浅谈多种途径推进农村集体土地有序流转.doc

-1-浅谈多种途径推进农村集体土地有序流转马洪清当前，推动农业增收、农村发展和农民富裕，加快建设社会主义新农村步伐是党中央、国务院统筹城乡经济发展，改变城乡经济发展不合理、不协调二元结构，让全民共享改革开放伟大成果的重要举措。在我国现阶段，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。也就是说农村集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地承包经营权。要建立现代化农业，土地适度集中连片是基础，规模化经营是发展的趋势，一个地区如何将以户为单位、分散、零星经营向集中、规模化经营有序流转，笔者作为一名基层土地管理工作者，提出一些见解，希望对推进土地流转有所帮助。一、加强领导，加大宣传、培训力度。党的十一届三中全会以后,农村集体体制发生了重大变化,在坚持社会主义公有制的前提下，实行集体土地承包到户,农民可根据自己的意愿,自主选择承包经营权,但不允许出租、抵押等方式流转集体土地。可以说，通过实行家庭联产承包责任制，大大激发农民种粮的积极性，大大提高了土地的利用率、产出率。近年来,随着有中国特色社会主义市场经济体系的建立和完善,农村富余劳动力向二、三产业转移,外出务工、经商大量出现，据查，有的村庄出现举家搬迁外出务工，有的村庄-2-青壮年劳动力基本外出务工，由此产生不同程度的农村集体土地闲置、撂荒、甚至出现非法买卖集体土地等隐性交易现象。目前的农村土地流转主要以农户间自发流转、零星流转为主要流转方式，这些流转方式由于缺乏政策指导,往往存在不规范性和不可操作性。农村集体土地依法可以流转是继家庭联产承包责任制后，农村集体土地使用制度的又一次重大变革，是时代发展的产物。历史经验告诉我们，任何一个新事物的出现，要确保规范有序推进，政府的作用是必不可少的，要有政府的推动才能顺利完成，比如派遣农村工作队进村入户、培训乡村工作人员等，这就是一条宣传贯彻落实土地流转政策的有效途径。如果只停留在口头上或者以农民有自主经营权为由，不去宣传教育和引导，搭建服务平台，那么，农村出现的因外出务工造成的农村集体土地闲置、甚至大量抛荒现象将会影响农村经济发展和农民增收，阻碍农业现代化建设的进程。二、修改现行土地管理法律法规，尽快出台土地流转办法。在十七届三中全会上中共中央、国务院对农村土地流转问题有了一个政策上的松动，其中土地流转就是一项重要内容。去年，中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定更是对改革农村土地管理制度、规范推进农村土地流转指明了方向，农村土地流转在全国各地雨后春笋般的发展，形式更加多样化。然儿，现行土地管理法没有相应法条-3-明确规定农村集体土地如何流转,土地管理法第十五条第2款规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡（镇）人民政府批准”。土地管理法第十五条第2款仅规定农村集体土地由本集体以外的单位或者个人承包的行政审批程序。为此,笔者认为,土地管理法第二章的部分条款应作相应的修改或补充,最好是单独设立条款,规定流转的方式和审批程序,坚持“四个必须”（必须符合土地利用总体规划、必须经依法批准、确需改变用途的必须办理农用地转用审批手续、必须报国土资源部门批准），让农村集体土地流转合法、有序进行。避免企业、法人、农村经济组织或者个人片面理解，盲目实施“自由流转”,扰乱正常的土地管理秩序。正确处理好“三农”问题,实施农业产业化结构调整已成为国家发展农业的重大战略，也是发展现代农业和新农村建设的必然要求，对于农业结构调整和新农村建设用地还须通过法律予以规定。土地管理法第三十六条第3款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。该条款是禁止性条款，公民、法人、或者其他组织只要违反该条规定即构成土地违法行为，但是，在现实工作中出现这一类以培养种植业、养殖业为由的产业结构调整，国土部门在审查批准时很难把握，要查处更是十分困难、阻力较大,个中原因因-4-为原先立法背景与目前环境已发生变化，笔者认为，第三十六条第3款应修改或者单独立设立条款：明确规定涉及农业产业结构调整的用地哪些需要审批？由哪一级审批？哪些不需要审批？哪些可以占用？哪些不可以占用？未经批准擅自改变用途的、非法批准改变用途的、越权批准改变用途的应承担什么责任？流转期限多少年？等等，这些都需要有法律条款来规定。三、结合实际，试点推进。农村集体土地自家庭联产承包责任制到户以后，事实上已经形成了以户为单位的传统农村农业自主经营模式，不再崇尚土地集体化，更放心把自己承包经营的土地交给他人去管理、经营。这些现象的出现，究其原因，主要是农户对国家有关允许以土地承包经营权流转方式参与土地市场运行，富余劳动力向二、三产业转移增加收入的惠农政策不了解。这就需要地方各级人民政府根据马克思主义地租与地价学理论，结合农用地分等定级和估价科技成果，鼓励农户跳出以户为单位的生产经营模式，转变获取土地收益的观念，真正成为土地权益的主人的引导。在得到广大农户理解、支持的前提下，结合实际，试点推进，敢于承担责任，制定优惠政策，甚至以政府补贴等方式，一是培养当地土生土长，有经济实力或者一技之长的能人，包括种田能手或外出务工经商回乡创业的能人；二是以招商引资等方式引进外地种田能手或经济实体从事本行政区域内-5-的土地流转规模化经营工作。四、加强监管，违法必究。土地流转工作法律性、政策性比较强，涉及每一个农户的切身利益和农村社会稳定，这就要求地方各级人民政府特别是土地行政主管部门，要熟悉掌握国家有关土地流转的法律法规及政策，为农村集体土地流转提供法律保障和政策指导，纠纷调处、土地等级划分等服务性工作。同时，强化动态巡回检查，加大监管的力度，及时了解流转土地使用情况，对土地流转后，违反土地利用总体规划和用途的，依照土地管理法的有关规定依法查处，维护正常的土地管理工作秩序。（作者单位：鲁甸http:/cangzhou.t