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陕西
农业
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陕西农业自然灾害救助体系构问题及对策分析,陕西,农业,自然灾害,救助,体系,问题,对策,分析
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摘 要 农业是国民经济的基础产业，它的健康良好发展与否不仅会通过原料供给等环节间接影响第二产业、第三产业，而且直接关系到人民的温饱问题，关系到广大农民的生活水平以及农村的发展。因此，只有农业发展了、农民富裕了、农村稳定了，才能保障整个社会的稳定，保证国家的繁荣与和谐。然而，我国陕西地区农业生态环境脆弱，各种农业灾害分布广泛、发生频繁，严重制约了陕西农业经济乃至整个国民经济的可持续发展，也成为影响我国陕西地区政治稳定和社会稳定的重要因素。 政府财政保障农业自然灾害对于经济发展和社会稳定的不利影响，凸显了对农业自然灾害进行积极有效救助的必要性，同时也体现了健全和完善农业自然灾害救助制度体系的重要性。建立健全农业自然灾害救助制度体系，是符合我国国情和国际发展趋势的。我们应立足我国现阶段的实际情况，转变救助观念，将单纯的暂时摆脱困难的救助目标转变成保障基本生活、恢复农业生产的可持续的科学的救助目标；梳理整合现有的法规和文件，制定位阶较高的专门性法律，对政府财政救助、农业保险赔付和社会捐赠救助等救助方式以及其具体内容和相关配套措施进行科学系统的规范，以此保障我国农业自然灾害救助工作能够高效有序地进行，促进我国农业的发展；保障社会秩序的稳定。(你论文的主要内容和观点呢？)关键词；农业；自然灾害救助；农业保险ABSTRACT Agriculture is the basic industry of the national economy, its healthy development not only through the supply of raw materials and other aspects of the indirect effects of the second industry and the third industry and is directly related to peoples food and clothing problem in relation to farmers life level and rural development. Therefore, only the development of agriculture, the farmers rich, rural stability, in order to ensure the stability of the whole society, to ensure the prosperity and harmony of the country. However, Chinas Shaanxi Province agricultural and ecological environment is fragile, agricultural disasters are widely distributed, frequently occur, which seriously restrict the Shaanxi agricultural economy and even the entire national economy sustainable development, has become an important factor affecting Chinas Shaanxi Province political stability and social stability.Adverse effects of finance to support agricultural natural disaster to economic development and social stability, highlighting the positive and effective rescue the necessity of agricultural natural disaster, but also reflects the sound and perfect the importance of agricultural natural disaster relief system. To establish and perfect the system of agricultural natural disaster relief system is in line with Chinas national conditions and international development trend. We should based on the present stage of our countrys actual situation, change the concept of relief, the simple temporarily get rid of difficult rescue target change as a guarantee of the basic life, restore agricultural production sustainable scientific goal of assistance; combing the integration of existing regulations and documents, position of higher order special law, to government bailouts, payment of the agricultural insurance and social relief donations and other assistance and its specific content and relevant supporting measures for the specification of system science, in order to protect agricultural natural disaster relief work in an orderly and efficient manner, promote the development of agriculture in our country, safeguard the stability of the social order.KEY WORDS：agriculture; natural disaster relief; agricultural insurance目 录1绪 论51.1研究背景和意义51.1.1研究背景51.1.2研究意义51.2国内外研究现状61.2.1国外研究现状61.2.2国内研究现状71.3研究内容和方法81.3.1研究内容81.3.2研究方法82相关概念界定和理论基础92.1相关概念92.1.1农业自然灾害92.1.2农业自然灾害防治92.1.3政府财政保障机制102.2理论基础102.2.1治理理论102.2.2制度变迁理论113陕西农业自然灾害救助体系构建现状及问题分析123.1陕西农业自然灾害现状123.1.1陕西地区近年来发生的农灾情况123.1.2陕西农业自然灾害救助情况133.2陕西农业自然灾害救助体系143.2.1组织指挥体系和职责143.2.2建立农业自然灾害保险153.2.3发行农业救灾债券163.3陕西农业自然灾害救助体系构建存在的问题173.3.1农业自然灾害救助立法层级低且零散173.3.2农业自然灾害救助物资储备法律规定缺乏可操作性183.3.3农业自然巧害救助资金法律保障不足183.3.4农业自然灾害救助运行机制不健全194国内外自然灾害救助体系带来的启示和经验204.1美国农业自然灾害救助体系经验204.1.1美国农业自然灾害政府救巧204.1.2美国农业自然灾害保险制度204.2焦作市自然灾害救助体系经验214.3国内外农业自然灾害救助体系对陕西的启示234.3.1专门的农业自然灾害教助机构234.3.2充分支持和发展农业保险235陕西农业自然灾害救助建议255.1制定专口的农业自然灾害救助法255.2细化农业自然灾害救助物资储备的法律规定255.2.1加强农业自然灾害救助物资储备库建设255.2.2细化农业自然灾害救助储备物资的规定265.2.3规定救灾物资到位时间265.2.4建立相对统一的物资调用保障265.3完善农业自然灾害救助资金的法律保障275.3.1完善农业自然灾害政府财政救助制度275.3.2完善农业自然灾害保险法律制度285.3.3完善社会捐赠资金的使用和管理285.4建立健全农业自然灾害救助的运行体制295.4.1没立专口的农业自然灾害救助机构295.4.2完善农业自然灾害信息管理和信息披露制度296结 论30致 谢31参考文献321绪 论1.1研究背景和意义1.1.1研究背景 农业是国民经济的基础，也是社会发展的基础。自我国实行改革开放以来，国家的综合实力大幅提高。在国家产业经济当中，农业作为第一产业的所占比例已经日益下降，而第二产业和第三产业所占的比重日益上升。虽然农业产业所占的比例有所降低，但是要清醒的认识到，农业仍然是国民经济的基础产业。农业是第二产业和第三产业的基础，是保障国家粮食安全的重要支撑。要保障农业产业的基础地位，就必须保证作为农业生产主体农民的生产安全，就必须建立起符合我国国情的社会保障体系。 自然灾害是人类社会难以避免的伤痛，从历史上来看，大灾之年，总有一些灾民流离失所、背井离乡，在居无定所、贫困无助的情况下，很容易成为影响社会稳定的因素，而政府则有义务帮助他们重建家园，重新恢复生产生活。同时，一些重特大自然灾害带给人们的不仅仅是身体上的痛苦，还有心理上的痛苦和煎熬，如果这种极端压抑的情绪得不到及时有效地化解，也会成为影响社会稳定的因素。因此，建立健全自然灾害救助体系，不仅从物质上更要从心理上帮助灾民重新恢复信心、重建家园，这对于维护社会稳定、推动社会和谐发展具有十分重要的意义。 中国是世界上自然灾害严重的少数国家之一。自然灾害种类多、分布范围广、发生频率高，并呈现出多灾并发、群发和集中爆发的特征，一些历史罕见的重特大自然灾害近年来也频繁发生，灾害损失持续加重，严重影响了经济发展和民生改善。据民政部统计，近20年来，我国因遭受各类自然灾害每年平均死亡约4300人，倒塌民房约300万间，因灾直接经济损失占国内生产总值的 2.48%，平均每年约有 1/5 的国内生产总值增长率因自然灾害损失而抵消。1.1.2研究意义 1)理论意义 一是改进和引入合理方法，测算间接经济损失，创新了现有灾害经济损失的评估方法。随着自然灾害数据的日益完备和数量分析技术的发展，评估自然灾害给关联区域和行业造成的间接经济损失已成 为可能。通过改进产业间投入产出模型、引入区域 投入产出模型，以1-2次典型自然灾害为例，测算其给关联产业和区域带来的间接经济损失，具有较好的创新意义。二是从经济利益驱动的角度设计灾害应急联动政策，创新了灾害公共政策管理的研究视角。各联动主体之所以参与自然灾害的应急联动，主要有三个驱动因素：行政命令、人道主义和经济利益。目前的研究者和政策设计者往往忽略了第三个因素。我们认为，在评估自然灾害给其他区域和行业带来的间接经济损失的基础上，设计出新型的灾 害救助的政策框架，结合典型自然灾害的案例给予例证、可为灾害事件的公共政策管理研究提供新的切入视角。 2)实践意义 一是为灾害的跨区域、多部门应急联动的政策提供理论支撑。在分析多个抽象主体在应急联动时，考虑经济利益、兼顾行政命令和人道主义等参量时的博弈演化行为，比较不同动因组合时的博弈结果的成本收益，探讨相应的灾害应急联动政策，可为各级政府部门设计长效的灾害应急联动的政策法规 提供理论支撑。二是减少灾害应急的盲目性，提高社会资源的配置效率。自然灾害具有巨大的负面政治影响和社会影响。各级政府部门由于时间约束、 上级政府部门和民众的压力，灾后的应急决策往往具有一定的盲目性；各类社会组织的应急行为也因 缺乏统一调度而无所适从。这往往造成社会资源配 置的冗余或缺失。若以区域和产业为联动主体，根 据典型自然灾害的属性和灾变特征，结合区域和行业的能力，设计科学合理的灾害救助体系，能较长期地应用于典型自然灾害的应急工作，可在一定程度上规避临时决策的盲目性，减少灾害带来的损失，最终提高社会的整体福利。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状普遍学者认为，完善的农业自然灾害防治法律体系可以将农业灾害应对常态化，从而在灾害应对的每一个环节都有条不紊，做到灾前能防范于未然，灾害发生时有序应对，灾后及时恢复，将灾害救济效率提高到最高。 Robert Parlberg（2001）说美国对农业的补贴依靠的不是行政手段，而是法律手段。比如，2002 年通过的农场安全与农村投资法，就使得此后六年间，各项农业补贴总额迅速从原来的 666 亿美元增加到 2007 年的 1185 亿美元。这些补贴的一部分被用于农业自然灾害的防御和救助，取得了很好的效果。 Guy Carpenter（2004）也提到在法国和新西兰，国家一般都会以法律的形式，建立适宜本国的多渠道的巨灾风险分散体系。简而言之，就是国家通过法律手段尽可能地分散巨灾风险,其核心是建立分散机制。 Jerry R. Skees（2003）提出要完善农业保险，变革传统的农业保险方式，分散和转移农业系统风险。通过对保险种类以及保险方式等的创新，逐步提高农业在抵抗自然风险方面的能力。 Freedom,Paul K（2005）指出在应对农业自然灾害中应采取以保险为主，多种救济方式并进的应对策略，但同时，还认为在此过程中需保证政府的主导地位，政府投入大量的资金和资源促进农业保险的发展。 Robert Parlberg（2001）认为在农业自然灾害的财政保障投入方面有待进一步的提高。可以设置灾害专项基金，在每次大的灾害后能及时提供大量专项拨款。扶持政策性金融机构为受灾农民提供应灾救济贷款，同时财政部门给与农民税收减免。Skees,J.（2006）也指出只有强大的财政支持才能够保证购进先进的防灾、救灾设备，维持庞大的人员开销、管理费用、科研费用等等。政府应采取各种财政及金融措施，从多方位来保障农业自然灾害防治体系的建设。 国外学者对农业自然灾害防治相关方面的研究较为成熟和完善。但因研究大多基于欧美等地区的发达国家的实际情况，社会经济环境及制度背景的巨大差异，国外学者的研究结论或政策建议并不是所有都适用于我国。因此，我国需要在借鉴先进经验的同时立足实际国情，制定出针对性的农灾防治策略。 1.2.2国内研究现状由于农业自然灾害所带来的后果十分严重，尤其是对受灾地区农业的影响方面和当地经济社会的发展方面，所以从多方面入手构建农灾防治体系很有必要。崔佳（2006）指出在提高我国农灾防治水平方面：政府应当在农灾防治方面有紧迫感，逐步提高农灾防治资金的投入力度；并且建立新型的农灾防治管理体制，在农灾保险方面提倡大力发展；同时，应当加快农灾防治方面的的技术创新能力，以构建科学的农灾防治体系。马松、高文思（2008）认为，我国目前在农灾方面保险的赔付率很低，这与巨灾带来的重大经济损失形成了鲜明的对比，而且，我国农业保险覆盖面积小，农灾防治体系存在较多问题，这就需要我们充分借鉴国外在应对巨灾方面的先进经验，并在此基础上找出一些适合我国实际情况的农灾保险方案。李红霞（2010）也认为，目前对于自然灾害的应急管理工作认识还不够深入，要加大对自然灾害管理工作的重视程度，完善我国自然灾害救助体系。 在农灾防治模式的选择上，邹开亮（2003）指出应坚持政府财政补偿在农灾救助中的主体地位；并快速发展农灾方面的商业保险；同时健全社会捐赠以及个人积累等其他相关的保障措施。 吕君等（2009）提到至今为止，不管是中央政府，还是地方财政，都没有在农灾防治方面做出专项资金安排，防灾救灾资金仍然是主要依靠国家财政拨款的方式，或者通过动用政府行政首长的预备资金，以及通过社会募捐筹集一部分资金等办法来解决救灾资金短缺的困难。针对这个情况，有学者主张突出政府的职能，建立农灾防治专项资金，如施玮（2009）建议设立农灾防治专项资金项目，同时使之与财政收入体系相互适应、相互协调。而有的学者认为社会捐助在扩充农灾防治资金方面仍然发挥着重要作用，应当积极完善社会捐赠政策，比如邹铭（2011）指出，应努力争取和鼓励企事业单位、海外华侨华人及各类社团、慈善机构、外国政府组织、友好城市及其他组织开展捐赠活动。 1.3研究内容和方法1.3.1研究内容全文共分六章，按照一定的逻辑关系分六部分进行研究。第1章 简述农业发展对经济的意义，农业的特殊地位，以及建立自然灾害救助体系的必要性。第2章 相关概念界定和理论基础；介绍本文运用的相关理论基础。第3章 分析陕西省农业发展现状及自然灾害预防的重要性，指出陕西省目前在自然灾害预防和救助的优势与劣势；第4章 国外自然灾害救助体系带来的启示和经验，通过对比美国、日本和中国三国救助体系，总结经验。第5章 对前文自然灾害救助体系建设经验的总结对陕西农业预防救助提出建议，提升陕西省自然灾害预防救助能力。第6章 总结，对全文进行全面的总结。1.3.2研究方法1）查找文献法。通过相关文献，获得自然灾害体系构建的具体资料，从而全面地、正确地了解掌握自然灾害体系的构建，了解自然灾害救助体系的历史和现状。2）案例分析法。针对日本、美国两个特殊国家的自然灾害救助体系构建的历程，具体问题具体分析，得出构建自然灾害救助体系的要求。3）比较分析法。本文既通过比较分析我国自然灾害救助体系和发达国家自然灾害救助体系，总结我国发展的不足与缺陷，提出对2相关概念界定和理论基础 2.1相关概念2.1.1农业自然灾害 “农业自然灾害就是指农业生产所依赖的自然力由于逆向演替使农业系统从有序进入无序状态及由此引起的农作物歉收现象。”农灾的形成一般需要包括以下两个方面的因素：第一、农业自然灾害的成因是自然事件或力量，与人为灾害是有区别的。第二、灾害所损害的对象是农业，对农业造成一定的破坏性。 农业自然灾害的分类可以按照导致灾害发生的因素不同而进行细致划分。由于我国面积广阔，农业生产又占据了大量国土，这使得农灾普遍发生。又因为地形复杂，气候多变，各地进行农业生产的地理环境差异明显不同，导致我国农业自然灾害类型众多并且具有突发性、严重性、区域性的特点。对于陕西地区，总体上讲其主要的农业自然灾害有西南地区普遍发生的地震灾害、洪涝灾害和地质灾害以及西北地区经常发生的沙尘暴灾害、旱灾这主要五种类型。 2.1.2农业自然灾害防治 农灾的频繁发生严重影响了我国农业生产的稳定性，尤其对陕西地区的影响最为突出。一方面，由于农灾在我国普遍发生，使得农业的损失范围较大；另一方面，我国的农业生产目前受自然天气的影响很大，现代的科学技术在面对自然灾害发生时作用依然微乎其微，不能充分发挥出科技的力量，“靠天收”依然是陕西地区现在的基本状态，故当面对自然灾害发生时，农业的损失也在不断增大。由于农业自然灾害在防治上受到农业科技水平和客观条件等因素的影响，所以我们必须提升主观能动性，尽最大努力降低自然灾害对农业等造成的损失。在农业自然灾害频繁发生的现实情况下，除了事后的救援以外，最关键的还是在于做好农灾防御的准备工作，将农灾带来的损失降到最低水平。 顾名思义，农业自然灾害的防治包括两个方面，一是灾前预防方面，二是灾中及灾后治理方面。预防是指在农灾发生之前，依靠科技手段对农灾的发生做出预测并提前做好相应的预防方案；治理就是在农灾发生之后，将其破坏性控制在一定的限度，竭尽全力控制其损失并做好灾后重建工作。防治的目的也就是采取各种各样的手段，减少甚至消除农业自然灾害造成的负面影响，尽快恢复农业的再生产，恢复正常的社会秩序。 2.1.3政府财政保障机制 政府财政是根据市场经济的根本要求而发展起来的，“它是落实党和国家大政方针的物质基础、政策工具、体制保障和监管手段”，具有弥补市场失效、提供公平服务、非市场营利性和法治化等特点。财政为政府提供公共产品和公共服务的财力保障，具体的方式、方法，就是财政政策，政策是有针对性的、区别的、灵活的、弹性的。制定、修正、完善财政政策，是各级政府的一项重要工作。一直以来，我国实行的都是以政府财政为主导的农灾防治模式，政府承担着救灾以及灾后重建的主要责任义务，我国财政在每年的财政预算中都把救灾支出作为一项固定的财政支出纳入其中，用于无偿地对受灾人门进行补偿和救济。政府财政保障机制是国家战略目标顺利实现的物质基础和财力保障，其保障内容涉及诸多方面，但就本文而言，主要表现为政府应对陕西地区农业自然灾害防治的相关公共产品与服务提供财政保障，并从法律方面、制度方面以及社会参与等各个方面为完善陕西农灾防治体系加以支持。 2.2理论基础2.2.1治理理论 农业自然灾害的防治包括两个部分，分别为农灾的预防方面及农灾的治理方面。最初的“治理”概念是在城市环境背景下产生的，主要是用来更有效地治理环境问题。在随后的几十年间，中央政府逐渐采用了该治理模式，而且推而广之以求解决国家之间的问题，这就是罗斯诺在 1992 年提出的全球的治理问题。而农业自然灾害的治理则融合了环境治理问题及政府治理问题。 在所有治理的定义中，由全球治理委员会提出的定义是最有代表性和最有权威性的，1995 年，他们发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，在这份报告中对治理的概念进行了界定：个人和机构、公家和私人运用多种方式对同一事件持续不断的整治过程就是治理。在治理过程中，能够通过正式的制度体制或者非正式的安排，使得彼此利益对立的各方相互适应，相互合作。 威廉姆森认为：“从微观层次上看，制度就是治理的机制。” 我国学者俞可平在治理与善治这本书中给出了一个更通俗易懂的定义，“治理一词的基本含义是指运用权威来维持秩序，并在特定的范围内尽量满足公众的需要。治理的目的就是运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，处理好各种不同的制度关系，同时以最大限度地增进公共利益。” 结合各种治理的定义，本文将陕西农业自然灾害的治理机制定义为：农业自然灾害的相关行为体包括国家、民间组织、企业和个人为解决共同的灾害问题，而达成的相关制度规定，以及行为体依据制度采取集体行动的过程。 那么在农业自然灾害防治中，治理的作用就是在陕西地区通过政治力量，使农业自然灾害的损失降到最低。同时，运用政治权利去引导公民及社会力量，共同达成有效防治农灾的目标。 2.2.2制度变迁理论 詹姆斯罗西瑙认为治理是一种秩序，并指出“治理与秩序之间存在着明显的互动现象”，“没有秩序就没有治理，没有治理也就没有秩序”。农业自然灾害的防治与秩序同样存在互动现象，而秩序的形成往往离不开制度。农业自然灾害的防治需要制度来维持，而随着制度环境的变化，制度容易出现非均衡状态，制度安排则需要通过制度变迁使得制度再次均衡，进一步防治农业自然灾害。 道格拉斯诺思完成了有关制度变迁理论的开创性工作。他在制度变迁理论纲要中，指出：“制度是对人们相互交往的一种约束，由人类发明设计。它们包括三个部分组成，一是正式的规则，二是非正式的约束（行为规范、惯例和自我限定的行为准则），三是强制性”。而“变迁”就是创立、变更及随时间的变化而被打破的方式。诺思认为，是制度变迁对经济增长起着决定性的作用，而非技术变迁，因为当行动主体的预期收益超过预期成本时，存在潜在的制度创新利润，就会有对制度变迁的需求，就存在制度变迁压力，这时就有可能发生制度变迁。 根据诺思的分析，将制度变迁分为两种形式，一种是“制度变迁的渐进性方式”，另一种是“革命性方式”。他一再强调制度变迁一般都是渐进式的，很少有完全非连续性的，并指出该制度变迁过程的五个步骤：第一，形成能发现制度变迁潜在利润的“经济人”；第二，提出有关制度变迁的方案；第三，在尊崇制度变迁原则的基础上评估和选择方案；第四，形成推动制度变迁的其他“经济人”；第五，共同实现制度变迁。 制度变迁和制度创新研究的目的在于改善经济绩效。因此，将制度变迁和制度创新理论与农灾防治财政保障机制建设的实践紧密地结合起来，对于农灾防治机制的构建及完善将具有重要的意义。 3陕西农业自然灾害救助体系构建现状及问题分析3.1陕西农业自然灾害现状3.1.1陕西地区近年来发生的农灾情况 由于陕西地区地处内陆，山地高原多，海拔高，地势陡峭，高寒荒漠沙漠多，区域气候差异大，年际变动率大以及自然生态极端脆弱等原因，导致干旱、洪涝、沙尘暴等气象灾害，以及滑坡、泥石流等地质灾害和地震灾害的频繁发生。数据分析表明，陕西地区20世纪90年代比80年代发生灾害的次数明显增多，如旱灾的发生频率增长了7.5%，而水灾则增长了49%。近几年陕西旱灾上升趋势明显，全国旱灾的60%-70%都发生在陕西，然后，2000年开始，几乎每年沙尘暴发都在 20 次以上，此外，西部地区的突发性地质灾害也十分严重，占到全国发生率的 70%以上。表 3-2 2010-2012年西北部地区农业自然灾害情况统计表数据来源：中国人民网通过上表，我们可以发现陕西地区发生农业自然灾害的概率非常大，如 2008年发生地质灾害次数陕西占了67.8%，2009 年发生地震次数占了100%，2010年 干旱受灾面积又占到全国的67.14%。陕西地区农灾的发生往往会给当地造成多方面的损失，比如灾区人民的伤亡，灾区经济的损失以及受灾农民陷入贫困等问题。就比如以重庆市的情况来看，1998年至 2002年5年时间中，全市每年平均有1160.83万人受灾，183人因灾死亡，1090.5千公顷农作物受灾，直接经济损失额为52.06亿元，占到这5年间国内生产总值的3.17%。近几年来，重庆市更是年年都有强幅度的自然灾害，2005 年各种灾害造成的经济损失额为45.56亿元，2006 年的旱灾造成农业损失 67.58 亿元，之后每一年的农业灾害造成的损失都是巨大的。从这些数据中，我们也可以看出来，陕西农业自然灾害强度不仅大而且还呈现一个不断上升的趋势。这与我们经济不断发展不无关系，经济增长了，灾害所造成的损失就更大；除此之外，说明我们的农业自然灾害防治体制还不够完善。 据最近20年的气象资料记录，20年间出现大小干旱40次，其中春旱和伏旱各占25%，秋旱占23%。大旱，旱期在100天以上，降水比正常年景偏少60%以上；中旱，旱期50天至99天之间，降水偏少50%；小旱，旱期30天至49天，降水偏少40%。干旱程度:区域对干旱程度或旱灾的界定，多以旱期降水量的多少，土壤湿度的大小衡量，并结合河流水量，库存水量的多少相结合相应的气象资料进行归纳分析，其总的趋势为:在春耕春播、盛夏、秋播等农作物的种植和生育关键期，约一月余；其它农事季节在2月以上，同期降水量比常年同期偏小3-4成，土壤相对湿度(田间持水量)小于60%或土壤湿度(土壤含水率)小于16%为轻旱；其降水量偏少5-6成，土壤相对湿度小于50%，或土壤湿度小于14%为中旱；降水量偏小于7成以上，土壤相对湿度小于40%，或土壤湿度小于12%为重旱，这是区域性经验指标。3.1.2陕西农业自然灾害救助情况（1）自然地理条件 陕西省东西狭窄而南北狭长, 地势南北高而中间低, 地形比较复杂 , 南北跨 8 个纬度 , 形成了陕南秦巴山地、关中平原、陕北黄土高原3个各具特色的自然区。秦岭横亘中部, 阻挡了夏季东南太平洋水气的流入, 使得气候南北差异显著, 由南向北构成了亚热带湿润气候、暖温带半湿润气候和温带半干旱气候3 种不同类型的气候区,属于干旱少雨的省份之一。陕西省平均降水量为667mm, 但降雨的时空变化都较大。空间上, 南多北少, 陕南为800 mm, 关中为600 mm, 陕北仅为300 mm 左右 , 容易形成旱灾, 且年际变化较大 , 加之气候逐年变暖 , 干旱趋势越加明显；时间上, 降雨主要集中在 69 月, 容易形成暴雨洪涝灾害； 地貌上, 陕北黄土高原沟壑纵横, 土地破碎, 坡地多平地少, 塬面已被剧烈切割, 冲沟发育侵蚀强烈, 治理难度大,再加之植被破坏严重, 暴雨过后, 极易形成洪涝灾害和水土流失。陕南以山地为主, 由于坡陡, 暴雨易成山洪。（2）生态环境恶化 陕西省农业自然灾害频繁发生的原因除直接与该省的地理位置有关外, 主要是与当地农业生态环境严重恶化有关。秦汉时代的陕西尤其是黄土高原区,土地肥沃, 物产丰富, 森林覆盖率达到 50 %以上, 随着后来的大面积地毁林开荒森林覆盖率显著下降, 2008年陕西森林覆盖率仅为22.9%, 毁坏森林的直接经济损失达6亿多元。森林具有防风固沙、涵养水源、保持水土的重要功能, 由于森林面积锐减 , 地面失去了保护和调节作用, 容易发生洪涝灾害，造成水土流失。陕西省农村用能以生物能为主，占82.4 %, 占每年烧毁作物秸秆总量的80%,砍伐乔灌木林约为2 000 hm2。原本应被还田的作物被当作燃料焚烧使用, 致使土壤有机质减少, 肥力下降。随着经济的迅速发展, 矿产资源的大规模开发和交通道路的建设, 往往破坏了植被和地貌, 占用了大量耕地, 造成新的水土流失。（3）环境污染加剧 随着乡、村工业的迅猛发展, 城乡污染不断加剧。某些企业随意将未处理的废水废渣排放到农田和河流里, 每年破坏耕地面积达6万hm2, 占陕西省耕地面积的 1.12%; 江河污染河段达 721.5km, 占陕西河流总长的 36%。环境污染加剧造成陕西省农田承灾能力下降和土壤肥力下降。农药、化肥、农用地膜的滥用和污染, 过量使用农药和化肥等使粮食污染量超标, 土壤发僵板结, 小麦受害减产。20世纪21年代以来 , 每年用于农田的地膜达数万吨 , 回收率却仅达到 1/3, 其余全部残留在土壤之中 , 严重破坏了土壤造成的物理结构和化学性质, 造成土壤肥力下降, 最终使农产品产量下降。3.2陕西农业自然灾害救助体系3.2.1组织指挥体系和职责 1）组织指挥体系 政府成立以主管副省长为组长的救灾工作领导小组，成员由省民政、财政、发改委、农业、林业、水利、卫生、电业、交通、监察、审计、军分区等21家单位组成。各省市区成立相应的组织，实行行政领导负责制，一把手负总责。有关部门按照各自承担的职责分工负责，齐心协力，确保救灾工作顺利开展。 陕西省救灾工作领导小组下设办公室，地点设在省民政局，省民政局主管救灾工作副局长任办公室主任。指挥部下设灾情评估组、救援和转移安置组、工程抢险组、灾民生活物资保障组、治安保卫组、医疗卫生组、恢复重建组7个工作组，具体负责各项抢险任务落实。各县（省、区）也要成立相应的救灾应急指挥机构及办事机构，负责本区域内的抢险救灾和灾后救济工作。各级政府、各部门、各单位要认真做好日常救灾演练，顾全大局，听从指挥，服从调度。 2）组织指挥体系任务分工 省救灾工作领导小组：实施对重大自然灾害救灾应急工作的统一领导和指挥；调动、整合全省救灾力量和资源，决定采取救灾应急措施，决定请求上级支援；根据救灾工作实际需要，依照有关法律、规定和程序调动军队、武警部队和地方预备役部队参加救灾工作。 省救灾工作领导小组办公室：负责收集、掌握和上报灾害信息；传达救灾应急指挥部的工作指令；根据需要组建工作组；协调指导救灾工作，对灾害损失及影响进行评估，为领导决策提供依据；组织制定救灾政策和措施。 灾情评估组：农业局、民政局、水利局、林业局、气象局、地震局、统计局、国土资源局等部门的专业人员参加。负责灾害信息的收集、整理和上报；负责对灾害损失以及灾害对人民群众生产生活造成的影响情况进行评估。3.2.2建立农业自然灾害保险 利用市场的力量来分散风险，通过建立农业自然灾害保险基金来对参保人或者保险公司进行补贴。这种利用商业保险公司的力量来防治自然灾害损失的方式是未来我国农业自然灾害救助发展的趋势，学者们在这个领域的研究也最为丰富。从微观角度对农业自然灾害保险市场的需求、供给和监管的影响因素进行了深入分析，研究采用了一个恰当反映农业自然灾害保险供给需求关系的模型，并利用这个模型对农业自然灾害保险的相关影响因素进行了分析。从法理层面对我国的农业保险进行了研究，他认为我国农业保险立法应当遵从总体报偿原则、公共选择原则和国家扶持原则，并且当前我国应该在人保集团公司内部建立农业保险子公司，国家鼓励和支持发展农业保险事业以及积极稳妥地进行建立农业保险制度的试验。孙善功从市场拓展方面对我国农业保险进行了研究，他认为要开拓我国农业保险市场，首先必须发挥政府对市场供求主体的支持与宏观调控作用，为农业保险市场的发展营造良好的外部环境; 同时，政府要认真分析与总结目前形成的各种农业保险区域性经营模式的特点，对具有较强借鉴意义与代表性的模式积极进行推广; 保险公司自身也要积极采取多种措施，在政府的政策扶持之下，对保险需求进行深入研究，在市场细分的基础上选择好目标市场，创新市场理念，不断加快农业保险产品的开发，并运用灵活的保险价格、通畅的销售渠道、新颖的保险产品、有效的促销策略，不断提升服务手段，趋利避害，实现农业保险市场业务的跨越发展。我国农业保险的深度和密度都远远不够，并且原有的体制正在瓦解，迫切需要建立新的农业保险体系，他们分析了农业保险的特点和难点，并总结了国内外开展农业保险的经验教训，对建立合作制农业保险的可行性进行了分析，并试图构建一种新的农业保险合作模式的框架 。于搏洋认为农业易受巨灾侵袭，而巨灾风险的集中性和严重性等特点，使得从事农险业务的保险公司难以独立分散巨灾风险，而农业巨灾保险基金是分散农业巨灾风险，并促进我国农业保险健康发展的一项有效措施。他介绍了农业巨灾保险基金的基本模式，探讨了巨灾保险基金相对其他巨灾风险分散手段的优势所在，指出了我国建立农业巨灾保险基金需要注意的问题。以重庆市为例，提出建立和完善符合重庆市实际情况的以农业保险为中心的法律保障体系，进而在重庆市广大农村建立起完善的财政救助，保险救助在农业自然灾害救助方面更具效率与优势。而对建立农业保险的必要性与可行性以及建立何种保险模式，学者们也进行了充分的论证研究，为保险救助农业自然灾害提供了充分的理论依据。但是对于怎样逐步弱化政府财政在农业自然灾害救助领域的功能，怎样实现财政救助与保险救助的相互配合与有效衔接，怎样实现由政府主导救灾模式向保险主导救灾模式的有效转轨等方面的研究还较为薄弱，这些都成为有待深入研究的重要问题。3.2.3发行农业救灾债券国际上应对农业自然灾害风险的理论有很多，除了建立农业自然灾害保险制度的理论之外，还有通过发行农业自然灾害救灾债券来分散风险，通过再保险市场和资本市场向国际金融市场转移巨灾风险的理论。政府可以通过税收、财政补贴等方式降低农业自然灾害风险，同时，他还认为民间融资可能是一种降低农业自然灾害风险更好的方式。将美国、日本、英国、法国、德国、瑞士、中国、墨西哥、中国台湾等9个国家或地区的数据进行了比较分析，认为与农业保险相比，我国通过发行救灾债券或许对重大农业自然灾害的救助更有效率。陈迪红与冯鹏程对巨灾债券的产生与发展作了介绍，认为巨灾债券具有基本风险低、无信用风险、降低投资组合风险、增加承保容量以及稳定市场价格等优点，他们对我国保险业引进巨灾债券的可行性进行了论证，并就现阶段我国发展救灾债券所应该采取的措施进行了探索。我国幅员辽阔，尽管每年灾害的性质和发生地点不同，但是损失总量和政府救灾的支付总量却是一个稳定的大数，然而依然不能满足救灾与恢复生产的需要，因此应该借鉴经济发达国家保险业巨灾债券模式，在政府救灾中引入市场机制即发行政府巨灾债券，这对于投资者来说是收益高的风险投资，对于政府来说可以减轻公共财政负担，而对于受灾地区来说则可以获得更多的资金支援、加快恢复生产以及保证经济增长的稳定性 。孙丽瑶认为应该借鉴国外巨灾债券的经营模式并结合我国的实际国情构建出一种新型的农业巨灾债券保障模式，以此来分散农业大灾风险，促进我国农业的稳定、持续、健康发展。巨灾债券作为连接保险市场和资本市场的创新工具，能有效地分散保险的风险。巨灾债券精算和实证说明，国内如发行该债券将是一个多赢方案。他们认为根据我国具体国情，也需要先期进行理念培育，待初步具备条件后，再进行债券的试发。学者们的这种以发行农业救灾债券的方式来筹集救灾资金，分散风险的做法为我国农业自然灾害提供了除农业保险之外的可供选择的另外一种市场化的救助方式。但是，对于到底是通过政府直接发行救灾债券，还是在农业保险中引入救灾债券，国内学术界还存在争议。国内学者对农业救灾债券的研究多是处于必要性与可行性以及未来模式选择的探索阶段，对于救灾债券理论与具体发展细节的研究还有许多有待深入与完善的余地。农业自然灾害救助体系的研究无论是依靠政府还是依靠市场，农业自然灾害救助方式都不是单一的，往往是多种救助模式的混合体。对于建立怎样的救助体系，国内学者也进行了深入的研究。郭剑平与邵国栋在分析对比日本的自然灾害救助体系后，提出了借鉴日本的经验，进一步健全我国灾害救助体系的对策，即构筑参与主体多元化的自然灾害救助体系，不断推进自然灾害救助体系的系统化，同时提出在自然灾害救助过程中要树立以人为本的现代救助理念 。在评价了美国的农业自然灾害救助体系的基础上，分析了我国农业自然灾害救助体系的优点与不足之后，提出把我国农业自然灾害的救助纳入政府管理，把自然灾害救助金纳入国家财政预算并实行归口管理，同时建立自上而下的农业自然灾害救助组织结构，建立农业自然灾害救助的法规和流程 。谢家智在分别从政府、社会、市场等方面出发对我国农业自然灾害损失补偿机制进行了分析研究之后，提出了明确政府在自然灾害补偿与管理中的地位与作用，大力拓展市场化的灾害补偿方式，建立起政府和市场相结合的农业自然灾害救助体系。就对农业自然灾害救助体系的研究而言，国内学者的研究理论是丰富的，他们都明确了我国应该建立政府与市场相结合的多元化的农业自然灾害救助体系。尽管我国农业自然灾害救助未来必然会逐渐由政府主导向市场主导过渡，但建立在财政救灾基础之上的现有的体系是否预留了这种变更的空间与可能性，怎样实现变更才能更好地节约成本、产生效益，这些都是学者不得不关注的问题。3.3陕西农业自然灾害救助体系构建存在的问题3.3.1农业自然灾害救助立法层级低且零散 首先，我国并没有专门调整农业自然灾害救助的基本法律。虽然有突发事件应对法，但是它作为处理应急事件的基本法律，没有对农业自然灾害救助进行详细地规定。其次，现有的有关农业自然灾害救助的一些法律文件多数是粗陋、零散的。再次，很多地方政府虽然制定了农业自然灾害救助方面的地方性法规、规章和文件等，但是有些是与本地区的实际情况相脱离的，有些又缺乏具体问题和实际情况的针对性，很难达到真正的规范效果。最后，现有的规定较为笼统，多数停留在自然灾害救助的层面，没有针对农业自然灾害救助的特殊性设立相应的救助制度。3.3.2农业自然灾害救助物资储备法律规定缺乏可操作性 目前我国能够适用于全国范围的有关农业自然灾害救助物资储备的法律文件就只有民政部制定的国家自然灾害应急预案，但是其中对于农业自然灾害救助物资储备的规定非常简单，仅是对于自然灾害救助的物质储备做了总体上的规划，对于救灾物资储各库的具体建设标准、建设分布、管理制度以及救灾储备物资的种类、数量、管理等都没有规定，缺乏可操作性。虽然现在部分省级政府也制定了本地的救灾物资管理办法，规定也比国家自然灾害应急预案详细，但是其只能适用于本省范围内。缺乏全国适用的农业自然灾害救助物资储备法律规定，就很难建立起全国范围内的农业自然灾害救助物资储备系统，也难以实现各地的救灾物资的调用和信息共享。法律规范缺乏可操作性在实践中造成了极大的困境。首先，救灾物资储备库的建设不足。目前，中央级国家救灾物质储备仓库只有个，而一些地方救灾储备库则存在虚设状态。？县级的救灾物资储备库可以在农业自然灾害发生后为农村提供最直接的物资救援，但我国目前救灾物资储备库的建立基本上都是到市一级政府，仅有的几个县级救灾物资储备库的建设普遍比较薄弱，硬件建设水平较低，这对农业自然灾害救助工作的及时有效开展造成了极大的阻碍。 其次，救灾物资储备库的信息化管理程度低下。目前我国己建的救灾物资储备库的数据管理基本上都处于未联网状态，这种封闭的信息管理状况阻碍了救灾物资信息联网互通的实现，同时也加大了救灾物资流转援助的难度。3.3.3农业自然巧害救助资金法律保障不足 ）未设置专门的农业自然灾害救助资金 目前，我国农业自然灾害救助资金包含在自然灾害救助资金中，并没有单独设立。虽然我国部分省级财政预算中已有农业自然灾害救助预算资金的设置，但是我国新修订的预算法中仍然没有将农业自然灾害救助资金单独列出，这使得农业自然灾害救助资金没有充足的法律保障。 ）农祉自然灾害保险法律规定不健全 保险法、农业法和农业保险条例并没有对农业自然灾害保险进行详细的规定，农业自然灾害保险的立法模式、经营模式和政府补贴等都没有相关的法律依据，这严重阻碍了我国农业自然灾害保险的发展，使农业自然灾害保险在我国没有充分发挥其应有的作用。 ）农业自然灾害救助资金的使用范围狭窄 现有法律规定农业自然灾害救助资金的用途仅限于受灾人员过渡性基本生活救助和倒损房屋修建的补助，基本局限于帮助受灾人员走出生活困境的层面，能解受灾人员的燃眉之急，但是对于帮助受灾人员恢复生产这一长远的救助目标，有关法律规定也仅停留在购买种子等生产资料的层面。农业自然灾害发生后，尽快恢复农业生产对于农民生活的重要性是毋庸置疑的。如果农业自然灾害救助不能涵盖恢复生产的内容，仅靠农民的自保来恢复是非常困难的，恢复生产问题解决不及时，容易造成农民的长期贫困。所以，现有的农业自然灾害救助资金的使用范围不能满足农业自然灾害救助的需要3.3.4农业自然灾害救助运行机制不健全 我国农业自然灾害救助制度发展不成熟，很多相关制度还不完善，但这些配套制度的发展和完善，制度间的有效衔接和配合，对于农业自然灾害救助工作成功与否起到至关重要的作用。 ）缺乏专门的农业自然灾害救助机构。目前，民政部是我国农业自然灾害救助工作的主要负责部门，但是民政部不仅仅只负责农业自然灾害救助，它同时也承担着我国各大灾害灾难的救助工作，进而言之，民政部门对于农业自然灾害的救助缺乏专门性和专业性。 ）农业自然灾害救助信息共享机制和信息披露制度尚不完善。对于农业自然灾害救助款物的拨付、发放和使用情况的信息披露，我国现有法律文件并没有较为明确的规定。 ）法律责任设置不健全。有关农业自然灾害救助的法律法规及法律文件中，都零星存在着一些对于农业自然灾害救助过程中违法行为罚则的条款。但这些条款的设置轻重不一，很多主体的义务都没有设置相应的法律责任。4国内外自然灾害救助体系带来的启示和经验4.1美国农业自然灾害救助体系经验4.1.1美国农业自然灾害政府救巧 ）美国农业自然灾害救助政府组织结构 美国农业自然灾害救助由专门的政府机构美国农业部负责，这个机构隶属于美国农业部，由国会制定内部组织结构并由农业部部长对其工作进行监督。美国联邦、州政府以及县政府都设有的办事处，由其负责管理国会的各项农业自然灾害救助计划，同时承担一定的监督职责。针对每一种灾害救助，美国政府都制定了专门的法律文件，以保障农业自然灾害救助计划的实施。 ）美国农业自然灾害政府救助资金 美国农业自然灾害救助资金管理制度较为完善，联邦及州对于救灾、抗灾都有专门的财政预算拨款。中央政府所需突发公共事件应急准备和救援工作资金，经财政部审核后，列入中央财政预算。处置突发公共事件所需财政负担的经费，按照事权、财权划分原则实施分级负担。联邦应急管理局各项资金的使用有严格的审计制度，地方政府动用其资金用于防灾、救灾和灾后恢复活动时，必须保存资金使用记录，并通过该局的审计。 ）美国农业自然灾害政府救助计划 美国国会对于农业自然灾害的救助主要有各种灾害救助计划和农作物保险等形式，灾害救助计划主要有： 第一，政府商品计划。即美国国会会给农作物制定目标价格，一个单位时间之后，如果农作物的市场价格低于原本制定的目标价格时，农民便可向政府有关部门申请价格差价补偿。 第二，个人灾害救助。个人灾害救助，即如果生产者的产量低于或等于计划产量的，个人可以得到灾害救助。 第三，面积灾害救助。在面积灾害救助计划中，灾害支付是建立在实际面积产量和期望面积产量差额的基础上，在任一年度，实际面积产量下降到事先制定的灾害水平时，生产者都可以得到灾害救助。4.1.2美国农业自然灾害保险制度 美国是全球最早创设农业自然灾害保险制度的国家，其主要采取的是政府主导，保险公司参与的运行模式，即美国联邦政府通过减免手续费、保费补贴等多种形式对保险公司的农业自然灾害保险业务进行扶持。美国农业自然灾害保险起源于年的美国联邦农作物保险法案，年美国国会通过的联邦政府农作物保险改革法使农业自然灾害保险得到了进一步的发展。美国农业自然灾害保险实斤双重监管的模式，由联邦政府和州政府分别独立进行监管。农业保险业务由政府和私人保险公司共同经营，帮助农民抵御农业自然灾害带来的损害。美国的农业自然灾害风险保障机制具有一定的强制性，农民必须提交年或年以上的产量记录，当参保农民遇到承保风险发生损失时，可按照农民平均产量的的保险赔偿。4.2焦作市自然灾害救助体系经验 1）灾害预警 各级气象、地震、水利、国土资源、农业等灾害预报部门要建立自然灾害预警联系机制，加强灾前监测、预报，及时、准确预报自然灾害。一旦发现前兆，及时上报同级政府，同时抄送民政部门。根据灾情与发展态势，及时启动灾害救助应急预案。 2）灾情报告 根据民政部（民发200421号）文件要求，重特大自然灾害发生后，县级人民政府必须在3小时以内向市级人民政府和有关部门报告初步灾情并迅速组织有关部门调查核实灾情。发生特、重大灾害，在及时向市级人民政府报告的同时，可以越级向省级人民政府或主管部门报告。灾情内容主要包括：自然灾害种类，发生时间、地点、范围、程度、损失及趋势，采取的措施，生产、生活方面需要解决的问题等。 3）灾害统计评估 灾害发生后，灾情评估组第一时间赶赴灾区，按照民政部自然灾害情况统计制度（民发200421号）对灾情进行科学统计评估，将评估报告和救助建议迅速上报救灾指挥部和省民政厅。 4）灾民救助 其一；及时转移安置受灾群众，保障灾民生命安全。发生重特大灾情和险情，人民群众的生命、财产已受到严重威胁，必须迅速将受灾群众转移到安全地带。根据受灾范围和涉及人口，由指挥长通过电话、广播等方式或现场下达转移命令，受灾地区人民政府具体实施，市民政局等有关部门配合。乡镇在接到命令后，要立即通过上门动员、发放警报或广播向灾民发出转移指令。同时迅速确定安全转移线路，组织调用运输车辆，并按照优先照顾老年人、妇女、儿童、残疾人等弱势群体的原则将灾民运送到安置地点，12小时内将脱险群众基本安置就绪，做好食物、衣被、药品等灾民基本生活必需品的供应。 其二；确保灾民基本生活 （1）通过投亲靠友、借住公房和调运及搭建帐篷或简易棚等方式,确保被转移群众有临时住所。 （2）为灾民提供方便食品、粮食、蔬菜等,保证灾民有符合卫生标准的食品。突发性灾害造成灾民无家可归时，在灾后4小时内，县级设置的食品供应点按每人每天0.75千克主食（馒头、大米饭、方便面、饼干等），部分副食（3瓶罐头、3袋咸菜等），3.5千克饮用水（开水、纯净水、矿泉水）等必需品供应灾民。待灾民能够自行解决饮食问题后，各食品供应点到县级民政部门结算。对因灾缺粮且无自救能力的灾民，乡、村两级要在灾后迅速、准确地统计出需口粮救济人口和需救济粮数量。需救济数量以缺粮人口每人每天0.5千克贸易粮计算，扣除现有口粮后，维持到下一个收获季节的粮食短缺数量。县级民政部门根据掌握的灾情，动用本级储备，研究初步分配方案，3日内上报，经县政府审查同意，5日内由民政部门行文下发各乡（镇）。 （3）为缺少衣被的灾民提供衣被、燃料等,保障灾民的取暖。对因灾缺少衣被的群众，要及时实施衣被救济。遇险群众妥善安置后，乡、村两级要及时调查统计需衣被救济的人数，进行登记造册。灾后4小时内，灾民生活物资保障组要从市、县救灾物资储备库紧急调运衣被，灾区政府也要组织部分衣被进行救济。 （4）保证有伤病的灾民得到及时的医疗救治。根据灾情分布形势，医疗卫生组要迅速调剂全市医疗救护力量，在灾后4小时内初步建立起伤员救治网络，紧急救治伤员。灾后24小时内派出防疫队进入指定区域，监察、监测饮用水源、食品等，进行疫情调查，根据核实后的灾情数据，制定灾民医疗救助方案，报经市救灾领导小组审定后实施。 5)应急救灾物资保障 （1）食品保障：县级要启用本级救灾预备资金，设置相对固定的食品供应点，并与食品和饮用水生产厂家签订灾后食品和饮用水供应协议。灾害降临预报发布后，各食品供应点应安排一定数量的馒头、方便面、饼干、罐头、矿泉水等主副食品供应灾民。 （2）粮食保障：市、县两级要在粮食主管部门指定的粮食仓库存储一定数量的可用粮食。本预案启动后，待救灾工作领导小组批准后将粮食发往灾区。 （3）衣被和救生物品保障：市、县两级要建立救灾物资储备库，用本级救灾预备资金购置棉被、棉衣、日用品、帐篷等日常急需物品和救生衣等急救器材，做到常备不懈。 6)恢复重建、生产能力建设 恢复重建;突发性灾害灾情稳定后，各级民政部门立即组织力量全面开展灾区民房恢复重建工作。倒房恢复、重建坚持连片建房和分散恢复相结合。受灾县（市）区要成立恢复重建领导小组，有关乡（镇）要成立办公室，县（市）、乡（镇）政府主管领导要亲自负责，以民政部门为主，土地、财政等部门参加，对建房进行统一管理、协调和指导。各级政府要层层建立责任制，分级负责，分级包干，签订责任书，任务到人，使此项工作层层有人抓，户户有人管。为保证灾民在严冬到来前搬进新居，要采取以自筹为主，通过自行借贷、亲友帮助、社会互助并辅以政府救助等方式筹集建房资金。对相对集中成片兴建灾民新村，受灾地区人民政府应科学选址，统一规划，尽快组织灾民建房。 灾后恢复生产;各级政府和有关部门要组织动员社会力量，及时着手帮助灾区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾区政府和各级农业部门要及时组织灾民抢种和补种应时作物，使灾民增加收入。4.3国内外农业自然灾害救助体系对陕西的启示4.3.1专门的农业自然灾害教助机构 由专门的机构负责农业自然灾害救助可以避免政出多门，有利于在农业自然灾害发生后及时了解农业受损情况，迅速整合人员、物资和财政资源，促进整个救助体系的髙效运转。比如美国设置的这一专门机构处理农业自然灾害救助事务，其在各级政府都设有分支机构，灾害发生后，各级机构各司其职，相互配合，及时高效地对农民进行救助。我国可以借鉴美国的机构设置，也设置一个专门的机构负责农业自然灾害救助，授予其农业自然灾害救助资金的使用权，在灾害发生后，第一时间组织救援人员、救援物资，保障受灾群众的生命财产安全，姐织专业队伍对农作物等受灾作物进行科技救助，帮助其尽快恢复生产建设。4.3.2充分支持和发展农业保险 农业保险不同于一般的商业保险，由于其自身的特殊性，所以完全依靠市场运行很难发展下去，其发展和推行都需要政府的支持。美国和日本都通过财政补贴、投保人的保费补贴、政策倾斜等多种手段对农业保险的发展进行支持，提高了保险公司承保和农民投保的积极性，也都已经取得了良好的效果。通过两国的实践可以看出，要完善农业自然灾害救助制度，就要充分发挥农业保险作为风险分散工具的功能，突出农业自然灾害保险的作用。通过发展农业自然灾害保险，在灾害发生后，保险公司给予投保人应有的保险赔付，减轻政府和灾民的经济压力。要发展农业自然灾害保险，政府首先要给予支持和帮助，通过给与承保公司或投保人财政补贴等方式，给农业自然灾害保险创造良好的发展环境。5陕西农业自然灾害救助建议5.1制定专口的农业自然灾害救助法 从长远来看，借鉴域外先进国家的经验，我国单独制定一部专口的农业自然灾害救助法是符合社会发展需要的。农业自然灾害救助法应该作为农业自然灾害救助工作的基本法律而存在，与其他农业自然灾害相关法律文件相互配合，指导农业自然灾害救助工作的开展。这部法律应该对农业自然灾害救助的物资保障、资金保障、信息披露、法律责任等内容进行科学合理的设计，为我国农业自然灾害救助工作提供健全的法律依据。 但是基于法律的稳定性，一部新法的制定需要做的前期工作是非常复杂的，所以，我国当前立即制定一部农业自然灾害救助法是不可行的，农业自然灾害救助法律体系的完善需要分阶段、分步骤完成。要制定专口的农业自然灾害救助法，首先要对我国现有的有关灾害救助的零零散散的行政法规和法律规范性文件进行梳理、分类、整理，废止那些与现代社会不相符或者与其他法律相违背的内容，使其能够有序的配合与协调。在农业自然灾害救助法制定的准备过程中，可先由国务院及有关部口通过制定行政法规、部口规章等形式针对农业自然灾害救助中各个环节进行规定，在专口的法律出台以前，可以为农业自然灾害救助提供制度上的支撑与保障。5.2细化农业自然灾害救助物资储备的法律规定5.2.1加强农业自然灾害救助物资储备库建设 救灾物资储备库是农业自然灾害救助的物质保障，政府应该加强农业自然灾害救助物资储备库的建设，确保当地的救灾物资储备能为能够满足实际需要。 ）合理规划救灾物资储备库布局；现在的中央救灾物资储备库多分布在中东部地区，西部分布较少，这种布局是不合理的。政府应组织专业人员对我国各地区易发灾害种类、分布情况等信息进行科学的研究，科学合理地设计物资储备库的选址和增加物资储备库的数量，在法律文件中进行详细地规定，以确保救灾物资储备库的建设满足农业自然灾害救助工作的需要。 ）将救灾物资储备库的设立规定到县级人民政府；现行法律文件对救灾物资储备库的设立的规定是设区的市级以上人民政府以及灾害多发区的县级人民政府建立救灾物资储备库，这种规定存在其不合理之处。农业自然灾害救助的对象基本上在农村，市级政府不及县级政府提供救助有地理优势，如果救灾物资储备库只设置到市级，那么灾害一旦发生，将影响救灾物资的到位效率。所以，将救灾物资储备库设置到县级政府，形成符合我国国情的中央一省一市一县四级救灾物资储备网络，能够更加及时高效的提供灾害救助物资，保障农业自然灾害救助工作。5.2.2细化农业自然灾害救助储备物资的规定 目前我国农业自然灾害救助的储备物资无论是种类还是数量，都不能满足现实需求，所以要细化农业自然灾害救助储备物资的规定。首先，加强救灾应急装备建设，研究制定各级救灾应急技术装备配备标准，全面加强生命探测、通信广播、救援搜救以及救灾专用车辆、直升机、船舶、机械设备等装备建设。其次，制定物资储备规划，丰富农业自然灾害救助物资的种类，适应各种各样的灾害侵袭。再次，明确规定中央和地方物资储备的分工和责任关系，比如，对于西部欠发达地区，中央可承担更大比例的救灾物资储备责任，以平衡各地的救灾物资储备能力。5.2.3规定救灾物资到位时间 我国现有的法律法规或者法律文件均没有规定救灾物资的到位时间，为了保证救助效率，可结合我国国家综合防灾减灾规划（年）的规定，对救灾物资的到位时间进行规定，比如，规定灾害发生后小时内救灾物资必须到位，受灾群众的基本生活得到初步救助，未在规定时间内完成救助的，相关责任人要承担法律责任。这样规定可以提髙政府相关部口的工作效率，保障受灾群众得到及时有效的救助，避免损失的进一步扩大，减少人员的伤亡。5.2.4建立相对统一的物资调用保障 目前我国中央和地方的救灾物资储备库都没有达到信息共享，我们应该建立一个全国性的物资调用保障系统，综合和共享全国的救灾物资储备库的分布以及物资储备的情况，实现全国储备物资互调互援的目标。当本地的救灾物资出现短缺时，可以通过物资调用系统，调用到距离最近的救灾物资储备库的所需物资，避免舍近求远、浪费资源。全国性救灾物资调用系统的建立，能够保证在最短时间内将所需物资送到灾区，让受灾群众最快地得到政府的救助。5.3完善农业自然灾害救助资金的法律保障 上文中提到我国农业自然灾害救巧资金的来源渠道主要有政府的财政支持、农业自然灾害保险赔付以及社会指赠。要完善农业自然灾害救助资金的法律保障，就要从送三个方面进行加强，规范整合三种资金来源，做到科学管理、合法利用和有效监督。5.3.1完善农业自然灾害政府财政救助制度 在我国的农业自然灾害救助体系的完善过程中，我们应进步加强农业自然灾害救助政策，健全救灾补助项目，规范补助标准，以突出政府财政资金救助在农业自然灾害资金救助体系中的重要地位。 ）明确事权与财权的关系 首先，对应事权授予财权。农业自然灾害的发生都是非常态的，常态下的预算保障与非常态下的灾害处理的事权相匹配，是有效开展农业自然灾害救助的前提和关键。即对农业自然灾害的预算保障的核也问题是：解决在危机状态下财政权力的界定问题，如立法机构对行政部口的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部口。而在行政系统内部，危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中。其次，对应事权行使财权。农业自然灾害每次发生的程度不同，救助目标也就不一样，所以，可以规定根据不同的救助要求，授权其选择使用不同的财政手段。比如，紧急状态下采用预备费，情况较轻可选择税费、转移支付等形式。最后，对应事权对财权进行科学的监督和规范。用立法对预算执行中的主体权利、责任和义务作出规定，使其能够与其他法律相互衔接，有序配合，对财政运行的每个环节进行严格的监督，保障财政预算在农业自然灾害救助工作中发挥应有的作用。 ）设立农业自然灾害救助专项预算资金 我国新的预算法要求所有的政府开支都必须由预算资金中支出，针对农业自然灾害救助，我国没有专口设立预算资金项目，只是在灾害救助资金预算中视实际需要进行支出，故对农业自然灾害救助没有确定的预算资金，如果灾害救助项目下的其他项目支出较多，就很难保证农业自然灾害救助资金的充足。在灾害救助预算资金项目下设立农业自然灾害救助专项预算资金，实现专款专用，救灾资金归口管理，能够确保灾害发生时有足够的资金保障，保证农业自然灾害救助工作的高效顺利进行。 5.3.2完善农业自然灾害保险法律制度 农业自然灾害造成的巨大经济损失对于农民来说是无法承受的，多年来政府为各种灾害买单的现状也给政府造成了巨大的财政压力。因此，在政府财政救助之外，寻求发展保险机制对农业自然灾害风险进行分担，是以后农业自然灾害风险分散的出路。所以，要通过立法明确农业保险在促进农业发展、支持农业稳定、保障农民生活等方面的重要性。哈耶克在论证政府干预时曾指出：政府所采取的一切强制性行动，都必须由一猜定旦持续的法律框架加明确的规定，而正是这种框架能够使个人在制定计划时保有一定程度的信屯、，而且还能够尽可能地减少人为的不确定性。基于此，法律制度缺失是制约我国农业保险发展的一大阻碍，缺乏法律框架下有序的农业保险制度，导致政府行为随意，农户和保险公司的农业保险意识薄弱。域外先进国家的经验表明，健全的农业自然灾害保险法律制度能够为其良好的运行提供有力的制度保障。那么我国的农业自然灾害保险法律制度应如何设计？ 完善农业自然灾害保险中政府补贴制度；政府的财政补贴可以对投保人提供，増强他们的投保能为；也可以给承保公司或者给予再保险公司提供，以便其能降低保费，减轻投保人负担，如给予经营农业保险的保险公司一定的保费补贴、业务费用补贴、管理费用补贴、税收优惠等，促进农业自然灾害保险体系的建立和完善，进而促进农业的健康发展。政府财政对农业自然灾害保险的补贴分为灾前常规性补贴和灾后非常规性的补贴。灾前常规性补贴主要包括政府财政对保险公司提供的补贴和对投保人提供的保费补贴。灾后非常规性补贴的目的在于维持保险公司的继续经营，在本质上，这一类补贴也属于财政对保险公司经营成本的补贴，在国外并没有类似补贴的存在。基于农业自然灾害保险的特殊性，为了帮助保险公司摆脱经营困境，政府对承保农业自然灾害保险的保险公司提供灾后非常规性补贴是非常有必要的。但是应该对补贴的申请条件、补贴的适用范围做严格的规定。相信随着市场经济的发展，我国的农业自然灾害保险会逐渐成熟，农业自然灾害承保机构会完全适应市场的竞争机制，灾后非常规性补贴会逐渐退出市场。5.3.3完善社会捐赠资金的使用和管理 社会捐赠资金的使用和管理是规范农业自然灾害社会捐赠救助中的重要问题，健全社会捐赠资金的社会公示制度和透明的财务管理制度是完善农业自然灾害资金法律制度的重中之重。社会公示制度是要求相关慈善机构对捐赠款物的来源、数量、用途、流转等环节进行公开，方便社会的监督；透明管理制度是要求慈善机构建立专口的账户，定期接受审查，将财务进行透明化管理。公信力是慈善事业的生命，因此，应该完善公益事业捐赠法，更好地规范社会捐赠行为。首先要对受赠主体、捐赠人和受赠人三方各自的法律地位和权利义务作出规范，其次应该规定接受赠与的单位或者政府应该建立捐赠人直接查询捐赠财产的捐赠情况、使用情况的制度，再次要増加对社会捐赠救助资金的公示和財务管理的法律制度，加大监督的力度，更好地规范社会捐赠资金的使用和管理。5.4建立健全农业自然灾害救助的运行体制5.4.1没立专口的农业自然灾害救助机构 我国目前的农业自然灾害救助工作由国家减灾委组织领导，民政部具体负责。为了提高农业自然灾害救助的专业性和高效性，可以借鉴美国的经验，设立专口的农业自然灾害救助机构，由农业部设立直接下属机构农民服务委员会，该农民服务委员会应该在农业部、省级、市级和县级都分别设立分支机构，上级部口对下级部口进行业务审批和业务监督，下级部口定期向上级部口汇报工作进展，由各级农民服务委员会负责编制本级农业自然灾害救助计划、救助资金预算编制、救灾物资的储备计划、救助信息的披露等工作，灾害发生后，由其整合各方面的力量对农业自然灾害进行救助。设立专口的农业自然灾害救助机构，可以提高农业自然灾害救助的专业性和效率。5.4.2完善农业自然灾害信息管理和信息披露制度 1）加强农业自然灾害救助信息的管理和分享机制；要加强农业自然灾害救助信息的管理首先耍完善政府信息公开条例和国家自然灾害救助应急预案中的有关规定，在中央和地方建立农业自然灾
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