（公共管理专业论文）q市科技三项经费管理机制问题研究.pdf

摘要 科学技术创新在经济发展与竞争中的地位和作用愈显重要，而提高“科技三项费”的使用效益 则成为促进科学技术创新和经济发展的关键。近年来，全国许多地区不断研究和探索“科技三项费 管理和使用的新方法。在具体实践中，改变了以前无偿拨款的形式，增加了科技贷款、贷款贴息、 投资入股等有偿使用方式，为科技创新能力大幅度提高以及科技成果的转化进行了有益的探索。在 操作层面，还存在多头管理、监督不力、效率原则与公平原则相冲突等问题。 本文以q 市科技三项经费管理为案例。仔细分析了q 市科技局直管科技经费和q 市科技投资 公司市场化管理经费的两种模式，剖析了存在的问题，并提出了相应的政策与建议 本文通过调查，分析和研究，得出以下结论： l 、地方科技计划承担辖区内配置科技资源的功能。支持本地的科技发展战略。通过一系列的 具体科技项目，使本地科技资源按一定目标和方向进行配置，从而提升本地科技创新能力。 2 、q 市科技局项目管理效率低下，存在项目申报不公开、决策不科学、监管不到位的问题，政 府效能亟待提高。 3 、q 市科技投资公司承担发展高新技术产业、扶持中小企业的创业职能，投资的科技孵化器 取得了较好的经济和社会效益。 4 、q 市科技投资公司市场定位不明确，政企不分，约束机制不足与激励机制不足同时存在。 5 、科技投资项目政府参与过多，项目绩效评价体系不足，项目投资、资产管理管理效率低下 政策建议为： l 、抓紧制定项目经费管理办法，提高管理效率，完善管理手段。 2 、积极培育科技中介机构，加强外部监管机制。 3 、建立科学决策机制，引入专家咨询立项制。 4 、q 市科技局逐步实现由。直接资金投入”向“间接政策引导”转变，充分发挥政府宏观调控 作用为企业科技创新创造良好环境。 5 、明确科技投资公司的定位及战略发展方向，建立健全法人治理结构、权责对等结构。 6 、以人为本，改革投资公司的薪酬制度，发挥员工的积极性。 7 、q 市投资公司逐步减少对具体高新技术产业化项目的参与，增加创新服务平台建设，建设 好科技孵化器，充分发挥资金的放大效应。 关键词：科技三项费，科技投资，管理 a b s t r a c t t h ei n n o v a t i o no fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yb e 啪e sm o r ea n dm o r ei m p o r t a n ti nt h ed e v e l o p m e n ta n d c 枷n p e t i t i o no f e c o n o m y h o wt om a k eg o o di l o f q h r e es 嘲o fs c i e n c e - i l dt e c h n o l o g y 矗舶d | 竹i st h e k e yf a c t o rw h i c h 啪p r o m o t et h ei n n o v a t i o no f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g ya n dt h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m y i nr e c e n ty e a r s , m a n yp a r t so ft h ec o u n 缸yc o n t i n u e st os t u d ya n de x p l o r et h ei 哪m e t h o da b o u th o wt o m m i a g ea n dl j 辩 t h r e es u m so fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yf u n d s i np r a c t i c e , t h ec h a n g ei nt h ef o r mo f n o n - r e i m b u r s a b l ef h n d s t h ei n c r e a s eo f t o c h n o l o g yl o a n sd i 粥o i 瑚屯c o m p e n s a t i o nf o rt h eu s eo f i n v e s t m e n t s h a r e s , 辩u s e f u l l ye x p l o r e di no r d e rt os t i m u l a t eal a r g ei n c r e a s ei nc a p a c i t yf o rt e c h n o l n g i c a li n n o v a t i o n i nt h es c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a la c h i e v e m e n t s a tt h eo p e r a t i o n a ll e v e l , h o w e v e r , t h e r ea g es o m 0 p r o b l e m ss u c ha so v e r l a p p i n gm a n a g e m e n t , i n e f f e c t i v es u p e r v i s i o n ，t h ec o n f l i c to fp r i n c i p l eo fe f f i c i e n c y a n df a i r n e s sp r i n c i p l e sa n ds om t h i sp a p e r , t a k i n gt h e “t h r e es u 船o fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g yf u n d s i nc i t yqa sac 跳，c a r e f u l l y a i i a l y z e dt h et w om o d e l s ：t h es c i e n t i f i cf u n d sd i r e c tf r o mt h em u n i c i p a ls c i e n c ea n dt e c h n o l o g yb u r e a ui n c i t yq a n dt h ef u n d sf r o mm a r k e tm a n a g e m e n tc o m p a n y , d i s c o v e r e dt h ec 】【i s t i n gp r o b l e m sa n dt h e np u t f o r w a r dt h ec o r r e s p o n d i n gp o l i c i e sa n dp r o p o s a l s t h r o u g hi n v e s t i g a t i o n , a n a l y s i sa n dr e s e a r c h , t h i sp a p e rh a sc o m et ot h ef o l l o w i n gc o n c l u s i o n s ： 1 l o c a lt e c h n o l o g yp r o g r a mi sr e s p o n s i b l ef o rt h ed i s t r i b u t i o no fs c i e n t i f i ca n dt e c h n o l o g i c a l r e s o u r c e si no r d e rt os u p p o r tl o c a lt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n ts t r a t e g y t h r o u g has e r i e so f s p e c i f i cp r o j e c t s , t h el o c a lt e c h n o l o g i c a lr e s o u r c e sc a nb ea l l o c a t e da c c o r d i n gt oac e r t a i ng o a la n dd i r e c t i o nt 0e n h 柚c et h e l o c a l 把c l l l l o j 赠删i n n o v a t i o n ， 2 qm u n i c i p a ls c i e n c ea n dt e c h n o l o g yb u r e a up r o j e c tm a n a g e m e n ti si n e f f i c i e n t ：t h e r ei sr i op r o j e c t t ob ed e c l a r e dp u b l i c l y ；d e c i s i o n sa r eu n s c i e n t i f i c ；t h em o n i t o r i n gi sn o ti np l a c e ；t h eg o v e r n m e n tm u s t e n h a n c et h e i re f f e c t i v e n e s s 3 q - c i t yi n v e s t m e n ti nt e c h n o l o g yc o m p a n yi sr e s p o n s i b l ef o rd e v e l o p i n gh i g h - t e c hi n d u s t r i e s , s u p p o r t i n gt h eb u s i n e s sf u n c t i o n so fs m e s t h ei n c u b a t o ro ft e c h n o l o g yh a sm a d eg o o de c o n o m i ca n d s o c i a lb e n e f i t s 4 qc i t yi n v e s t m e n tc o m p a n ym a r k e tp o s i t i o ni sn o tc l e a r ：a l lo b s c u r el i n eb e t w e e nt h ef u n c t i o n so f t h eg o v e r n m e n ta n de n t e r p r i s e s ，i n a d e q u a t ei n c e n t i v e sa n dl a c ko f r e s t r a i n tm e c h a n i s m se x i s t 5 g o v e r n m e n ti se x c e s s i v e l yi n v o l v e di ni n v e s t m e n ti ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g yp r o j e c t s ，p r o j e c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mi si n a d e q u a t e , a s s e tm a n a g e m e n ti si n e f f i c i e n c i e s p o l i c yr e c o m m e n d a t i o n s ： 1 st a p p i n gu pt h ef o r m u l a t i o no fp r o j e c tf u n d si n a n a g e m e n ta p p r o a c ht oi m p r o v em a n a g e m e n t e f f i c i e n c ya m e n dm a n a g e m e u tm e t h o d 2 a c t i v e l y c u l t i v a t es c i e n c ea n d t e c h n o l o g yi n t e r m e d i a r i e s , s u e n g t h o nt h e e x t e r n a lc o n u o l m e c h a n i s m s 3 t oe s t a b l i s has c i e n t i f i cd e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s ma n dt h ei n t r o d o c i n gt h es y s t e mo fe x p o r t a d v i e s t a b l i s h m e n t n 4 qm u n i c i p a ls c i e n c ea n dt e c h n o l o g yb u r e a us h o u l dc h a n g ef r o m 。d i r e c ti n v e s t m e n t ”t o ”i n d i r e c t p o l i c yg u i d a n c e , ”m a k ef u l lu s eo f g o v e r n m e n tm a c r o - c o n t r o l , t oc r e a t eag o o d e n v i r o n m e n tf o rs c i e n t i f i c a n dt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o no f e n t e r p r l 5 t om a k ec l e a rt h ep o s i t i o n i n ga n dd i r e c t i o no fs t r a t e g i cd e v e l o p m e n to f t h ec o m p a n y , e s t a b l i s ha s o u n dc o r p o r a t eg o v e r n a n c es t r u c t u r e ，k e e pt h eb a l a n c eo f p o w e r s a n dr e s p o n s i b i l i t i e s 6 t oe s t a b l i s hp e o p l e - o r i e n t e dr e f o r ma n dt h ep a ys y s t e mo fi n v e s t m e n tc o m p a n i e s , s t i m u l a t es t a f f s e n t h u s i a s m 7 qc i t yi n v e s t m e n tc o m p a n i e ss h o u l dg r a d u a l l yr e d u c et h e i n v o l v e m e n to fs p e c i f i ch i g h - t e c h i n d u s t r i a l i z a t i o np r o j e c t s , i n c r e a s et h ec o n s m v z t i o no ft h ei n n o v a t i v es e r v i c e sp l a t f o r m , b u i l dt e c h n o l o g y i n c u b a t o r s , a n dg i v ef u l lp l a yt ot h ea m p l i f i c a t i o no f f u n d s k e yw o r d s ：t h r e es u m so f s c i e n c ea n dt e c h n o l o g yf u n d s ，i n v e s t m e n t i ns c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ， m a n a g e m e n t m 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。 研究生签名： 枷巧j 、 时间：a 刁年6 月酽日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留送 交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学 位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名 导师签名： 砂振可， 时间：莎。7 年月扩f ；j 时间：年6 月善日 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 研究目的和意义 第一章绪论 科技三项经费是我国各级政府一般财政预算支出科目科技三项费的范围包括新产品试制 费、中间试验费和重大科研项目补助费。我国每年用于科技方面的经费是非常巨大的，2 0 0 3 年国 家财政科技拨款中科技三项经费4 1 6 6 亿元( 2 0 0 3 年全国科技经费投入统计公报) ，河北省2 0 0 3 年地方财政科技拨款中科技三项经费5 4 1 亿元( 河北科技统计网) 随着科技体制改革的不断深 化以及我国社会主义市场经济的不断完善，我国政府财政支出逐步向公共财政支出转变，其资助 和支持的范围覆盖了科技活动的大部分领域，已成为政府财政对科技投入的最直接方式和主要渠 道。 当前，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转型的变革时期，政府的科技管理职能也 在发生变化。计划经济下，科技项目是指令计划下达，政府安捧并实施科技项目，组织人力、物 力、财力进行攻关，所有的项目都是围绕政府指令进行的。在目前经济转型期，政府已经从经济 主体的前台退出来，主要职能是为市场主体一企业做好服务。政府对科技发展的战略选择、科 技发展的政策的制定发挥宏观指导作用，同时政府又掌握着相当的科技资源参与微观资源配置， 并引导市场发挥基础性的配置功能。因此，如何更好的更有效的发挥科技经费的作用，发挥公共 财政在经济建设中的领军作用，已成为我们面临的重点课题。 1 2 文献综述 1 2 1 科技经费管理方面的问题 国家中长期科学和技术发展规划战略研究专题报告之十七专题组”指出，国家层面科技投入 存在问题：缺乏明确的科技投入战略；科技投入总量仍不足；政府科技投入尚未形成稳定的增 长机制；科技投入在结构上不够合理；现行体制下有些科技投入缺项；政府主体投入滞后于发展 需要：地方财政科技支出比重低，中央财政科技支出比重下降；科技投入管理与调控缺乏有效的 资源整合机制；科技投入资金管理较为粗放，绩效考评和问责机制薄弱。政府和准政府部门里有 多个拥有直接科技投入预算权的部门由于缺乏。顶层设计”和“统一规划”，政府科技投入资 金政出多门，往往项目重复和支持不足同在；成果研发和成果应用分离；投入不足与浪费低效并 存。 金烁。奉公【2 1 i 指出，在现行投入体制下，科研资金由政府先行拨付，很多人在获得资金后， 失去研究动力，不认真履行承诺，加之没有有效的管理、监督措施，导致了没有成果产出或成果 质量不过关等问题。 周莹莹，朱九田1 认为我国的科学研究实行的是项目负责制，以合同方式进行管理，科研 资金投入是立项拨款制。因此我国科研资金投入体制的主要目标是有效地利用科研资金产生大 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 量有效的科研成果，从而提高国家的整体科研水平即我国的科研资金投入体制的激励重心是产 生更多的科研成果。但在实际科研立项和实施过程中，科研项目优先获得资金支持或被追加资金 投入，这都意味着获得科研项目就可拥有科研资金，导致了现行科研资金投入体制的激励重心在 于激励科技工作者为获得课题而努力而不是激励出更多的科研成果。这种激励重心错位导致四 个后果：一是诚信的缺乏和学术腐败的出现，二是出现了科研项目承包体系，三是造成了课题申 报的粗制滥造和重复研究，四是科研资金的投入和产出严重失衡科研立项上出现遍地开花和赶 时髦现象，浪费极大课题立项上存在着请客、送礼，拉关系、拿回扣等问题。科技工作者花在 跑课题等环节上的人力、物力、财力甚至大于对研究的投入获得科研资金后“公私不分、化公 为私”，仅将很少的部分用于科学研究，而大部分资金被他们用来自己出书或者直接用于促进国 民消费指数的增长，还有相当数量的科研经费转化为沉淀资金、挪作它用或用于养人养机构，对 科研的投入有所保留，科研条件没有多少改善。 戴国庆同指出随着我国市场经济体制的建立和发展，特别是我国加入w t o 以后，现行的科技 项目管理制度中也暴露出了一些问题。有些科技项目重申报、轻研究，致使项目最终结果与立项 的承诺相差甚远；科技项目研究的委托人和承担人法律责任不明确，当项目发生问题时无法进行 责任追究；科技项目的申报和批准透明度不够，虽然2 0 0 2 年颁布了国家科研计划课题招标投标 管理暂行办法 和国家科研计划课题评估评审暂行办法 ，但仍存在执行不力的情况 石英p o 指出了内蒙古自治区科技项目管理存在的问题：一是政府转变职能、抓大放小、协 调各个方面力量进行科教兴区宏观管理方面，还有待提高。自治区科技体制改革已进行了几年， 但实际成效与既定目标还有较大差距，还没有完全摆脱传统体制的影响。二是在科技经费的筹集 方面，成效还不明显。在自治区国内生产总值( g d p ) 逐年增长的情况下，科技活动经费却显现出 某种下降趋势，这直接影响到科技工作的整体水平和科技活动的产出效益三是项目管理松散， 项目安捧重点还不突出。科技项目间的联系不够紧密，经费投入分散，各种计划衔接配合相互脱 节，未能有效形成项目链、产业链，不能形成合力，在很大程度上影响了科学技术的产业化和规 模化。四是科技项目实施过程缺乏有效的跟踪监管机制，项目主管单位在深入调查研究、认真分 析情况、掌握项目执行进展情况方面的工作还有待提高。项目实施过程中，由于基础工作做的不 够扎实，对投入到项目中的经费、技术、人员的变动状况了解不细，对项目实施过程出现的问题 不能及时发现并作适当的应对处理，造成了资源的浪费，降低了科技投入的效益和效率。五是科 技项目的共性和关键性技术开发程度不高，资源综合利用技术的研究开发不够。在经济增长方式 的转变过程中，劳动生产率和能源综合利用率都比较低，环境污染治理问题迫切 1 2 2 对存在问题的深入分析 候艳萍【1 s 】定义了科技项目及科技项目管理的相关概念，指出“科技项目管理通常指遥过协调 语科技项目相关的各种关系，有效利用人、财、物等科技资源，以促进项目目标实现的动态活 动。由于科技活动是一种创造和创新的活动，无论时间进度、成本预算以及质量都很难把握。所 以科技项目管理也是一门综合性很强得管理学科。”并指出了科技项目的四个特点：创新性、风 险性和不确定性、知识管理特点、科技人员管理特点 周莹莹、朱九田畔1 分析了我国现行科研资金投入体制的激励重心错位原因( 1 ) 从科研活动 2 中目农业大学硕十学位论文 第一章绪论 的角度来说。科学研究活动的不确定性使科研工作者的行为具有较大的风险因而，出于对科研 活动特点的考虑，制度的制定者们认为科研结果具有难以预见性。所以，在我国科研资金投入体 制中采用的是立项拨款制。认为科研是先不给钱就没有人愿意作的事情，因而，科研结果的难以 预见性是造成我国现行科研资金投入体制激励重心错位的根本原因( 2 ) 从经济学角度来说。现行 的科研资金投入体制是为了保证成果的产出在项目确定后，就随之发放科研资金，但科技工作 者往往在获得科研资金后，会把资金用于其他消费。只留出很少一部分进行科研工作，无法保证 科研成果的产出。现行的科研资金投入体制又制定项目年度审核方案和科研资金使用标准，我们 把称之为“封闭方案”为保证它们的顺利实施，政府不得不再派政府官员到每个科研部门、机 构进行监督检查，而且还要确保政府官员不受贿或不徇私枉法，所以这种立法方案在理论上可能 还不错，但在实践中却不怎么管用。最终导致了科研资金投入和产出严重失衡。科研资金投入 体制的激励重心错位。( 3 ) 从制度学的角度来说，目前，我国科研计划的管理多数是宏观管理， 同时受专业限制，项目下达部门及主管部门难以真正参与到项目的实施和管理过程中去，项目的 进度通常是项目负责人根据项且的内容难度和资源进行综合估算，客观性和可行性差。科研资金 管理上重两头、轻中间，即重立项投入和结题核算，轻中间管理，资金投入和课题质量控制脱节， 形成课题立项多，资金投入大最终真正取得成果的较少，资金的有效利用率低，使得科研资金的 投入和产出严重失衡。( 4 ) 从激励机制来说，激励机制的扭曲是造成现行科研资金投入体制激励 重心错位的主要原因之一。一方面，立项拨款制要求申请者具有较高的职称、资历和学历，将许 多人拒之于政府经费支持的科研活动大门之外。造成资助课题与非资助课题闻、有资历者和无资 历者之间的严重不平等。另一方面，获得科研项目的成本远远低于取得的科研成果。科技工作者 热衷于申请科研项目，获得科研资金，而对能否取得科研成果不热心。再者，科研资金由国家管 理固然减少了国家财政的浪费和盲目投资。但在实施过程中却产生了腐败。经济自律的核心是私 有财产，你花自己的钱时总会很小心谨慎，而你花朋友的钱时就不那么谨慎了，原因在于风险 与回报。可是当所有权没有被清晰界定时，市场动力就消失了，科技工作者在申请到项目后，科 研资金也随之到位。但是这笔资金是由财务部门统一管理，并不能直接拨到私人账户上，科技工 作者享有一定程度的所有权和使用权，因此，花费科研资金不需要承担什么风险却有很大的同报， 可谓是名利双收。这样必然导致重课题申请轻成果产出 董丽娅，刘子玲，任远等人i i ”指出，科技投入是由众多的投入主体( 企业、政府、国外资金、 其它) 众多的科技活动执行主体( 企业、研究机构、高等学校等) 以及相应的规范所组成的一个庞 大、复杂的巨系统，涉及众多部门、众多的利益群体、众多的领域。片面强调任何一个方面。必将 影响整个活动的实效性，甚至会导致整个活动失败。科技投入宏观系统管理是在物理一事理一人理 ( w s r ) 理论的指导下，有机地协调物、事、人之间的关系，充分地发挥系统各部件的作用，进而 达到理想的宏观管理目标。 胡卫i l w 认为科技财政的职能定位在以下几个方面，( 1 ) 科技财政对于共性技术研发支持承担 着经济发展的职能，( 2 ) 对基础研究的支持表现为资源配置职能，( 3 ) 科技财政投入要有进有退 壬来生1 3 4 1 通过构造委托代理激励模型，研究中央对地方科技投入的激励机翻，认为中央对 地方投资的激励程度增加时，地方投资的积极性也在增加，但是，当地方的财力很有限时，虽然 中央的激励政策很吸引人，这时地方也很难响应。 邓向荣，刘乃辉，周密 8 1 指出了转型期政府科技投入绩效的结论：( 1 ) 宏观层次上，转型期 3 中国农业大学硕 学位论文第一章绪论 政府科技投入仍发挥主导作用，市场引导作用仍呈弱势；( 2 ) 微观层次上，转型期政府投入的倾 斜政策与资源配置的。有效原剐”与。公平原则。相冲突；( 3 ) 在制度层次上，政府科技投入的 “制度供给过剩”与“制度供给不足”在转型期同时存在 阚凯田认为还有相当多的公共资源领域政府本身就没有扮演好自己的角色，一些政府部门对 于自己的角色定位还没有达到现代市场经济所要求的认识市场经济是不靠指挥棒、只靠。红绿 灯”的法制经济，市场经济中政府的职能应该主要依靠法制来维护市场秩序，而不是管资源，并 且政府要带头遵守市场规则。 1 2 3 存在问题的解决途径 贺德方i ”1 认为课题制是指按照公平、公开、公正的原则和规定的立项程序确定科研课题及其 经费，并以课题为中心、以课题组为基本活动单位来进行课题的组织、管理和研究活动的一种科 研管理模式。这种管理模式符合科研活动的自身规律，对于激发广大研究人员的创新潜能、提高 科研活动的效率具有十分重要的作用，在世界上大多数发达国家和地区得到了普遍采用。( 1 ) 实 行专家咨询和政府决策相结合的立项审批制度( 2 ) 实行课题执行人负责制。( 3 ) 实行全额预算 管理，实现项目管理和经费管理的统一( 4 ) 建立全过程的监督与约束机制。 金烁，奉公”针对我国现行投入体制下公共财政资助科研领域的科研机会不平等问题，8 l 入 一种新型的科研投入体制一拟成果购买制，改变以前的过程管理制为目标管理制。在目标管理 型制度设计下，根据科研成果来分配科研资金，科研成果的价值和优劣成了国家公共财政科研资 金配置的重要标准。而不论成果获得者的职称、资历和学历。这是一种市场化的资源配置模式， 以成果为导向，使研究者在科研领域“宽进严出”。宽迸0 是不为研究者的科研活动设置任何 门槛。使每个人都有获得国家公共财政科研资金资助的机会：“严出”，是要对成果的质量和价值 傲严格的审查和评定。并提出要构建三制一体的国家公共财政科技投入体系，即在我国公共产品 类科研投入体制中，在事业拨款制和立项拨款制的基础上增设拟成果购买制，构成以拟成果购买 制为重点，兼容立项拨款制和事业拨款制的科研资金综合投入体制。这种体制既保证了科研机会 的平等，使国家科研资金得到最有效的利用，也能够满足国家中长期科研计划的需要，还为起补 充作用的事业拨款制留下了一定的空间。 赵建强，沈能p 指出要解决科技系统与经济系统的联系依旧松散的问题，首先要进一步稳固 企业科技投入主体地位，进行以企业为主体的技术创新体系建设。稳固企业科技投入主体地位， 是解决科技成果转化密切科技与经济联系的重要举措，企业的研发投入从一般意义上而言较之科 研院所与高校具有更好的市场指向性，因此其研发成果更容易为市场接受，从而实现商业化生产 因此，今后要进一步加强以企业为主体的技术创新体系建设，稳固企业科技投入主体的地位。其 次要优化科技投入结构长期以来，人们对科技问题的注焦点是科技投入的总量，却忽视了科技 投入的结构和科技资源的优化配置，对科技资源的使用效率未给予足够的重视。我们认为，增加 科技投入的总量，只是为科学研究和技术创新提供了物质基础和可能性，并不等于科学研究和技 术创新本身，更不等于实现了经济增长只有保持合理的科技投入结构，实现科技资源的优化配 置，保证科技资源流向富有活力和最有效率的科学研究和技术创新领域，不断提高科技资源的使 用效率，科技投入才能有效地促进科学研究和技术创新的发展才能真正成为促进经济增长的重 4 中国农业大学硕十学位论文第一章绪论 要手段。如果将大量的科技资源投入到一个效率低下的科技领域，则不仅不能发挥科技资源的应 有作用，反而可能会降低整个科技与经济大系统的运行效率。三是创造条件推动产学研各微观主 体间的联合与合作重点破除人才在各微观主体问流动的障碍与壁垒，努力为科技资源在不同机 构问的转换创造条件打造产学研信息交流与互动合作的平台，从而改善科技资源的配置效率， 推动研发绩效的提升。最后就区域层面而言，政府要统筹规划，顺应企业研发机构设立分散化的 去向，制定产业政策，鼓励企业研发机构适度向大的中心城市集聚，从一定程度上实现研发的集 聚经济，提高产出效率企业研发机构适度地聚集会推动产学研还可以推动企业对科研人才的引 进力度，推动科研院所人才进入企业。从而最终促进科技与经济融合程度的提升。 戴国庆”1 在我国现行科技项目管理体制的基础上，提出构建科技项目政府采购的运行机制框 架。科技项目政府采购机制是一种面向市场、鼓励竞争的运作机制。政府从国家的根本利益出发， 作为直接需求者通过市场来推动国家科技整体的发展。各级政府部门及政府委托的有关机构使用 财政资金，购买或委托研究开发有关技术、工艺或服务。 丁厚德i l ”指出政府职能部门要从国家科技计划的直接“项目管理”中解放出来，中央政府的 职能部门，除重大的战略性科技工程以外。不要直接管理国家科技计划的项目，要推广国家自然 科学基金、科技型中小企业创新基金的管理经验，实行基金制管理。不同的国家科技计划项目， 由不同的中介服务机构执行项目管理( 立项、实藏、监理、结题验收、评估等) ，中介服务机构是 非独立的管理体系。政府行政职能部门是对科技计划实施领导决策责任，主要体现在制定科技计 划战略、规划、方针、配套政策，调控科技资源配置，监督国家科技计划的执行，为科技活动和 科技人员服务。政府行政职能部门行政官员直接用行政权力介入科技计划项目的立项等活动，不 利于项目管理的客观性、公正性和科学性，也会转移行政官员宏观调控科技全局工作的精力 政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。在计划经济体制时期，政府 职能部门的“服务理念”淡薄，而习惯于权力和权力的支配，也就是“支配理念”，活动关系也 极易错位，科技人员围着管理部门“转”，基层单位向上级部门。跑部”。管理理念和活动关系的 错位，使管理弱化了实践的活力，也弱化了促进科技创新的活力。管理职能部门要定位于服务， 无论是中央、或地方、或基层科技管理部门，都应定位于服务科技活动和科技人员是科技管理工 作的中心环节。政府职能部门要建设科技管理的国家监测网络系统，各类科技计划项目的设置，项 目的主要研究人员、资助经费、研究目标、依托单位，国有资产、运行评估、监理机构等，在网上 公示，项目立项实行公示监督制。形成纳税人对国家科技资源配置的监督环境，也加强国家科技计 划的决策管理和统筹管理。 石英指出了关于提高内蒙古自治区科技工作成效的几点建议。加强科技项目的立项、实施、 验收的综合管理。立项阶段，不仅要考察项目的专业技术条件，还要对项目实施后带来的社会、 经济效益进行科学评价，尤其应重视项目推广的市场前景预测；在项目实施阶段，应引进竞争机 制，推广实行课题制、招投标制和重大项目首席专家负责制。强化跟踪监管机制，建立和完善科 技项目跟踪评估制度：对项目验收的管理也应加强，要科学评价项目实施的整体情况，避免走过 场，形式化 盛刚硎认为提高政府科技投入绩效的工作重点首先是政府科技投入活动的职能定位问题。科 技投入活动中政府角色的定位应由。参与者”向。组织者”转变。政府作为政治主体和社会管 理主体，在重大科技发展方向和大部分公共性质的科技项目选择上具有一定优势，但在对需要产 中嗣农业大学硕上学位论文第一章绪论 业化的科技项目选择时则不一定具有优势政府资金应更多地体现在建立科技投入机制、创造投 入环境、引导各类主体增加科技投入等方面，通过开放式科技仓q 新平台的建设多主体平等参与的 科技准入制度安捧以及政府投入的示范效应，将更多的投入主体吸引到科技创新活动中来政府 投入方式的选择与整合应由。直接资金投入”向。间接政策引导。转变，政府科技投入从宏观 角度而言是多种手段的综合体，可分为直接资金投入与间接政策引导。在市场环境逐步趋同的今 天。政府的科技投入在加强直接资金投入的同时，应该完成向间接政策引导为主要投入手段的转 变，真正将投入作为一种战略布局，通过政策引导和扶持，促使创新成果形成新的产业集群。其 落脚点不应再是微观层次的具体项目，而应当是宏观层次的最优路线选择。其次，在合理的监督 成本下设立完善的监督管理机制。包括三个环节，是第三方监督管理体系。充分而独立的监管 主体将有助于保证科技计划执行的公正性与科学性。而政府在这过程中的工作重点是加快中介 组织的培育。二是相关利益者参与机制。在监督过程中引入金融机构、行业协会、社区组织等相 关利益主体参与科技活动的监督。再次，从制度创新出发对现有的政策进行调整。 技术进步或技术创新只是一种促进经济增长的潜在的可能。要变成现实的生产力还需要有制 度的保障和相应的政策调整。经济体制是一个社会构建各项经济制度的平台，在市场经济下人们 将更有积极性进行经济活动。市场机制对于技术创新的调节作用主要体现在以下几个方面：完善 的产权制度保障创新者的个人创新收益；对技术创新投资进行调节，即通过收益率的作用自动地 引导投资的流向，使之与社会需求相适应；对技术创新的利用进行调节，主要是通过市场环境所 形成的竞争压力与现代企业制度内部所形成的激励机制，刺激技术潜能的释放。这就需要政府进 行相关的政策调整，具体包括保护产权制度的政策、政府项目资助政策、建立与完善风险资金体 系的政策。 邓向荣，刘乃辉，周密1 8 1 认为必须尽快解决转型期政府在科技投入中的职能定位，完成从角 色到方式的三个转换：即由“参与者”向“组织者”转换，使政府投入的资金更多的体现在吸引 社会有效资金进入科技研发领域；由。直接资金投入”向“间接政策引导”转换；由。单一资源 优化配置”向“集中优势配置资源”转换，提高政府科技投入的整体有效性。 李登全，林声，盛毅等人i 圳认为要改革科技投入经费管理方式，管理的重心由重视预莽分配 向注重过程监督和后期评价的全过程管理转变。同时指出“转变传统的科技资金使用观念，逐步 使科技三项费用的无偿使用变为有偿使用” 安庆市人大预算工委i l 提出了加强科技三项费管理的四点建议，一要高度重视加大科技经费 投入力度，二要调整投入结构，提高科技三项费的集约使用水平，三要加强管理。保证科技三项 费的合理规范有效使用，四要改善融资环境，建立多元化的科技投入机制。 高志前i l ”指出了公共科技的内涵、内容，认为。公共科技是为满足社会公共科技需求，维护 国家和社会公众利益，生产和消费市场机制无法有效提供的科技产品的政府科技管理行为。主要 内容是公共部门科技活动的范围和组织、公共部门科技活动的结果和效率及对政府科技政策的评 价。”提出了公共投资领域、共同投资领域、企业投资领域的范围，政府要区别不同领域予以不 同方式的支持，指出了未来状态下的科技投入标准。 综合以上研究成果，专家学者从各个方面指出了政府科技投入及投入产出失衡的问题，有体 制层面的，如政府管理部门职能定位不清。有制度层面的，如立项制、拨款制的问题，激励重心 6 错位，有管理层面的，管理松散，监督不利，还有资源不足，经费缺乏问题，同时也有科技活动 本身的不确定、高风险的内在因素，等等，经过专家深入研究。也指出了多种解决途径，解决好 政府管理部门的定位问题，有的还提出了刨新的思路，如拟成果购买制、构建三翻一体的国家公 共财政科技投入体系；如科技项目政府采购机制；如科技三项费有偿使用制度，等等。可以说， 这些理论从不同角度来讲是对的。从国家层面上是正确的，但是从地市级政府角度还缺少研究。 有的理论还缺少实证从创新的角度讲，允许各地市根据实际情况进行创新，先摘试点再推广。 这符合科技发展的规律。结合q 市的经济发展情况实际，研究科技投入、科技管理问题，这就是 本文研究的出发点 1 3 研究内容和方法 1 3 1 本文研究的主要内容 本论文拟对q 市的科技经费管理状况进行研究，科技局直接管理分配科技三项费和由科技 投资公司按公司化运作模式管理三项费这两种模式，分别代表了采用行政化的方式和市场化的方 式管理科技经费的两种机制在实践中，这两种机制均有许多值得研究的问题。本文的研究内容 主要有：( 1 ) 深入剖析q 市科技三项经费管理现状；( z ) 运用合理规范的方法，分析科技局直管 科技三项费在管理上存在的问题，包括四个部分。分别是项目申报、资金分配、项目监管和绩效 考核：( 3 ) 分析研究科技投资公司在市场化运作制度下，科技经费市场化管理机制存在的问题， 分四个部分，分别是公司运行机制分析，投资方向分析、绩效评价分析、投资风险控制分析：( 4 ) 探讨目前市场经济转型期，两种模式如何配合，更大的发挥科技三项经费作用，更好地为o 市经 济发展服务。 1 3 2 本文采取的研究方法 ( 1 ) 文献研究方法。查找国内外有关科技项目管理的相关文献，掌握已有的研究成果。通 过对这些文献研究，尽可能全面、正确地了解、掌握科技项目管理问题。对可借鉴、利用的成果 进行若干调整和补充，结合地市级项目管理实际情况，用于指导实际工作。 ( 2 ) 历史比较分据方法管理工作都是在一定的组织中进行的，所以要对组织机构充分的 认识。我国目前正处于从计划经济向市场经济的转型时期，近几年的科技体制改革也要求我们从 历史发展的角度对q 市科技管理组织机构进行研究。 ( 3 ) 案例分析方法。本文以解决实际问题为导向，以q 市科技项目管理为案例，在公共管理、 公共经济等理论的指导下，本着具体情况具体分析而不拘泥于公理定律的原则。全面分析o 市经 济发展状况、科技政策、管理现状、管理流程以及现状存在的历史原因。具体分析方法如下： 收集资料依据项目管理流程，按照项目申报、资金评审、项目监管、项目考核验收等方面收集 文件，同时了解关于组织制度方面的文件，以求得对q 市科技管理状况的整体把握。收集数据， 深入研究行政化管理机制问题。收集近三年行政化管理科技三项费的具体数据，查看分配到各县 区的资金是否依赖于一定的客观标准( 如经济发展状况、县区经济结构) ，检验项目资金分配是 7 中国农业大学硕十学位论文第一章绪论 | e ! 篁! 詈目目毫m l i e l 目皇! e | | 自暑| ! 目! 目皇! e e ! e ! 目! | ! ! | _ 否合理。进一步选取典型项目案倒，考察项目的立项、资金分配、监管、考核验收方面的问题。 对科技投资公司的研究，拟计划收集近四年的投资项目数据。从公司投资的项目或参股公司选 取典型案例，从需求方角度考察科技经费市场化运作情况，研究项目投资方向、绩效评价、投资 风险控制及制度方面存在的问题 1 4 论文框架结构 本论文主体上分为五个部分： 第一章绪论 主要有研究的目的与意义，国内外文献综述，研究内容与方法，论文框架。 第二章o 市科技三项经费管理体系概述 包括国家科技部和河北省科技经费管理方面的现状以及q 市科技三项经费管理现状，主要内 容包括管理机构、管理人员、管理模式，基本的管理流程。 第三章q 市科技局科技三项费管理分析 通过