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公文写作规范及相关知识 一、公文的基本知识 （一）公文的含义 公文系公务文书的简称是党政机关、社会团体、企事业单位以及其他社会组织行使法定职权、处理日常事务时经常使用的一种文体公文有其特定的撰写程式和行文格式是传达党和国家的方针政策、发布党规政令、指导和商洽工作、请示和答复问题、报告情况、交流经验的一种重要文字工具公文是应用文中最重要且用途最为广泛的一种文体 公文有狭义和广义之分狭义的公文特指国家行政机关公文处理办法中规定的13种行政公文和中国共产党机关公文处理条例中规定的14种党的主要公文广义的公文则涵盖了全部通用公文和专用公文所谓通用公文是指党政机关、社会团体、企事业单位等普遍使用的公文；所谓专用公文是指在一定的业务范围内按照特定需要而专门使用的公文专用公文具有很强的专业特点如外交公文法规公文司法公文经济公文公关公文军事公文等等 就法院来说法院公文既包括专用的司法文书如裁判文书、各种笔录等又包括有正式版头的行政公文和党组织公文还包括其他一些公务文书如总结、汇报、发言、经验交流材料、事迹材料、宣传、调研、简报类材料等等可以说范围非常广泛我们今天讲的主要是狭义的公文即有正式版头的行政公文和党组织公文 公文、文件、文书这是三个既密切联系又有所区别的概念公文、文件、文书它们在内涵上是有交叉的就是说同一份文字材料既可以叫做文件又可以叫做公文还可以叫做文书但是这样的文字材料在形式和内容上都是有严格要求的只有符合这种要求、公文、文件、文书才可以作为同义词来交替使用否则便是误用公文、文件、文书三者可以说是同中有异、异中有同所谓文件它是领导机关根据自己的职责范围而制发的、具有法定效力并设有特定版头的公文；所谓文书它是一切机关、团体、单位和个人为传递信息、交流思想、联系事务、商洽问题、记录情况等而形成并使用的文字材料稍加对比我们便不难发现公文、文件、文书三者是一种包含与被包含的关系具体地说文件只是公文当中的一部分而公文则又只是文书当中的一部分文书除了公文之外还包括私人文书 狭义的公文与调研文章和宣传文章也有很大的不同在座的各位同志今天已经听了关于调研和宣传文章写作方面的交流发言和讲座应该有了很深的印象实践中有的同志写得好调研文章或者宣传文章但不一定写得好公文；同理熟悉公文写作的同志也不一定擅长写宣传类文章因为他们是几种截然不同的文体从公文的特点中我们可以找到原因 （二）公文的特点 1、明确的公务性 2、鲜明的政治性 3、极高的权威性 4、作者的法定性 5、较强的时效性 6、体式的特定性 7、文风的朴实性 8、严格的程序性 （三）公文的作用 1、领导和指导作用 2、规范和约束作用 3、宣传和教育作用 4、联系和知照作用 5、依据和凭证作用 以上是公文的现实效用还具有历史效用可以存史 （四）公文的分类 1、按基本使用范围分为：通用公文（法定公文、普通事务文书）和专用公文 2、按行文的方向分为：上行文（请示、报告等）、下行文（决定、指示、批复等）、平行文（函等）以及通行文（意见、会议纪要等） 3、按公文的内在属性分为：规范性公文（规定、条例、章程、办法、细则等）、指令性公文（命令、指示、决定等）、指导性公文（批示、意见等）、知照性公文（通知、通报、公报、简报等）、公布性公文（公告、通告、布告等）、商洽性公文（函等）、报请性公文（请示、报告等）、记录性公文（会议纪要、大事记等） 4、按制发机关的性质分为：党内公文、行政公文、群众团体公文、联合行文等 5、按公文办理的时间要求分为：特急公文、紧急公文、常规公文等 6、按机密程度分为：绝密公文、机密公文、秘密公文和普通公文 7、按公文的规范程度和约束力分为：规范性公文和非规范性公文 8、按公文的载体分为：传统纸质公文和电子公文 （五）公文的文种及其适用范围 中共中央办公厅发布、自1996年5月3日起施行的中国共产党机关公文处理条例规定全国党的机关公文文体主要有决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等14个种类；国务院办公厅发布、自XX年1月1日起施行的国家行政机关公文处理办法规定国家行政机关公文文体主要有命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13个种类其中决议、指示、公报、条例、规定为党的机关公文专用命令、公告、议案为行政机关公文专用就法院系统来讲1996年最高人民法院发布了一个人民法院公文处理办法但XX年1月1日起新的国家行政机关公文处理办法施行后最高法院没有及时修订法院系统的“公文处理办法”只是要求按照国务院的新“办法”执行；后来最高法院出台了一个“修改稿”但至今未正式下发实施而最高法院的文件在一些细节上并没有完全按照国务院的新“办法”执行造成在一些细节规范上不知何去何从；同时党的机关公文仍按照老“条例”执行使用16开纸等法院对党的机关的文件又要改用党内公文格式造成多轨并行很不统一很不方便但总体来说法院公文主要是按照新的国家行政机关公文处理办法执行的所使用的文种同行政机关公文文种 1、命令（令） 命令（令）属下行文国家行政机关公文处理办法指出：它“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”命令（令）的制发主体有着严格的限定中华人民共和国宪法和中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定只有全国人大的常委会及委员长xx国务院及总理国务院各部委及部长、主任地方各级人民政府和各级人大才有权力发布命令（令）党的领导机关可以和同级人民政府联合发布命令（令）但需以行政公文的形式出现就法院来说命令（令）仅适用于授予司法警察警衔、奖励有关人员 2、决定 决定是党政机关共有的一个公文文种但就适用范围而言决定在行政机关比在党的机关要广泛得多在党的机关决定“用于对重要事项做出决策和安排”而在行政机关决定则“适用于对重要事项或者重大行动做出安排奖惩有关单位及人员变更或者撤销下级机关不适当的决定事项” 3、公告 公告“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”它一般以国家各级领导机关的名义发布社会团体、企事业单位和基层组织不使用这一公文文种但事实上公告的使用范围非常广泛已经扩大化如法院的开庭公告、公示公告等等 4、通告 通告“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”通告与公告有相似之处这就是都面向全社会都是知照性的但是二者也有明显的区别这种区别一方面表现为制发的主体有受限与不受限的不同公告是有资格限制的而通告则是任何机关、团体和单位都可以采用的；另一方面表现为涉及的内容有重要程度的差异公告涉及的是重要事项或者法定事项而通告涉及的则是各有关方面应当遵守或者周知的事项 5、通知 通知“适用于批转下级机关的公文转发上级机关和不相隶属机关的公文传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项任免人员”通知与通告的功能相近其最大的不同在于通知有特定的受文者通告则无；通知有专指的约束力通告则仅有泛指的约束力；通知与机关的经常性工作密切相关通告则与社会事务联系密切如此而已 6、通报 通报“适用于表彰先进批评错误传达重要精神或者情况”公告与通告面向整个社会具有较强的公众性通知与通报则主要是面向机关具有较强的业务性通知与通报的适用范围有一定的重合但也有各自专享的“领地”不能做人为的取舍 7、议案 议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”议案有其独具的特色因而是公文中的重要成员就法院来说议案适用于人民法院依照法律程序向同级人民代表大会及其常务委员会提请审议事项主要是法官职务任免 8、报告 报告“适用于向上级机关汇报工作反映情况答复上级机关的询问”行政机关与党的机关均使用报告这一文种而且适用范围也基本相同 9、请示 请示“适用于向上级机关请求指示、批准”请示与报告都属于上行文两者的区别在于报告只是客观地将有关情况汇报给上级机关无需上级机关答复而请示则是将自己无权或无力处理的事项及相应的对策主张反映给上级机关上级机关必须明确予以答复 10、批复 批复“适用于答复下级机关的请示事项”下级机关用请示向上级机关行文上级机关即须以批复做出相应的答复 11、意见 意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法”意见过去没有被国家行政机关公文处理办法作为一个公文文种列出因其形式相对灵活适用范围广可以有效补救行政机关其他法定文种在适用范围和使用效果上的不足故最新修订、发布的国家行政机关公文处理办法将其正式确定为一个机关公文文种它属于通行文适用范围非常广泛 12、函 函“适用于不相隶属机关之间商洽工作询问和答复问题请求批准和答复审批事项”函的答复功能仅仅适用于不相隶属的机关之间这是它与批复的一点重要不同 13、会议纪要 会议纪要“适用于记载、传达会议情况和议定事项” 党的机关专用的公文文种有： 14、决议 决议被列为党的机关14个法定公文文种的首位可知它在党的机关公文中居于突出重要的地位中国共产党机关公文处理条例指出：决议“用于经会议讨论通过的重要决策事项”这里有两点需要注意：第一从形式上说决议必须是经会议讨论通过的就是说只有拿到党的会议上提交与会者认真讨论并得到表决通过的这样的决议才是合法有效的第二从内容上说决议必须是重要决策事项就是说一般的事项、非决策性事项不能采用决议这一公文文种 15、指示 指示属下行文“用于对下级机关布置工作提出开展工作的原则和要求”就是说指示主要适用于布置工作而不是其他方面并且布置工作也不是事无巨细样样说到只是提出一些原则和要求工作具体如何开展还须由下级机关根据各自的实际情况自主决定所以指示的文末往往有“望结合实际情况认真贯彻执行”之类的结束语 16、公报 公报“用于公开发布重要决定或者重大事件”相对于通报而言公报的公开程度更高而且涉及内容的重要性一般来说也更强如国务院公报、最高法院公报等等 17、条例 条例“用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度”属规范性公文就是说一方面条例的制发有严格的资格限定下级党组织不可以制发条例只有党的中央组织才可以制发条例；另一方面条例是关于党组织的工作、活动和党员行为的规章制度的具体化是条文性法规具有极大的权威性和约束力 18、规定 规定“用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范”规定与条例一样也属规范性公文两者的不同之处在于一方面就制发的主体而言规定并无条例那样的严格限定各级党组织都可以制发规定；另一方面就适用范围而言规定往往与特定的时期、特定的条件和背景以及特定的问题相联系正因为如此其时效性更强而稳定性相对略差其实规定不仅用于党的机关在行政机关和其他机关应用也很广泛主要用来制定规章制度但因为它不是行政公文文种所以必须用通知的形式印发而不能单独成文印发 （六）公文的行文规则 公文的行文规则是关于公文制发的基本原则和基本方法的概括和总结 1、行文原则有2条值得注意：（1）“少而精”的原则中国共产党机关公文处理条例第11条明确规定：“行文应当确有需要注重实效少而精可发可不发的公文不发可长可短的公文要短”国家行政机关公文处理办法也有同样规定在具体联络协调工作中也是提倡多人来人往少文来文往 （2）不以机关名义向领导个人报送公文原则国家行政机关公文处理办法第22条规定：“除上级机关负责人直接交办的事项外不得以机关名义向上级机关负责人报送请示、意见和报告”中国共产党机关公文处理条例也有相同规定直接向领导同志个人报送公文有损领导机关的权威违背公文流转办理程序从报送者角度看可以提高效率但对领导机关而言则损害了效率就法院而言领导同志批示、交办的案件比较多对于交办案件领导同志明确批示“望复”、“回告结果”等意思的可以公文形式对领导同志个人报送除此之外一般不要向领导同志个人报送公文 2、行文关系分为领导与被领导关系、指导与被指导关系、互不统属关系三类 3、行文方式根据制发机关划分可分为单独行文和联合行文；根据接收机关划分可分为纵向行文（逐级行文、多级行文、越级行文、通行行文）和横向行文 4、具体要求（1）恪守隶属关系一般不越级行文中国共产党机关公文处理条例规定：“党的机关的行文关系根据各自的隶属关系和职权范围确定不得越级向上级机关行文尤其不得越级请示问题；因特殊情况必须越级行文时应当同时抄送被越过的上级机关”国家行政机关公文处理办法有相同规定允许越级行文的情形：发生了严重紧急情况；直接上级机关的上级机关越级交办某些事项同时指令越级上报的；询问只有直接上级机关的上级机关才能答复的某些重要问题或事项且这些问题和事项与直接上级机关没有任何联系的；数次向直接上级机关行文请求解决某项工作中急需解决的问题但是直接上级机关长期不予解决以致对工作或即将对工作产生严重的负面影响的；等等 （2）明晰发文权限向适宜的对象行文根据规定党委和政府可以向各自的上一级或下一级党委和政府行文；党委、政府办公厅（室）在得到党委、政府授权后可以向下一级党委、政府正式行文；党委、政府的其他下设部门一般不得向下一级党委和政府正式行文；其行文对象包括各自的上一级或下一级党委、政府的对口部门以及同级党委、政府的下设部门不相隶属的机关之间行文适用“函”这一商洽性公文不能采用指令性、指导性和规范性公文文种法院公文的行文对象要求是一样的 （3）尊重机关职权准确认定主送机关和抄送机关简单地说谁是主管那么主送就是谁公文的主送机关一般只能是一个国家行政机关公文处理办法第21条规定：“请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关需要同时送其他机关的应当用抄送形式但不得抄送其下级机关第20条规定：向下级机关或者本系统的重要行文应当同时抄送直接上级机关第23条规定：受双重领导的机关向上级机关行文应当写明主送机关和抄送机关上级机关向受双重领导的下级机关行文必要时应当抄送其另一级机关中国共产党机关公文处理条例规定相同值得注意的是有的同志对一些重要公文忽视抄送导致法院的一些重要工作部署和动态不能及时被上级和地方有关机关了解和掌握一定程度上影响了工作的效果要准确确定抄送机关需要全面把握公文内容和与之有工作联系的有关机关才能做到既不漏送又不枉送 （4）部门之间对有关问题未经协商一致不得各自向下行文 （5）需要联合行文时作者应是同级机关国家行政机关公文处理办法第16条规定：同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文联合行文应当确有必要应当明确主办部门应当严格控制联合行文单位数量 （6）关于“请示”的具体规定“请示”应当一文一事；请示事项涉及其他机关职权范围的问题时应与有关机关协商一致如未能达成一致需在请示中写明；请示问题应当提出明确的意见；请示一般只写一个主送机关；请示不得抄送其下级机关；“报告”不得夹带请示事项 二、公文的格式规范 公文的格式指的是公文的外观形式它既包括组成公文的各部分文字符号在载体（纸张等）上的排列和标识规则也包括公文的用纸要求和印制规范换言之公文的格式就是公文的书面结构与公文的用纸和印制规范的总和是对公文的文面要求公文格式的特点具有较强的规范性规范的公文格式有利于维护公文的严肃性使公文的写作规范化、标准化不仅增加公文的美学效果而且方便对其进行阅读与传递、处理提高工作效率中国共产党机关公文处理条例、国家行政机关公文处理办法分别以一章的篇幅对党的机关和国家行政机关公文的格式做了规定而由中国标准研究中心和国务院办公厅秘书局共同起草、国家质监局发布、自XX年1月1日起正式实施的作为中华人民共和国国家标准的国家行政机关公文格式更是前所未有的最为全面、具体、细致、科学的公文格式标准为规范公文的制作和处理XX年开展“规范司法行为促进司法公正”专项整改活动期间中院参照国家行政机关公文处理办法和最高法院有关规定于9月7日制定了宜昌市中级人民法院公文处理办法编入规章制度一书就公文的制作、处理进行了规范作了比较详细的规定下面分别就公文的发布形式、书面格式、用纸格式和印装格式加以介绍 （一）公文的发布形式和适用范围 就法院系统来说以中院为例主要有： 1、宜昌市中级人民法院文件（宜市中法发）主要用于传达贯彻党的方针、政策或重要工作部署发布重要的决定、通知等 2、宜昌市中级人民法院（宜市中法）主要用于人事任免、重要会议及其他事项的通知、批复、命令、议案、请示、报告、通报、函等 3、宜昌市中级人民法院办公室文件（宜市中法办）是中院文件的补充形式主要适用于办公室根据院领导授权、传达或代本院发布某些事项发布办公室职权范围内的事项 4、传真电报（宜市中法明传、密传）用于中院和中院各部门通知召开会议、时效性较强事项、事务活动安排、处理突发事件的措施等 5、以中院各部门名义制发的公文一般使用中院信笺版头 （二）公文的书面格式 公文的书面格式是指公文全部文面组成要素的排列顺序和标识规则国家行政机关公文格式将公文的书面格式划分为眉首、主体、版记三部分并分为秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、抄送机关、印发机关和印发日期等7个要素置于公文首页红色反线（又称间隔横线）以上的各要素统称眉首；置于红色反线（不含红色反线）以下至主题词（不含主题词）之间的各要素统称主体；置于主题词以下的各要素统称版记 眉首眉首一般由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、红色反线等要素组成实际上就是置于公文首页红色反线（宽度同版心即156mm）以上的各要素 1、公文份数序号 公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号公文如需标识份数序号用阿拉伯数字顶格标识在版心左上角第1行采用红色号码机套印比如同一文稿共印100份其中第1份的序号可写“001”最后一份的序号可写成“100”标识份数序号其主要作用是便利公文的登记、分发和检查 2、秘密等级和保密期限 秘密等级和保密期限是对涉及党和国家秘密的公文的保密程度和传递处理的要求是在一定时间内只限于特定范围的人员知晓的党和国家机关的公文密级均为“绝密”、“机密”、“秘密”三个等级其中“绝密”、“机密”两个密级的公文应当标明份数序号绝密是最重要的国家秘密如果泄露出去会使国家的安全和利益遭受特别严重的损害公文如需标识密级用3号黑体字顶格标识在版心有上角第1行并且标识密级的两字之间须空1个字；如需同时标识密级和保密期限则两项同用3号黑体字并且密级在前保密期限置后顶格标识在版心右上角第1行密级和保密期限之间用“”隔开标注密级的同时应标注保密期限保密期限一般分一年以内、一年及一年以上、长期和期限不作标注期限不作标注的一般按保密期20年认定如秘密6个月、机密3年、绝密长期 3、紧急程度 紧急程度是对公文送达和办理的时间要求党的机关公文的紧急程度分为“特急”、“加急”两种国家行政机关公文的紧急程度分为“特急”、“急件”两种如需标识紧急程度用3号黑体字顶格标识在版心右上角第1行并且标识紧急程度的两字之间须空1个字；如需同时标识密级、保密期限和紧急程度则密级和保密期限顶格标识在版心右上角第1行紧急程度顶格标识在版心右上角第2行 4、发文机关标识 发文机关标识中国共产党机关公文处理条例称之为“版头”发文机关标识由发文机关全称或规范化简称加“文件”组成某些特定的公文可只标识发文机关全称或规范化简称不加“文件”字样比如“函”；“命令（令）”、“会议纪要”除标识发文机关全称或规范化简称外还应加上文种中国共产党机关公文处理条例规定：版头“由发文机关全称或者规范化简称加文件二字或者加括号标明文种组成用套红大字居中印在公文首页上部”发文机关标识上边缘至版心上边缘一般为25mm；上报的公文发文机关标识上边缘至版心上边缘为80mm“函”的发文机关标识上边缘距上页边的距离为30mm发文机关全称下4mm处为一条武文线（上粗下细）距下页边20mm处为一条文武线（上细下粗）两条线长均为170mm“命令（令）”的发文机关标识上边缘至版心上边缘为20mm发文机关标识原则上应使用小标宋体字和红色标识字号以醒目美观为原则由发文机关酌定但一般应小于22mm15mm联合行文时应使主办机关名称在前“文件”二字置于发文机关名称右侧上下居中排列即使是联合行文机关较多也必须保证公文首页显示正文 5、发文字号 发文字号由发文机关代字、年份和序号组成发文字号一般在发文机关标识下空2行处用3号仿宋体字标注并居中排布“命令（令）”的发文字号标注在“命令（令）”的发文机关标识下边缘空2行居中位置；“会议纪要”编号置于“会议纪要”标识之下、红色反线之上正中间联合行文一般只标明主办机关发文字号机关代字应当反映发文机关或部门的性质同一机关部门的同一类公文的代字应当统一不可有几种写法机关代字一般可取机关名称前一个或两个字但要注意与名称相近的其他机关相区别年份、序号用阿拉伯数字标识；年份应标全称用六角括号“”括住；序号不编虚位（即1不编为001）不加“第”字 6、签发人 发文机关签发签批公文的领导人的姓名上报的公文需标识签发人姓名签发人姓名平行排列于发文字号右侧发文字号居左空1字签发人姓名居右空1字；“签发人”用3号仿宋体字“签发人”后标全角冒号冒号后用3号楷体字标识签发人姓名如果是联合行文则有多个签发人这时主办机关签发人姓名置于第一行其他签发人姓名从第二行起在主办机关签发人姓名之下按发文机关顺序依次顺排下移红色反线并使发文字号与最后一个签发人姓名处在同一行并使红色反线与其距离为4mm 7、红色反线 红色反线一般标印在发文字号之下4mm处其长度与版心等宽（即156mm） 主体主体一般由标题、主送机关、正文、附件、成文时间、印章、附注等要素组成 1、标题 公文的标题是对公文内容的概括和对行文目的的揭示因而应当