多都是基于具体的案例开展，鲜有一个通用的框架，这就造成发生计划外事件一时之间很难找到科学合理的预案来解决问题。社区，是最基层的生活单元，与人们的日常生活息息相关，做好社区应急工作对于预防突发事件，保护居民生命财产安全，维护社会稳定具有重大意义，因此在社区应急工作方面各级政府、非政府组织以及公益组织都应给予高度重视。同时社区应急工作是一个系统工程，需要人力、物力、财力、科技管理等各种资源的投入与使用。综合以上看法，我觉得社区应急建设应当而且必须大范围开展，同时社区的应急能力夜莺得到科学合理的评估并及时发现问题以不断提高和改善，加强社区应急工作建设，构建安全社区。在社区应急能力评估方面我认为应该划分以下项目：（1） 应急指挥体系（2） 应急预案及应急通道建设（3） 应急教育及演习演练（4） 应急物资准备（5） 应急医疗体系（6） 应急交通运输（7） 家庭应急状况对于社区应急能力的提高我觉得可以从以下方面展开：（1） 充分考虑社区实际情况，如自然条件（靠近河流还是靠近山，平原还是丘陵，坡度大小，气候条件等），交通通达度（交通是否便利，铁路，公路，航运等，道路状况，是否为交通要道等），医疗条件（附近是否有高等级医院，最近的医院距离多远，医疗水平如何），警力状况（附近是否有警察常驻，匪警，火警到本社区需要多久）等等，在咨询专家学者建议后制定紧急情况预案；（2） 定期对应急预案进行检查修订，同时要加强社区情况的动态监测，如人口流动状况，新楼房建设情况，管道布局变动，消防设施布局变动状况等，应急预案不是死的，要动态更新；（3） 加强与政府部门以及非政府组织，公益组织以及其它商业企业组织合作，共同打造社区安全防护网与应急网络，及时关注政府发布的相关公告、文件等，同时为政府等提供社区信息；（4） 加强应急演习演练工作与应急教育工作，不